近十年來國內運動式治理研究述評

摘要：對運動式治理的研究發軔于2004年，十年來學界從相關概念的厘定、特征的把握出發，探討了運動式治理的內外發生機制，在此基礎上剖析了運動式治理的現實合理性與制度化轉向的客觀必然性之悖論式并存現狀，運動式治理的轉變方向及路徑則是未來相當長一段時期學界需要高度關注與進一步研究解決的問題。

關鍵詞：運動式治理；研究進展；轉向；綜述

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）-05-0077-04

基金項目：2013年教育部人文社會科學研究青年基金項目“運動式治理的‘常態化困境及民眾參與機制研究——基于水街鎮秸稈禁燒工作的實證研究”（2013YJC840043）的階段性成果；2013年度河南省教育廳人文社科研究青年項目“‘柔性機制的引入與構建：鄭州都市區建設中城管執法難題的破解及路徑思考”（2013-QN-330）階段性成果。

作者簡介：楊林霞（1979-），女，河南平頂山人，中原工學院法學院講師，社會學博士，研究方向：社會問題。

運動式治理亦稱為運動型治理、運動化治理、運動式執法等，在我國社會治理實踐中有著長久的歷史，并且早有研究注意到這種治理方式的問題。但作為一個特定概念，“運動式治理”一詞初見于2004年劉效仁發表于《中國青年報》的一篇報道式短文，[1]以此指代淮河治理過程中致力于專項治理、缺乏長效監管的問題。自此以后，“運動式治理”開始進入學界視野，并因其自身痼疾難除的事實與社會現實中對其的大量運用形成了鮮明的對比。十年來伴隨著社會公眾民主意識及主體意識的萌發，國內學者對運動式治理展開了多視角、多層次、多維度的研究。在此，筆者將2004年至2013年的相關學術論文加以梳理，以期厘清十年來國內運動式治理研究的發展狀況及研究脈絡，把握最新研究進展，并嘗試探索其未來的研究發展方向。

一、概念的闡發與演進

一般而言，對概念的界定是學術研究的邏輯起點和基本前提。但因為早期相關研究多以新聞報道面目出現，故在初期“運動式治理”這一概念僅用以指代某個具體領域的社會治理方式，并沒有學者對其加以嚴格界定，如概念的最早使用者劉效仁只是直接使用了這個概念形容淮河治理的模式而未加任何解釋。直到2007年黨的十七大明確提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，社會管理理論與實踐受到學界關注，自此方始展開對此概念的細致分析。

馮志峰首次明確地界定了其定義，認為運動式治理是指“由占有一定的政治權力的政治主體如政黨、國家、政府或其他統治集團憑借手中掌握政治權力、行政執法職能發動的維護社會穩定和應有的秩序，通過政治動員自上而下地調動本階級、集團及其他社會成員的積極性和創造性，對某些突發性事件或國內重大的久拖不決的社會疑難問題進行專項治理的一種暴風驟雨式的有組織、有目的、規模較大的群眾參與的重點治理過程，它是運動式治理主體為實現特定目標的一種治理工具”，并詳細列舉了運動式治理所具有十大特征與五大缺陷。[2]馮志峰的界定較為精準地把握了運動式治理的外延，明確了治理主體、治理對象、治理方式、治理特點等，是最早的較為全面的概念界定，文獻引用率也比較高。遺憾的是該界定并未進一步就運動式治理的歷史根源及內在發生機制進行探討。唐皇鳳把運動式治理視為“傳統社會主義時代中國最常見的一種國家治理方式”，是“以執政黨在革命戰爭年代獲取的強大政治合法性為基礎和依托，通過執政黨和國家官僚組織有效的意識形態宣傳和超強的組織網絡滲透，以發動群眾為主要手段，在政治動員中集中與組織社會資源以實現國家的各種治理目的，進而達成國家的各項治理任務”，但轉型期中國，社會正步入一個摒棄運動式治理進入常規化治理的階段。[3]類似地，單鑫也認為改革開放前的政治運動與改革開放后的運動式治理都是“采用動員的方式將國家力量動員起來參與國家治理?！盵4]

