新時期全面深化改革的若干重大舉措

□ 李培林

新時期全面深化改革的若干重大舉措

□ 李培林

黨的十八屆三中全會《決定》提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。關于全面深化改革、加快完善現代市場體系、堅持和完善基本經濟制度、健全城鄉發展一體化體制機制、社會事業改革創新、社會治理體制創新等改革新舉措，都值得深入探討。

十八屆三中全會 決定 國家治理體系 重大改革舉措

一、關于國家治理體系

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！雹佟吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。這一重大判斷的提出，是對我們黨執政理念和治國學說的新發展。其中“推進國家治理體系和治理能力現代化”，是一個新提法，把它寫入全面深化改革的總目標，在社會上和學術界引起熱議，也有各種各樣的解讀，我談談自己的理解。

早在20多年前，鄧小平同志在1992年視察南方談話中就指出：“恐怕再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度?！雹凇多囆∑轿倪x》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第372頁。我覺得，這一整套更加成熟、更加定型的制度，就可以理解為國家治理體系的現代化。從上世紀90年代初到2020年代初，正好是約30年，所以說三中全會的決定提出到2020年實現“國家治理體系和治理能力現代化”，就是在落實鄧小平同志這一高瞻遠矚的設想?！稕Q定》提出，“到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”③《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。

黨的十八大報告實際上已經提出了這項制度建設的任務。十八大報告有這樣一段闡述：“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！雹芎\濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2012年版，第18頁。因此，關于全面深化改革總目標的提法，實際上是十八屆三中全會落實十八大報告的這樣一個部署，整個三中全會的文件，就是一整套中國特色社會主義的更加成熟、更加定型的制度的頂層設計。

關于國家治理的思想，在馬克思主義經典理論里面也早有闡述，馬克思談到國家理論的時候，強調國家有兩種功能，具有兩重性，即國家的階級性和社會性。階級性體現為國家的統治⑤參見《馬克思恩格斯文集》（第二卷），北京：人民出版社，2009年版，第53頁。，社會性體現為國家的社會功能⑥參見《馬克思恩格斯文集》（第七卷），北京：人民出版社，2009年版，第431頁。。馬克思說的社會功能，其實際含義就是社會治理功能，就是國家處理一切公共事務的治理功能。所以，他在談到國家的發展過程時，認為隨著國家的成熟發展，統治的功能會逐步弱化。因為國家剛建立時，統治是第一位的，最關注的是如何保證國家的安全和穩定；但是，當國家比較成熟以后，治理功能就成為國家更加重要的一項功能。這些闡述，對我國當前的制度建設，也是具有啟示意義的。

黨的十八屆三中全會的決定，使用頻次最多的關鍵詞匯，恐怕就是“制度”和“體制”?！稕Q定》提出的一系列體制改革和制度建設任務，實質上是對國家治理的制度體系的進一步細化和完善。比如，在經濟體制方面，提出要進一步改革和完善基本經濟制度實現形式、資源配置制度、產權保護制度、現代企業制度、市場準入制度、金融制度、稅收制度、預算管理制度、事權和支出責任相適應的財政制度、土地使用制度等；在政治體制方面，提出進一步改革和完善人民代表大會制度、廣泛多層協商民主制度、基層民主制度、行政執法體制、司法權力運行機制、人權司法保障制度、權力制約和協調機制、反腐敗體制機制等；在文化體制方面，提出進一步改革和完善文化管理體制、現代文化市場體系、現代公共文化服務體系等；在社會體制方面，提出進一步改革和完善教育制度、就業創業體制機制、收入分配制度、社會保障制度、醫藥衛生體制、社會治理體制等；在生態文明體制方面，提出進一步改革和完善自然資源資產產權制度和用途管制制度、生態保護紅線制度、資源有償使用制度和生態補償制度、生態環境保護管理體制等。在這些制度的下位，還有更細致、更具體的制度體系。這一整套的制度體系，就是對我國“國家治理體系”的設計，它要在實踐中不斷創新和完善，以便使之更加成熟、更加定型和現代化。

