旱災風險管理的研究進展

戴靜娜，張澤中，齊青青，徐建新

（華北水利水電大學，450005，鄭州）

一、旱災風險和旱災風險管理

1.旱災風險的定義及其要素

至今，國際上對旱災風險沒有官方的定義。美國國家干旱減災中心主任Wilhite博士將旱災風險定義為干旱災害顯現和社會脆弱性的結果。唐明認為旱災風險由干旱強度指標的概率分布和旱災損失的概率分布所表示，分別屬于自然范疇和社會經濟范疇。如今通過災因鏈分析干旱已經被普遍認可和接受。

根據定義總結，旱災風險根據強調內容不同將要素進行分類，如圖1。在成因分析部分，強調的是致災因子和承災體的綜合作用導致旱災發生的宏觀分析。當承災體遭受致災因子影響和破壞時，通過兩者危險性和易損度的相互疊加和抵抗，預計旱災發生的風險大小。在旱災損失擬合部分，強調的是概率分布和災損計算，通過旱災發生的概率和致災因子的破壞程度，對旱災損失進行估算。

2.旱災風險管理定義及其構成

圖1 不同用途的旱災風險管理要素分類

旱災是自然與社會之間共同作用的產物。旱災管理要從自然環境和人類社會兩方面入手。保護自然環境，合理調度自然資源，建立旱災管理系統，是旱災管理的大方向。我國對旱災的管理有顯著的成效，從早期因旱致死現象的消除，到后期被動抗旱，到現在形成“一案三制”的旱災危機管理，旱災管理的發展有目共睹。

聯合國國際減災戰略（UN ISDR）在2007年公布的一份旱災風險緩減框架與實踐報告中將干旱管理框架核心明確為旱災風險和脆弱性。主要從四方面考慮：①政策與政府管理；②風險評估與預警；③知識普及與公眾意識；④有效的預防和減災措施。中國國際減災委員會副主任李學舉在2004年提出的“以防為主”成為我國建立災害管理體系的基礎。唐明和邵東國將旱災風險管理視為政府及其他公共組織對潛在或當前旱災不同階段采取的預防、處理和消弭旱災的一系列控制行為。張國慶認為在旱災管理中存在管理周期，由災害發生的孕育期、潛伏期、爆發期、持續期、衰退期、平息期推出管理的預防期、預警期、救治期、善后期。許玲燕等針對云南旱災提出了風險管理理念、制度體系、預警與調度系統、科技支撐水平、應急水源和應急服務及災后補償保障6個方面，以建立云南長效的抗旱機制。由此可見，旱災風險管理沒有固定的管理模式，管理分塊也因人而異。

二、旱災風險管理體系

旱災風險管理是一個要素眾多、層次復雜、關系錯綜、功能多樣的開放系統。構建管理系統框架要從框架主體的不同角度，結合外界組織、環境進行動態分析，最終在各個系統中做到信息傳遞、能量流動和物質循環。整個旱災風險管理體系可以看作一個生命體，循環和動態是體系運作的一個基本特征。

1.旱災風險管理中的法律體系

法律體系是旱災風險管理中的生命，是保證旱災風險管理的起步條件。國家頒布和實施的涉及旱災管理的法律法規有《中華人民共和國抗旱條例》、《氣象災害防御條例》、《全國抗旱規劃》、《水法》、《氣象干旱等級》、《保險法》（農業保險）、《軍隊參加抗險救災條例（2005）》等。目前全國有31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的2 119個市（縣）編制完成了抗旱預案，通過政府批準執行有1 461份。例如，《河北省防汛抗旱應急預案》將應急響應行動分為四級，指揮部要掌握河道、水庫、旱情、雨水情變化，當地蓄水情況、農田土壤墑情和城鄉供水情況；我國第一套流域抗旱預案《黃河流域抗旱預案》將預案處置事件分為三類，從區域干旱、可供水量不足、斷面預警作出表述；《合肥市防汛抗旱應急預案》將水毀工程修復歸為善后工作?？梢?，國家和地區針對干旱災害的法規政策已出臺不少。預案相似度很高，普遍存在適用性差、可操作性不強等問題，需進一步對各級抗旱預案進行修訂和完善。

2.旱災風險管理中的組織體系

組織體系是旱災風險管理體系中的骨架，支撐著整個機構。我國抗旱組織體系遵循國家級、省級、地方級的順序。通常是在國家減災委員會、水利部和國家防汛抗旱總指揮部辦公室的指揮下，由省市黨委政府機關、省級防汛抗旱指揮部辦公室、省水利廳和省民政廳領導，地級市縣政府和水利局協助，團結企業和群眾組織抗旱。