唐皇鳳和單鑫的研究探尋了運動式治理的實質與內在發生機制，并指出了運動式治理模式的根源與傳承的持續性。但與此同時，有更多學者注意到，即便運動式治理有其深刻的歷史根源，傳統社會主義時代的動員政治并不同于當前的運動式治理。[5]楊志軍將運動式治理界定為：由代表先進生產力，掌握、控制或利用國家權力的政治主體反映和綜合并為一定政治基體的根本利益而奮斗所采取的一種自上而下式的政治行動，并對政治動員同運動式治理在產生背景、發揮作用和范圍上的不同進行了詳細的區分[6]。當然，就這個概念而言，并不能很好地區分政治動員和運動式治理；甚至某種程度上，這個概念同樣適用于政治動員。在后來的一篇文章中，楊志軍強調了改革開放后運動式治理政治色彩淡化的特點。[7]

在此基礎上，葉敏近期對此問題給出了頗有見地的看法。他把運動式治理作為改革前的政治運動在改革后的一種“變身”，且已經剔除了前者所具有的意識形態和泛政治性，是一種“揚棄”中的“保留”。據此，運動式治理是指“由各級政府、政府部門或領導干部發動的，以干部為主要的動員和參與對象，針對政府治理中遇到的重大和棘手問題而開展的一種突擊性運動?！盵8]葉敏的界定看起來似乎比較簡單，但它除了肯定楊志軍提出的運動式治理政治色彩的淡化外，還明確地指出：在當前形勢下，運動式治理的動員對象主要是“干部”?？紤]到當前壓力型體制的特點，結合當前運動式治理的實踐，很容易發現這種動員是以“權力強制”而非“觀念強制”為主。

可見，經過近十年的探討與研究，學界對一些基本問題，如運動式治理的發起主體、歷史淵源及其現實困境等都達成了一定的共識?？偟膩碚f，在前期學者主要致力于厘清運動式治理模式的主體、對象、方式、特征等，這種橫向研究視角求全而不求細；隨著研究的深入，學者開始對運動式治理的深層次發生機制進行探究，不少學者基于縱向視角對運動式治理的來龍去脈進行了梳理，使得運動式治理的概念界定愈加明朗清晰。

二、多維視角下運動式治理模式的成因分析endprint

在概念界定及辨析過程中，關于運動式治理的產生原因問題就已進入學界的研究視野之中。但是，概念的清晰與明朗化并未帶來對此問題的一致解釋；相反，學者們從各個角度出發對運動式治理的成因給出了不同的界說。

其一，宏觀歷史文化視角。從歷史角度看，運動式治理模式的運用在我國源遠流長。尤其在沒有詳細甄別運動式治理在改革前后的區別時，相關的案例更是俯拾皆是。如朱曉燕指出，整個20世紀，我國幾乎所有社會問題都是通過運動的方式解決的，社會形成了濃厚的運動情緒，將問題的解決寄希望于運動。[9]這種管理思路一直延續下來，成為今天大部分運動式治理行動的指導思想。馮志峰則從政治思想、政治價值和政治意識三個方面入手，對中國的政治文化進行了分析，指出在長期的封建的政治化過程中，民眾缺乏獨立的權力和能力，自主意識和參政意識特別薄弱，更傾向于政治動員的宣傳，行為上帶有感性化、大眾化和屈從化，給運動式治理留下了生存的文化空間。所以，中國運動式治理“發生在中國境內并伴有典型的中國政治文化發展傳統”。[10]

歷史文化視角從宏觀層面上指出了我國廣泛采用運動式治理模式的深層次原因，但卻無法確切說明治理主體的思維邏輯與行為方式，因而過于空泛而缺乏解釋力。而且，更重要的是，如果僅就這一層次來進行解釋，在同一歷史文化框架背景不變的情況下，運動式治理的“轉向/轉型”問題就淪為假命題而難以解決。因此，多數學者僅把歷史文化因素作為運動式治理行為產生的背景因素或既定條件，并未視之為真正的成因，亦未過多展開論述。