二、關于市場的決定作用

《決定》提出了一個很重要的判斷，就是“使市場在資源配置中起決定性作用”①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。我們過去的提法是起“基礎性”作用，實際上只有二字之差。但是這二字之差，標志著我們黨關于中國特色社會主義市場經濟理論的重大創新。

這個改變，有些同志還有些疑慮，覺得社會主義市場經濟與資本主義市場經濟的根本區別，就是更好地發揮了政府宏觀調控的作用，特別是在近年來的國際金融危機當中，正是我國政府有效的宏觀調控，才使破除了自由市場的神話，避免了危機。為什么在這種情況下，又要突出地強調市場的“決定性”作用呢？

眾所周知，關于“市場和政府到底之間是什么關系”這個問題的答案，改革開放30多年來我們一直在探索，一開始是以計劃經濟為主、市場經濟為輔，后來是計劃與市場相結合，再后來是有計劃的社會主義商品經濟，一直到提出社會主義市場經濟，強調市場起基礎性的作用。但是，在實際的工作中，市場和政府究竟哪一方起決定性的作用這一問題，還沒有從根本上得到解決，政府干預過多和監管不到位的問題始終存在，現代市場體系和宏觀調控體系仍有待進一步完善。當前我國在經濟領域面臨的轉變發展方式、產業結構升級、消化過剩產能等一系列挑戰，實際上都與我們還沒有完全按照市場決定資源配置這一市場經濟一般規律辦事有關。所以說，盡管改革開放已經35年了，但處理好政府與市場的關系，仍是經濟體制改革的核心問題。

市場的決定性作用到底體現在哪里？這次提出了一系列現代市場體系建設任務，包括統一的市場準入制度、統一的市場監管體系、統一的市場決定價格的體制、人民幣市場化的形成機制、統一稅制、加快自由貿易區的建設等等，都將體現市場的決定性作用。很多人還沒有特別了解上海自貿區的意義，這個自貿區實際上是在深圳經濟特區的基礎上，進一步全面開放的新體制。這個新體制當然是剛剛開始，但是一旦形成，將是我們改革開放的一個新起點。

當然，“使市場起決定性作用和更好發揮政府作用”②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。是一個問題的兩面，如果用前者來否定后者，或者用后者來否定前者，不僅在理論上是有誤判的，在實踐上也是有害的。

三、關于堅持和完善基本經濟制度

“以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展”③《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。，這是我們對中國特色社會主義基本經濟制度的表述。這次《決定》提出的一個重要判斷，就是“混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式”④《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。這個判斷對于完善我國基本經濟制度的貢獻，可以類比于當年我們提出“股份制是公有制經濟的重要實現形式”。

什么是混合所有制經濟？就是國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的經濟。提出“混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式”的意義在哪里呢？我的理解是，一方面是把我國實踐中的一些成功做法在理論上確立下來，比如我國規模較大的國有企業都已經通過上市發展成現代股份制經濟，股份制經濟實際上就是一種混合所有制經濟。另一方面，是要在實踐層面給予民間資本更廣闊的發展空間，進一步激發非公有制經濟活力和創造力。同時，也進一步強調，國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國家經濟命脈的重要行業和關鍵領域。

《決定》重申了“兩個毫不動搖”，即“毫不動搖鞏固和發展公有制經濟”，“毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展”。同時提出“四個同樣”，盡管這“四個同樣”不是集中表述的，即：第一，同樣“都是社會主義市場經濟的重要組成部分和經濟社會發展的重要基礎”；第二，經濟財產權“都同樣不可侵犯”；第三，同樣平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護；第四，同樣享有“權利平等、機會平等、規則平等”①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。

我國在改革開放的過程中，很多情況下是實踐走在前面的。比如這“四個同樣”，在浙江已經普遍實行，實踐證明對促進經濟發展是有益的，也不會動搖我國社會主義基本經濟制度。

四、關于農村土地制度改革和農民財產權

應當說，此次文件在這一方面有很大的突破，甚至突破了學界在這方面的一些預料。關于農村土地制度改革和農民財產權方面的改革，是分散在《決定》的不同段落里的，但主題集中在三個方面，即關于農村集體經營性建設用地的改革、關于農民承包地的改革和關于農民住房的改革。