湖南省建立了以抗旱指揮決策系統、專家會商系統和抗旱保障系統為主的抗旱組織體系。實行行政首長負責制為主的抗旱工作責任制，抗旱工作上下聯動機制、部門協調機制和公眾參與機制，從政府機關到群眾都盡可能地調動起來，成功的根本是救援人員組織嚴密，考慮了旱災范圍內涉及的全部成員來積極開展抗旱救災，確定堅定不移的抗旱目標，領導親自部署，積極落實目標?？梢?，建設適應抗旱新形勢的組織體系是抗旱工作的成功關鍵。

3.旱災風險管理中的指揮體系

指揮體系是旱災風險管理的大腦，合理的指揮調度能夠增加水資源的利用率，帶來可觀的經濟效益。國務院是國家最高抗旱應急總指揮，下屬的國家防汛抗旱總指揮部由中宣部、國家發展改革委、公安部、民政部、財政部、水利部、農業部、交通部等19個部委和武警部隊組成。長江、黃河等七大流域和各地方政府組成防汛抗旱指揮機構，基本形成中央、省、市、縣四級政府抗旱組織指揮體系。

合肥防汛抗旱指揮部由市長任指揮長，市水務局局長任副指揮長，市委組織部、市委宣傳部、市發展計劃委、市建委、市經貿委、市公安局、市民政局、市財政局、市國土資源局、市交通局、市農委、市水務局、市衛生局、市監察局、市環保局、市廣電局、市氣象局、市供電公司、市糧食局、市供銷社、市畜牧水產局、市林業局、市商務局、中國電信合肥分公司、合肥水文水資源局等部門負責人為成員，負責組織、指揮合肥市抗旱工作，制定河湖庫的跨區域調水方案，掌握旱情災情并組織實施抗旱減災措施，統一調度水資源，組織災后重建工作和部門協調工作。

4.旱災風險管理中的裝備保障體系

裝備保障體系是旱災風險管理的血與肉，主要為日常服務以及緩解災險、災情提供救助基礎。水利部、民政部、農業部、交通部、國家電網、通信公司、紅十字會等機構提供的管理、設施、技術、救災款、救災物資、服務等，構成了整個旱災風險管理中的裝備保障體系。裝備保障要遵守“統一規劃、突出重點、先急后緩、分步實施、快速投放、全面保障”的原則。

截至2012年，全國設立了26個中央防汛抗旱物資儲備倉庫，共儲備56種、價值5億元的中央防汛抗旱物資，地方儲備了價值46億多元的防汛抗旱物資。如今中國災害裝備調配由部隊、慈善機構、民間組織和個人自發組織的軍民通用裝備運輸為主，通過車輛、飛機、工程機械、運輸機、直升機和船調配和運輸物資?？购滴镔Y具有多樣性、需求量大、物資準備時間短的特點。在分發物資時要根據保障對象的針對性將物資送給最需要的地區和人。因此，沒有統一領導調度，不講求效益和預先物資庫存不足是當今裝備保障體系存在的問題。要增加物資多樣性，做好物資銜接工作，聯合指揮裝備保障體系。

5.旱災風險管理中的工作體系

工作體系是旱災風險管理中的神經系統，縱橫在整個管理系統中，任何一個環節出問題都會在整個管理工作的運行中出現蝴蝶效應。在國家層面出臺的《國家防汛抗旱應急預案》《國家防總防汛抗旱應急響應工作規程》和在省級層面出臺針對各自的抗旱預案，為應急響應工作程序和行動提供了基本框架和行動思路。

旱災風險管理的工作體系主體分為三個部分：前期、中期、后期。前期工作包含監測、預報、預警、預防、預控；中期工作主要是應急處理；后期工作災后重建、反饋回復、評價。整個管理中的工作在此基礎上進行細化。預報預警是旱災風險管理的亮點和重中之重。李曉晉將干旱救災工作分為旱災救助體系和社會救濟體系。前者涵蓋面寬，主要是輔助災害恢復，從時間的角度講突發性較強；后者側重家庭生活和生產，提供生活水平的保障，從時間上看是經常性工作。在工作安排中還要注意干旱發生季節的區別。例如春旱和秋旱，春季是播種和植物生長需水量較大的季節，抗旱工作要對土壤墑情和降水量做詳細的數據記錄，當土壤水分含量降到威脅植物生長狀態時就要采取土壤補水措施，避免成災面積擴大，造成糧食減產。秋季是作物豐收的季節，土壤水分的蒸發量沒有夏季大，作物生長過程基本結束，對水分需求量驟減，抗旱工作中對農作物水量的分配可以適當減少。城市干旱缺水的事件愈見頻發，抗旱工作要多側重居民生活用水量、用水時段、飲用水安全和生態環境的安排。

