平原感潮河網地區防汛減災能力評價指標體系研究——以上海市為例

唐迎洲 ，徐貴泉

（1.上海市水務規劃設計研究院，200233，上海；2.上海市水務局水環境研究工作室，200112，上海）

一、研究背景

平原感潮河網地區位于流域入?？?，易受上游洪水、下游高潮、區域暴雨和臺風的多重影響，甚至出現“幾碰頭”的情況，造成區域復雜的防汛格局?？茖W評估一個城市或流域的防洪減災能力、防汛安全風險，可以更好地引導全市防洪減災能力建設方向，規范全市防洪減災能力建設行為，調控全市防洪減災能力建設進程，但目前缺乏全面、系統的規范標準和評價方法等技術支持。為此，本研究結合上海平原感潮河網型特大城市建立了一套具有指導性和約束性的防汛減災能力評價指標體系，以提升城市防汛能力，保障城市經濟社會可持續發展。

二、防汛減災能力評價指標體系框架設計

本研究緊緊圍繞上海市城市發展和建設需求，結合上海市地理位置和防汛特點，將全市防汛減災體系劃分為工程性防汛減災體系和非工程性防汛減災體系兩大部分。在此基礎上采用分層結構的指標體系框架設計方法：

①第一層次為專題領域，即“工程性防汛減災體系、非工程性防汛減災體系”兩大部分?？茖W完善的防洪減災體系應實現工程措施與非工程措施有機結合，協調好客觀存在的人與汛的利害關系，將受災損失降至最小，實現最佳的減災效益。

②第二層次為評價主題，按照專題領域確定不同的評價主體，以評價指數的形式體現，滿足相關政府職能部門建設、管理、監督等方向的需求。

③第三層次為具體指標，篩選反應評價主題核心內容的具體指標，以指標數值的形式體現，滿足上海市防汛減災標準量化、規范防汛減災各項行為的需要。篩選的指標力求“全面、客觀、可量化”。

三、上海市防汛減災能力評價指標體系構建

1.工程性防汛減災指標體系

防汛減災工程是城市重要的基礎設施。依據上海市地理位置和防汛特點，其防汛減災工程主要包括“沿江沿海擋潮的海塘工程、黃浦江及其主要支流防洪擋潮的防汛墻工程、全市14個水利分片組成的區域除澇工程和城鎮雨水排水工程”，共計4條防線。

（1）海塘工程體系

上海構筑海塘歷史悠久，三國時杭州灣北岸就已建有金山咸潮塘，但限于財力、物力、技術等多種原因，新中國成立前修建的海塘防御能力都較低。新中國成立后，全市海塘工程主要依據市政府要求，統一按“八五標準”實施建設，即堤頂高程8m(吳淞零點)，頂寬5m。目前，全市海塘主要分布在沿長江口—杭州灣的寶山區、浦東新區、奉賢區、金山區等大陸一線以及長江口的崇明、長興、橫沙三島外圍。根據2013年上海市政府批準的 《上海市海塘規劃（2011—2020 年）》，全市大陸片及長興島海塘防御標準為200年一遇（200年一遇高潮位加同頻風），崇明及橫沙島海塘防御標準為100年一遇（100年一遇高潮位加同頻風）。海塘工程相關防汛減災指標以及選取理由見表1。

（2）防汛墻工程體系

上海市自1956年開始修建防汛墻，并開展了防御標準等相關專題研究。1986年9月國家計委批復同意將上海市區防汛墻防汛標準從接近百年一遇提高到千年一遇。但全球氣候變化、地面沉降、海平面上升等眾多因素影響，原千年一遇標準已降至約200年一遇。2004年，上海市水務局組織相關部門對黃浦江潮位開展研究，研究成果提高了黃浦江的設防標準潮位值。全市防汛墻工程體系主要包括黃浦江干（支）流及上游攔路港、紅旗塘、太浦河、大泖港等堤防及相關建（構）筑物，以及蘇州河干（支）流堤防及相關建（構）筑物，涉及浦西所有行政區以及浦東新區。防汛墻工程相關防汛減災指標以及選取理由見表2。