關于農村集體經營性建設用地的改革，《決定》提出，“在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。

關于農民承包地的改革,《決定》提出，“在堅持和完善最嚴格的保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉以及承包經營權的抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”③《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。

關于農民住房的改革，《決定》提出，“選擇若干試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加財產性收入渠道”④《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。

這三項改革，構成關于農村土地制度和農民財產權的一個大膽變革舉措，其意義可能不亞于當年實行家庭聯產承包責任制、發展鄉鎮企業和近年來的覆蓋鄉村的社會保障體系建設，將會在農村產生深刻和長遠的影響。

關于農村集體經營性建設用地的改革，實際上各地都有很多的探索，在珠江三角洲，一些市中心的商業城、電子城、超市大樓等，都是農民自己建設的，屬于農村集體產權。關于農民承包地的改革，全國也已經有眾多形式不一的農民承包地流轉的探索。允許農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，這在實踐層面以前大概還是很少有的。從理論上說，城市中的土地歸國家所有，城市人購買的在國家土地上蓋的樓房，是有完整產權的，那么農民在自己集體產權的土地上蓋的住宅，為什么不能有同樣的抵押、擔保、轉讓的權利呢？像在浙江，很多農民在城市買了房子，現在農村的年輕人也都進城了，很多村落的小樓房三分之一都閑置著。住房恐怕是農民最重要的財產，增加農民的財產性收入，還是要盤活農民的財產。

當然，這項改革也確保穩妥地進行，要高度重視這三項改革的三個前提。農村集體經營性建設用地改革，要“在符合規劃和用途管制的前提下”，不是說原來的所謂“小產權”房一夜之間就都合法化了；農民承包地的改革，要“在堅持和完善最嚴格的保護制度前提下”，不能隨意改變承包地的農用用途，不能威脅到糧食的安全；關于農民住房的改革，要在“選擇若干試點，慎重穩妥推進”的前提下，不能一哄而起。正像習近平總書記最近在視察山東時強調的，“要有序推進改革，該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進”⑤《人民日報》2013年11月29日。。

五、關于戶籍制度改革

這次戶籍制度改革，提出全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。為什么要推進新型城鎮化和戶籍改革？主要的目的是要實現城鄉一體化。因為經過這么多年的發展，我國城市已經有了非常大的變化，在改革開放三十多年這么短的時間內，我國城市發展水平的距離與發達國家大大的拉近。但現在最大的差別就是鄉村的差別，除了長江三角洲、珠江三角洲一些連片發達鄉村以及其他農村地區的少數發達鄉村，我國絕大部分的鄉村和發達國家的鄉村相比，還有幾十年甚至上百年的差距。所以，對全面建成小康社會來說，如何使農民普遍富裕起來，如何普遍使農民獲得現代化的生活條件，恐怕是我國最艱巨的任務。所以，新型城鎮化也好，戶籍制度改革也好，眼里首先要有農民的利益。這次戶籍制度改革和新型城鎮化都被納入到一個更高的戰略里面，即城鄉一體化。

戶籍制度改革，也不僅僅是改變戶籍的注冊，而是要有一系列的配套措施，沒有這些配套措施，戶籍制度改革就是一句空話?！稕Q定》提出了三項重要的配套改革措施，就是“穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”，“把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系”，“在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系”。①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

在城市根據規模從小到大逐次放開的同時，也提出了“嚴格控制特大城市人口規?！?，這當然是因為特大城市在水資源、能源、交通等諸多方面都達到了一定的極限。但問題是什么是“特大城市”？ 以前我國有個標準，城市人口100萬以上到200萬就是特大城市了?，F在這個標準顯然不適用了，因為經過幾十年的發展，城市人口規模已經大大提高了，根據第六次人口普查，市區人口超過500萬的全國也有幾十個了。所以恐怕要把特大城市的人口規模定義在500-1000萬。