管理工作應啟動臨時性水利設施，發揮流域機構在抗旱中的作用，加強雨情氣象信息系統的建設，考慮信息的準確性和價值性，利用災前信息調動群眾積極性。旱災救助與抗旱交叉進行，政府既要妥善安排災區群眾基本生活，又要穩定社會環境，抵抗災情的蔓延。管理工作要串并結合，進行優先排序，明確抗旱目標和控制范圍，做到操作性強、實施空間可視化。培養基層領導的指揮能力，關鍵時刻進行自救與互救。管理的災后恢復要注重自然和社會兩部分，從經濟復蘇和心理健康入手，避免災后出現更多的社會問題。參與過抗旱管理工作的人員要積極加入旱災風險管理工作的討論，通過面談、電話、郵件等方式收集他們的工作經驗，提高工作的準確性和時效性?？梢?，建設旱災風險管理的工作體系要從細化工作、加強協調和提高人員素質著手。

三、旱災危機管理與旱災風險管理的比較

旱災危機管理在面對旱災時常出現失靈現象。國家減災委《2010年自然災害災情和救災工作情況》中描述了2010年年初西南五省發生的特大秋冬春連旱的情況，主要災情指標超出近20年均值40%以上，嚴重影響了群眾生產生活和經濟社會的發展，這充分證明了旱災危機管理正漸漸不適合中國現階段的抗災救災工作。

從字面上理解旱災危機管理和旱災風險管理，兩者的區別是危機和風險。危機指已經有產生危險的禍根，到了即將發生危害的末端，事件發生后的破壞力對日常生活生產會造成不良影響；風險表現在事件可能發生或引發后續事件結果可能產生損失，風險產生在危害的前端。旱災危機管理將工作的重點放在抗旱和災后恢復過程，努力降低或消除旱災對人類及其生存環境造成的威脅和破壞，更多從受災和救災的角度出發。旱災風險管理涵蓋旱災災前、災中、災后各個環節的思路、技術、決策和協調過程，更多從社會安定的角度出發。旱災風險管理可以看作旱災危機管理的全面擴大，是一種積極開拓的管理方式。具體對比見表1。

旱災危機管理的組織體系側重于逐級線狀聯接，固定組織成員成梯度工作關系。在旱情出現時，各級部門按照設定的管理模式治理新出現的旱情危機，設定的管理措施無法發揮有效的作用，常常出現管理失常，失控、混亂、無序和處理不當。在旱災風險管理中，管理者不僅具有決策權和實施權，還具有信息評估權，組織體系成中心放射狀，中心領導統籌各個部門，對方案不斷調整以達到最佳效果。

旱災風險管理的特色在于將災前的監測、預測、預控歸到管理整體中。監測主要依靠政府投入的資金，完備氣象、通信等基礎設施，結合群眾撥打值班電話，擴大監測網絡，提高監測密度。預測需要專業部門通過收集來的信息作深度分析，得出未來可能發生的結果。預控主要體現在政府和公眾對災情初顯的控制。旱情的發展具有非單調性，當旱情出現時，及時防控緩解災情，而一段時間之后可能還會復發，形成往返循環的發展曲線，要實時監控，不能隨意停止監測、預報和預控工作。如今，公眾的旱災意識普遍比較薄弱，第一時間的自救互助能力有待提高，這需要政府宣傳教育時不單單讓公眾意識到旱災的危害，要更多普及便捷的救災小常識，進行全民減災教育。

表1 旱災危機管理與旱災風險管理對比

四、結 語

當前我國的旱災管理處在“危機管理”向“風險管理”轉變的過程中，應該積極參加國際組織的旱災風險管理會議，借鑒較為完善符合國情的措施，避免走彎路、走錯路；出臺旱災風險管理的相關法規，規范人們節約用水的行為，維護管理過程中的秩序，讓抗旱有章可循有法可依。加強基礎設施的建設，優化組織結構,讓指揮更科學，統籌調度抗災物資，注重人力資源培養，為管理工作展開打下良好基礎。將旱災風險管理作為日常管理規劃到國民經濟和社會發展中去，對我國的旱災管理體系進行矯正和升級，將干旱造成的損失減小到最低，盡快恢復日常的生活和生產。

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