其二，客觀制度環境視角。該類研究將注意力放到了運動式治理主體所處的外在環境上，認為一定的社會制度環境是基層政府采用運動式治理模式的重要因素。如狄金華引用榮敬本等的研究，認為在“目標責任管理制”為特征的“壓力型體制”下，基層政府面臨著自上而下層層解構而來的各種任務目標的壓力，本來的各項“常規工作”被迫轉化為特定時期的“中心工作”，并需要在規定時期內調動各方力量努力達到上級下達的考核標準。這種壓力型體制使得基層政府不得不采用運動式治理模式，來應對本來的“常規任務”。[11]此外，唐皇鳳指出中國的社會政治穩定是一種剛性穩定和壓力維穩，在“維穩壓倒一切”的觀念主導下，維穩成效的“一票否決”使得地方官員高度緊張，無法致力于通過民主法治手段建立長效治理機制，而是急于“撲火滅火”、事后補救，維穩工作本身發生異化，從而使中國式維穩往往呈現出運動式治理的特征。[12]楊志軍認為運動式治理產生的根本原因，在于中國超大規模社會治理的需求與有限社會資源總量供給匱乏之間的緊張關系對政府治理手段的選擇產生了直接的規定性。[13]周雪光則指出，運動型治理機制在中國歷史上反復出現，不是偶然的或個人意志所為，而是有著一整套制度設施和環境，是國家治理制度邏輯的重要組成部分。[14]還有學者把政府部門之間缺乏良好合作機制看成是采取運動式執法的制度根源，認為運動式治理方式的產生同中國政府部門間缺乏合作或合作機制數量有限的現狀有相當的關聯性，[15][5]并指出，在運動式治理的過程中，較高層權威機構通過行政權威迫使各職能部門進行合作。更進一步地，有學者認為運動式治理是政府部門間的一種合作機制甚至是行政合作的高級形式。[16]

制度環境視角從中觀層面上對政府部門尤其是基層政府部門的結構性背景與治理環境進行了分析，并指出囿于獨特的資源制約和壓力型體制的雙重困境，基層政府的治理不得不采取運動式治理模式。這種視角合理地解釋了運動式治理產生的客觀環境因素，但缺少對治理主體主動性因素的深入分析。

其三，主體策略選擇視角。如果說制度環境視角強調治理主體——政府部門——采用運動式治理方式是迫于制度環境壓力的被動之舉，那么策略選擇視角則恰恰相反，認為這種治理方式本身是政府部門權衡利弊之后主動采取的措施。黃小勇認為，在傳統社會，政府組織能力發展不足，運動式治理方式是對此的彌補。[17]唐皇鳳等進一步對政府自身內在現狀加以審視，并指出運動式治理是政府社會動員能力不足或面臨的資源瓶頸下理性選擇的結果。[3]陳楚潔亦認為，如若不去計較價值或理念上的長遠得失，那么動員式的治理活動也是在政策議程及組織資源有限的背景下政府組織所能采取的一種有效和可行方式。[18]相似地，周雪光研究發現，運動型治理機制是中央政府治理地方性或局部性偏差的一個重要手段，即通過政治動員的運動性方式和渠道來貫徹落實自上而下的政策意圖。[19]葉敏指出，在整體性政府運轉模式下，社會轉型產生的一切“垃圾”都需要政府去處理，運動式治理是一種企圖將政府的力量發揮到極致的機制性安排，因此可將運動式治理理解為各級政府的一種政策工具或者治理策略。[8]

策略選擇視角從微觀層次——行動主體（政府部門）角度出發，指出運動式治理模式是政府在資源與政策空間有限的條件下進行主動的理性選擇的結果。這個分析從政府部門角度很好地解釋了基層政府熱衷于運動式治理模式的內在原因，對我們理解基層政府進行工具或策略選擇時的思維方式和行動邏輯提供了很好的參考。需要指出的是，本文關于運動式治理成因分析的視角劃分僅是為了梳理方便而進行的區分，學者在分析運動式治理成因時大多采取的是多維復合視角，即從多個角度出發綜合地審視分析運動式治理的由來，并非僅從歷史文化、制度環境或策略選擇等單一視角進行分析。