當然，目前從實施層面來看，戶籍制度改革也遇到一個實踐中的矛盾，就是戶籍從小城市開始放開，人們又都往大城市跑?，F在資源配置、公共服務、基礎設施建設、就業機會，都集中在大城市?，F在按城市規模統計，越大的城市，平均土地收益率越高，人均GDP越高，經濟的集約效益越高，資源、機會都集中在大城市，這就是為什么所有人都要往大城市跑的原因。但是大城市、特大城市現在各方面又都已經難以承載人口的重壓，水、空氣、交通各方面都已經達到了極限。 所以，戶籍制度改革，也要改變資源的配置方式。30年前，著名社會學家費孝通先生發表了《小城鎮 大問題》一文，今天來看，小城鎮依然是大問題。在新型城鎮化發展中，如何讓連接城鄉的小城鎮活躍起來，成為縮小城鄉差別的重要中介，仍然是一個很重要的問題。

六、關于形成橄欖型分配格局

《決定》提出，“努力縮小城鄉、區域、行業收入分配差距，逐步形成橄欖形分配格局”②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。?！伴蠙煨汀边@一概念，雖然社會學界已經使用了很長時間，但還是第一次寫進中央文件。到底什么是橄欖型？關于收入分配的結構或者說社會階層結構，學界有各種形象的說法，什么金字塔型、啞鈴型、鴨蛋型、紡錘型等等?！伴蠙煨汀笔潜容^通行的說法，就是對中等收入群體和中產階層占多數格局的一種形象說法。

“中等收入群體”和“中產階層”的概念還是有區別的，前者是按照收入的單一指標來界定的，而后者則通常是按照職業、收入、教育等多項指標或者主要按照職業來界定?！爸挟a階層”更多地反映的是職業結構的變化，即隨著現代服務業的發展和技術的進步，白領職工在職工隊伍中成為主體，這一變化也帶來收入分配結構的變化。

黨的十八大報告提出，到2020年要實現“中等收入者占多數”，這次《決定》提出要“形成橄欖形分配格局”。那么怎么來界定“中等收入者”呢？國際上有兩種辦法，一種是“決定數”辦法，就是像貧困線一樣，在一個時期確定一個數值。如我國目前農村扶貧線是農民年人均純收入2300元，到2012年還有9000多萬人，隨著收入的增長，每年約減少2000萬人左右。美國一個經濟學家提出一個標準，他說，按每人每天消費10美元以上，就是達到中等收入者，當然他也是參考了很多發展中國家和新興經濟體國家的經驗，但是，這個10美元不是匯率美元，是按照PPP，就是購買力平價，因為每個國家物價是不一樣的。另一種是“相對數”方法，就是把參照人均收入或收入的中位數確定一個中等收入者的收入區間，按照這種方法，中等收入群體的擴大就不能僅依靠收入的普遍提高，還要依靠收入結構的改善。根據我們的測算，我國中等收入者的比重到2020年要超過50%，還是要付出非常艱難的努力的。

按照國家統計局的數據，我國的收入差距的基尼系數到2012年是0.474，從國際比較看，還是比較高的，近年來，已經開始逐步下降。當然，也有一些積極的態勢，比如，農民的人均純收入2013年是連續第四年超過城市居民人均可支配收入的增長速度，而城鄉差距是解釋整個收入差距的最大的一個函數。在國際范圍內進行比較，收入差距大的國家主要還是集中在拉美和非洲，亞洲國家整體上在增長過程當中是相對平均的，特別是東亞模式，日本、韓國、臺灣地區這些地方的起飛，都和拉美模式截然不同，都保持了較小的收入差距。中國大陸和印度作為人口大國，在發展當中都出現了收入差距較大的問題，特別是城鄉和區域差距較大。

我國現在怎么來解決這個問題？《決定》提出，全面深化改革要“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。怎么來實現這一條？就是要保護合法收入、調節過高收入、清理規范隱性收入、取締非法收入、增加低收入者收入、擴大中等收入者的比重。這一系列的政策，就是要保證實現橄欖型分配格局的政策。