表1 海塘工程防汛減災指標一覽表

表2 防汛墻工程防汛減災指標一覽表

表3 區域除澇工程防汛減災指標一覽表

（3）區域除澇系統工程體系

上海市河網水系發達，新中國成立初期通過農田基本建設開展全面水利規劃，整治開挖了蕰藻浜、淀浦河等一些骨干河道，并結合水系、地形、水文等特點以及與外圍大水體之間的關系等條件，提出了水利分片綜合治理的設想和規劃，將全市除蘇州河以南的老市區外，基本條件類似的地區劃分成14個自然片進行綜合治理（12個建控片和2個敞開片），并明確了各水利片的治理標準以及除澇工程布局和規模。目前14個水利分片的治理格局基本形成。區域除澇系統工程相關防汛減災指標以及選取理由見表3。

（4）城鎮雨水排水系統工程體系

2000年上海市水務局成立后，充分發揮水務一體化優勢，針對全市排澇格局和相關規劃成果，組織研究，提出了全市雨水排水模式、標準和布局。其中雨水排水模式包括城市小區強排水模式、緩沖式排水模式、區域排澇模式三類。中心城形成以城市強排水模式為主，緩沖式排水模式為輔的格局；中心城以外地區形成以緩沖式排水和區域排澇模式為主，城市強排水模式為輔的格局。設計標準為：一般地區暴雨設計重現期采用1～2年，降雨強度為36～44 mm/h；重要地區暴雨設計重現期采用3～5年，降雨強度為50～56 mm/h。城鎮雨水排水系統工程相關防汛減災指標以及選取理由見表4。

2.非工程性防汛減災指標體系

非工程性防汛減災體系是遭遇超標準汛情、降低災情影響的重要措施，主要包括水文氣象監測預報、防汛搶險救援預案以及法規體系約束等措施。

（1）水文氣象監測預報體系

功能齊全、預報精細、預警及時、覆蓋城鄉的防汛減災監測預警預報能力，是防汛部門制定防汛預案的基本依據，對于提高城市防災減災能力、促進經濟社會又好又快發展具有重要作用。主要包括氣象監測、地面積水點監測、水體監測即“天—地—水”為一體的防汛減災立體監測體系。根據統計，目前全市的水文、氣象監測站網建設已經滿足相關規范要求，但監測預報的精度等與城市發展需求仍存在一定差距。水文氣象監測預報體系相關防汛減災指標以及選取理由見表5。

（2）搶險救援保障體系

搶險救援保障體系指防汛搶險指揮，為搶險救災提供物資、裝備、應急通信、社會動員等方面的能力。受儲備救災物資裝備的數量、種類、資金保障情況、應急反應有效性、交通運輸狀況、社會動員力量等方面的影響。搶險救援保障體系相關防汛減災指標以及選取理由見表6。

表4 城鎮雨水排水系統工程防汛減災指標一覽表

表5 水文、氣象監測預報防汛減災指標體系一覽表

表6 非工程性防汛減災指標體系一覽表

表7 非工程性防汛減災指標體系一覽表

（3）法律法規約束體系

在認真落實國家相關法規政策的基礎上，上海市出臺了一系列與本市防汛密切相關的法規文件，目前基本形成以《上海市防汛條例》為骨干、一系列規章制度為支撐的防汛法規體系。法律法規約束體系、相關防汛減災指標以及選取理由見表7。

四、結 語

本文根據上海市防汛減災工作特點和需求，結合國內外相關研究成果,將上海市防汛減災措施劃分為工程性與非工程性兩個方面 （一級指標），并此基礎上劃分出7個二級指標，并通過深入分析全面客觀地提出了15個工程性三級指標和12個非工程性三級指標（大部分指標的基準值可以通過基礎資料調查分析量化得出，如無法調查得出，可以采用專家打分法等方法取得），為全面、客觀和量化開展上海市防汛減災能力評價奠定了基礎。研究成果對其他平原感潮地區的防汛減災能力建設具有一定的參考價值和指導意義。

[1]上海市防汛指揮部辦公室.上海市防汛工作手冊[M].上海：上?？茖W普及出版社，2008.

[2]徐雙全.上海海塘建設歷史、現狀和展望[J].城市道橋與防洪，2004（3）.

[3]葉鳴，倪雄，潘崇倫.上海市防汛指揮3級視頻會商系統建設[J].水利信息化，2011（5）.