三、運動式治理的評價：從徹底否定到有限肯定

由于運動式治理的弊端是如此顯而易見，所以相關研究對運動式治理幾乎都有過尖銳的批評。尤其在研究早期，雖然有研究者指出，較之制度式治理，運動式治理在解決問題的初期反應敏捷靈活、效率較高，[20]但總體而言，主要以較為激烈的徹底否定性的批評論調為主。其中，馮志峰較早對運動式治理缺陷進行了比較全面的梳理，指出運動式治理弱化法律威信、違背法治精神、助長投機心理、忽視社會公正、降低整體效益等五大缺陷。[2]差不多同時期，學者對運動式治理缺陷的分析大都圍繞這幾個方面展開，[21]大多數的研究結論被高度歸納為運動式執法不法、運動式治國誤國、運動式維穩不穩、運動式管理缺理。[22]當然，應該看到在此時期對運動式治理的徹底否定態度主要源于當時盡快引起學界、社會各界及治理主體對該治理模式的問題加以高度關注的現實需要。endprint

隨著運動式治理概念的逐漸厘清、研究的愈加深入、分析的日漸明朗，近年來學界對于運動式治理的評價開始向著客觀、中肯的方向發展。換言之，即便深刻認識到運動式治理本身存在多重痼疾，相當一部分學者仍在對運動式治理發生機制的深入分析基礎上對其持保留態度，即堅持“有限的肯定”態度。如萬高隆、羅志堅對運動式治理的實踐歷史分析后指出，雖然運動式化解社會矛盾糾紛的范式只能達到眼前一時的功效，往往會陷入“治標不治本”的困境；但多年的實踐表明，運動式的治理范式確實可以在一定程度上有效解決某些歷史遺留下來的問題，或者較好地完成“平安奧運”、“國慶大典”等重大的階段性使命。[23]何顯明認為，盡管弊端明顯，運動式治理作為一種打破常規的人力和資源動員模式，往往能夠通過整合資源，超越科層制的組織程序和運作規范，在破解重大治理難題當中取得立竿見影的成效。[24]周雪光則基于國家治理視角，指出運動型治理是中央政府治理地方性或局部性偏差的一個重要手段，[19]所以，有學者在此基礎上指出運動式治理應該有其立足之地。[25]

總之，當前更多的研究專注于對這種治理模式發生的內外機制加以探討，伴隨著學者對運動式治理研究的深化與推進，學界的評價普遍由徹底否定逐漸轉為有限肯定。實際上，就結果而言，運動式治理不能從根本上解決問題；但就過程而言，運動式治理是現有治理條件下無法繞過的一個環節?？陀^地講，社會轉型期也是社會矛盾和沖突的高發期，不僅舊的社會問題亟待解決，新的問題也層出不窮，急劇變遷的社會和新老交織的社會問題需要一系列快速反應機制來應對。但一般而言，制度的建設往往嚴重滯后于現實的需要。因此，對待那些比較重大的、嚴重的或影響較廣的問題，需要有一種特殊的方式加以處理，而不能按部就班。因此，如周雪光所言，運動式治理和常規治理的雙重過程是中國國家治理的重要機制。[14]

四、相關研究的新近發展

盡管近些年對于運動式治理的研究更注重探討其合理性，出現了更多肯定性的結論，但這只是相關研究深化的表現，一定意義上揭示了政府大量采用運動式治理模式的深層機制，并不意味著學界對運動式治理的完全的無條件的肯定。目前來看，學界雖然普遍同意運動式治理模式因其合理性現實性基礎而將長期存在，但同時大都提出運動式治理模式因其自身難除的痼疾而需要加以轉變?；诖斯沧R，學界下一步需要全力解決的問題是：運動式治理轉變的方向是什么？進一步地，實現該轉變的路徑與方向是什么？

在第一個問題上，多數學者認為運動式治理應實現向其對立方向——較早較多地被概括為“制度化治理”——的轉化。當然，根據研究視角、內容和領域的不同，這個對立方向也被稱為常態化治理、可持續型治理、多中心協同治理等。如羅許生提出應從健全行政執法程序、加強執法監督、完善行政執法體制等三方面著手建構制度性執法體系；[26]王洛忠、劉金發從公共治理視角出發，認為在運動型治理弊端明顯的前提下，應推進其向“可持續型”治理的轉化以建成公共治理的長效機制。[21]呂承文提出對運動式治理進行正式化、制度化改造使之成為黨委的重要活動工具；[27]何紹輝通過對農村反貧困戰略的研究，提出實現戰略范式從運動式向制度性轉換。[28]另外，楊志軍提出以制度、規則作為政府治理行動實質合法性的基礎，政府治理機制的運行遵循法律制度、社會制度、倫理制度和市場制度的規范，從而實現從運動式治理向多中心協同治理模式的轉換。[6][13]