七、關于“單獨”夫婦可生兩個孩子的政策

《決定》提出，“啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。這是關于計劃生育政策的一個比較大的變動。一些長期從事計劃生育工作的同志，可能還有些不理解，覺得自己多年辛苦，背了那么多罵名才把生育控制住，說放開就放開了。

人口生育是有規律的，隨著人們生活水平和教育水平的提高，生育率也會下降。因為生兒育女除了撫養的直接成本，還有因為生育和撫養孩子而可能失去的教育、就業、培訓、提薪、升職、娛樂、休閑等機會，也就是“機會成本”，生活水平和教育水平越高，機會成本越大。這就是為什么越窮越生，越富裕的國家人口反而負增長的原因。我國隨著經濟的發展和生活水平的提高，生育率也快速下降，人口老齡化加速，勞動力供求關系發生重大變化，為了應對這一我國未來的重大挑戰，適時有序放開“單獨二孩”是必要的選擇。人口的變化是有延遲性的，如果再推遲放開，會造成未來人口結構的畸形，20年、30年以后回頭看，可能會成為我們一個重大失誤。

當然，我們還是要強調堅持計劃生育這個基本國策，不是把這個基本國策全面推倒，主要是要放緩老齡化進程和保持勞動力合理的持續供給?，F在最大的變數就是到底放開以后能新增多少孩子？經過測算，全國處于生育年齡的女性大概有3000萬左右，根據生育意愿調查，大概有60%的女性可能生孩子，放開后新增的孩子估計在80-200萬，不同的學者按照不同的參數有不同的估計。

當然，現在還要防止凈增人口出現大的增長。因為現在出臺這個政策人口還沒有達到零增長，現在每年全國還有600多萬的人口凈增長，這就是近一個香港的人口。人口如果過多增長，對我們實現城鄉居民人均收入翻番也會有一定影響。

現在對人口高峰年份的估計是：如果生育政策不變，總人口在2023年、2025年左右達到高峰，高峰時期總人口的均值是13.925億，如果從2015年全國城鄉統一放開單獨二孩，總人口的高峰會推遲到2026年到2029年左右，高峰95%的可能性上線為14.12億。也就是說，放開單獨二孩將推遲幾年人口的高峰，人口高峰從13.92億增加到14.12億，這是我國經濟社會發展能夠承受的。

八、關于創新社會治理

這次的《決定》有一個變動，就是提出了“創新社會治理”，而我們在此之前，一直是提“加強和創新社會管理”?！吧鐣卫怼迸c“社會管理”只有一字之差，但還是有什么區別的。我自己理解，“社會治理”與“社會管理”的區別，集中在三個方面：一是覆蓋的范圍不同，“社會管理”在實踐中往往被理解為無所不包，涵蓋的領域過于寬泛，在實踐中不容易把握，也很難界定，“社會治理”則聚焦于激發社會組織活力、預防和化解社會矛盾、健全公共安全體系等；二是“社會治理”相比于“社會管理”，更突出地強調“鼓勵和支持各方面的參與”，強調更好地發揮社會力量的作用，而不是政府的管控。三是“社會治理”更加強調了制度建設，特別要用法治思維和法治方式化解社會矛盾，社會治理體系可以說是國家治理體系的一個重要組成部分。

經濟體制改革的核心議題是處理好政府和市場的關系，社會體制改革的核心議題，就是要處理好政府、市場和社會三者之間的關系，要更好地調動起社會各方面的力量，政府該交給社會就交給社會，就像當年我們說該交給市場要交給市場。若不交給，這個社會怎么發育？《決定》提出，“限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記”③《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。。什么是“成立時直接依法申請登記”，就是大大降低登記門檻，包括取消對主管掛靠單位的要求。這項政策將會極大地推動社會組織的大發展，當然大發展也會出現魚龍混雜的情況，就像市場經濟發展初期會出現假冒偽劣盛行，所以在大發展中更要注重規范和監管。

（本文系作者2013年11月30日在杭州“中國夢與中國社會發展”論壇上的發言。）

責任編輯：宋雪玲

作者李培林，男，中國社會科學院副院長，學部委員，《社會學研究》主編（北京 100732）。