淺析閑置土地處置中的相關法律問題

象山縣國土資源局 王建國

淺析閑置土地處置中的相關法律問題

象山縣國土資源局 王建國

閑置土地處置對促進土地節約集約利用，提高土地利用水平，強化土地市場管理具有十分重要意義?！锻恋毓芾矸ā贰冻鞘蟹康禺a管理法》等土地管理法律法規對因企業自身原因的閑置土地采取兩種非常嚴厲處置措施，分別是按土地出讓價款的20%征收閑置費和無償收回土地使用權。如果閑置土地嚴格按這兩項規定進行處置，將對土地使用權人的利益產生重大影響，輕則“元氣大傷”，重則“傾家蕩產”。從這個角度看，閑置土地處置還影響到社會發展及和諧穩定問題，影響深遠，為此，本文嘗試從閑置土地處置的法律性質、法定程序等法律問題進行分析，進一步增強對閑置土地處置的認識，提高依法行政水平，維護土地使用權人合法利益。

一、閑置土地處置的法律性質

根據行政法學的一般原理，程序包括行為性質、行為主體、行為步驟、行為時限等，因此，正確認定閑置土地處置的法律性質，是國土資源管理部門依法處置閑置土地的前提。筆者認為閑置土地處置應屬行政處罰行為，主要理由如下。

1.行政處罰的概念

行政處罰是指行政機關或其他行政主體依法定職權和程序對違反行政法規尚未構成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為。閑置土地處置就是因為行政相對人（土地使用權人）違反了《中華人民共和國土地管理法》第37條、《中華人民共和國城市房地產管理法》第26條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條規定，國土資源管理部門主動依法予以制裁，符合行政處罰的概念。

2.相關法律文件的規定

1990年，國務院頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條第二款規定，土地使用者“未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰?！痹瓏彝恋毓芾砭?997年10月30日《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》規定：“依照《城市房地產管理法》第二十五條的規定，超過出讓合同約定的動工開發日期滿二年未動工開發的，人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處罰決定?！薄耙勒铡冻擎倗型恋厥褂脵喑鲎尯娃D讓暫行條例》第十七條的規定，土地使用者未按出讓合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處罰決定?！边@些法律條文及文件相關內容，已經明確將閑置土地處置定性為一種行政處罰行為。因此，閑置土地處置必須按照行政處罰的要求嚴格依法進行。

二、閑置土地處置與民事違約、行政許可的區別

在實際工作中，有的同志將閑置土地處置和民事違約、行政許可相混淆，因此，厘清三者的區別，有助于進一步認清閑置土地處置的法律性質，促進依法處置閑置土地。

1.閑置土地處置與民事違約的區別

兩者主要區別是法律性質不同。閑置土地處置是對違法土地管理法律法規行為的一種行政處罰，主要法律依據是：《行政處罰法》《土地管理法》《城市房地產管理法》《閑置土地處置辦法》等行政法律法規；民事違約是民事主體違反了相互之間的約定，承擔相應的民事責任，主要法律依據是：《民法通則》《物權法》《合同法》等民事法律法規。

2.閑置土地處置與行政許可的區別

兩者明顯區別就是啟動的程序不同。閑置土地處置是國土資源管理部門依據自身法定職責主動對違法土地管理法律法規，造成土地閑置的土地使用權人進行行政處罰，無需行政相對人的申請。行政許可是行政相對人為了從事特定活動主動向行政機關提出申請，行政機關被動接受申請，沒有行政相對人的申請，就不會發生行政許可。

三、閑置土地處置的法定程序

閑置土地處置是涉及土地使用權人重大利益的一種行政處罰，必須嚴格依法實施，切實保障土地使用權人的合法權利。這里的依法不僅僅是指符合實體法，還要符合程序法。我國《行政處罰法》第三條規定，沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。因此，閑置土地處置必須嚴格按照《行政處罰法》和《閑置土地處置辦法》等法定程序實施，主要注意以下三方面：

1.順序的合法性

土地閑置處置的順序主要是指各個辦理環節中的先后次序。在辦理閑置土地處置案件過程中，國土資源管理部門應先通知，后調查；先表明身份，后實施監督；先聽證，后處理；先取證，后裁決等。依據行政訴訟法的規定，行政處罰行為中的法定順序不能隨意顛倒，它是行政行為客觀需要的、帶有規律性的合理排列，違反了法定程序，也就構成程序違法，則要承擔敗訴后果。

2.方式的合法性

閑置土地處置的方式是指行政行為采取的方法和形式。法律規定要求行政處罰行為必須采取某種特定的方式作出，而行政機關沒有采取法定方式；或者行政機關采取法律禁止采取的方式作出行政行為，則違反方式的合法性。如《閑置土地處理辦法》第五條規定，市、縣國土資源管理部門發現有涉嫌構成本辦法第二條規定的閑置土地的，應當在三十日內開展調查核實，向國有建設用地使用權人發出《閑置土地調查通知書》。如果國土資源管理部門進行閑置土地處置調查時，沒有制作《閑置土地調查通知書》，即為違反法定的方式。

3.期限的合法性

閑置土地處置行政處罰的期限是指法律所規定的國土資源管理部門作出或者完成行政處罰行為必須遵循的時間限制。期限也是行政處罰程序的基本要素，違反法定期限的行政處罰行為也屬于程序違法，這也是閑置土地處置行政處罰程序違法中最普遍的表現。例如，《閑置土地處置辦法》第十五條規定，國有建設用地使用權人要求舉行聽證的，市、縣國土資源主管部門應當依照《國土資源聽證規定》，依法組織聽證。依照《國土資源聽證規定》，國土資源主管部門應在聽證的七工作日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點和經辦機構。尤其是《閑置土地處置辦法》未明確規定期限的，應以《行政處罰法》規定的期限為準。超過法定期限的，即屬于期限違法。