當然，一定時期內運動式治理難以甚至不必徹底禁止，因其“決不可能違背其本質和發展規律而跳躍至制度式治理階段”，[29]換言之，在現有社會制度背景下運動式治理還會有相當長的存在時期，因此治理模式的理想轉變必定需要一個相當漫長的過渡階段。那么，接下來就是第二個問題：該轉變的努力方向與實現路徑是什么？

在此問題上，學界早期的研究往往從政府角度出發，期望以新的治理模式替代運動式治理。如唐皇鳳通過對嚴打的研究指出，集中有限的國家治理資源解決突出的社會治安問題是面臨資源瓶頸問題的理性選擇，只有在國家治理能力實現了質的飛躍后，常規化的治理才能徹底替代運動式治理。[3]相似地，唐賢興也提出，政府自身雖意識到運動式執法的有限性及負面影響，但其轉向有待于政府和社會改革的實踐做出進一步認真的探索。[15]然而，在制度與資源的雙重制約下，政府部門難以直接采用制度化治理的新治理模式?；诖苏J知，學界紛紛將研究視角轉向運動式治理的參與者——普通民眾。周雪光的研究明確指出，除了關注中央權威與地方權力關系，國家治理模式的另一個線索是國家與民眾之間的關系，具體而言，就是經由壓力型體制分解后承擔“目標實現”角色的基層政府與廣大民眾之間的關系。[19]而根據鄧萬春的研究，由于市場化因素的影響，在改革開放以來的轉型時期，政府的動員能力已大大下降。由是，改革開放前的政治動員在改革開放后難以延續。[30]葉敏也發現，運動式治理在改革開放后的發動對象已主要轉變為干部而非之前的社會大眾，這是看似延續的治理模式所發生的最大變化。而缺乏了社會大眾的參與與支持，當前的運動式治理無疑會陷入了低效重復的困境之中。[8]已有的經驗研究亦證實，自上而下的運動式治理由于缺乏民眾的認同和廣泛參與而難以奏效；[31][11]而有普通民眾的參與式治理模式則較為可行。[32]因此，在運動式治理的制度化轉向過程中，普通民眾的自下而上的支持與參與成為決定性因素。

總之，近期學界的研究基本達成共識，即盡管運動式治理具有現實需要，但這種治理模式必須實現轉向，而這種轉向是個漫長的過程。在此過程中，受限于政策與資源等各方面因素的制約，政府部門難以單方面直接轉向制度化治理方式，而社會大眾自下而上的認同與支持成為實現轉化的重要依托力量。

五、小結與討論

梳理以往研究成果發現，十年來國內學界對運動式治理的研究由單純的概念、定義、特征之類的分析，轉向對于運動式治理內在發生機理與機制的探討，在此基礎上對運動式治理的現實合理性與其制度化轉向的客觀必然性的悖論式并存現狀進行剖析，并試圖在更核心的層面上探討運動式治理的轉變方向及方式問題。當前，學界基本達成共識：在制度式治理條件不具備的情況下，運動式治理模式是基層政府權衡各方因素綜合考慮的選擇；制度式治理雖是運動式治理發展的應然階段，但這個轉化需要相當長時期的過渡。在改革開放后運動式治理的發動對象由社會大眾窄化為相關部門干部的背景下，民眾主體感相對缺失，積極性難以發揮；同時由于缺少自下而上的力量支持和路線配合，政府在社會事務治理中往往既顯得力不從心，又難以將治理效果固化，從而陷入困境。黨的十八大報告明確指出，要“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”；十八屆三中全會進一步提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的理念，著力強調了治理主體多元化的思路。因此，在進一步的研究中，如何構建一套有社會民眾普遍參與的社會治理的長效機制，將成為今后相當長一段時期內學界相關研究的重要方向。endprint

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【責任編輯：宇輝】endprint