消防部隊經費預算管理工作探討

●劉志強

(山東省消防總隊后勤部，山東濟南 250102)

(本欄責任編輯、校對 劉彥超)

消防部隊經費預算管理是部隊財務管理工作的基礎和根本，是經費管控的源頭，也是財務管理工作的龍頭，具有計劃、調節、供給、保證、監督、控制的作用。抓好經費預算管理，對于促進消防部隊經費使用效益的進一步提升具有十分重要的現實意義。

一、消防部隊經費預算管理工作現狀

自2009年以來，消防部隊按照《中國人民武裝警察消防部隊預算管理工作規范(試行)》的要求，按照分類預算、零基預算、綜合預算以及資產管理與預算管理相結合的編報要求，建立健全科學有效的預算管理體制，優化部隊經費投向投量，充分發揮了現有經費的經濟效益，為消防部隊建設提供了有力的保障。然而，綜合近幾年調查研究所掌握的情況，消防部隊在編制經費預算、預算執行、經濟效益提升上，不同程度地存在著重預算形式輕決策論證、重經費增量輕優化投量、重綜合平衡輕預算管控等問題。

(一)預算編報與執行“兩張皮”

一些單位存在著預算編報與執行“兩張皮”現象。雖然根據要求編制了預算，但在執行過程中多個項目的內容都會發生變化，且變化幅度較大，變化周期較短，剛性預算無從體現。有的單位沒有解決經費支出隨意性大的問題，預算完全流于形式，根本無法為實際財務需求提供參考和指導作用。

(二)預算管理粗放，難以發揮其應有的約束力

部分單位對預算編制進行粗放式管理，缺乏對各個環節的科學論證和精細化管理，預算與實際需求貼合不緊密，預算難以得到有效地貫徹和執行，預算編制不能發揮其應有的約束力。

(三)預算編報目的性不強，難以反映本單位的重點項目和重點工作

在預算編報過程中，不同單位、不同部門編報預算的目標、動機不同。部分單位為了爭取足額資金，往往虛報預算。如果黨委不能統攬全局，科學決策，就會導致很多項目資金投向投量出現偏差，致使項目經費使用效益嚴重低下。

二、消防部隊經費預算管理問題成因分析

(一)對預算編制認識不到位，導致預算編制客觀性、科學性不強

部分單位和部門由于認識不到位，不重視預算編制工作，存在著一些錯誤認識和做法。一是認為經費保障是后勤財務部門的事，與己無關，預算編制的好壞不會影響本部門、本單位的保障。二是認為編制預算沒有必要太認真，需要時可根據情況進行調整，只要在指標內花錢就行?；谝陨襄e誤認識，一些單位和部門在編制預算時，不根據零基預算的要求進行論證和測算，不認真細化預算編制方法，僅僅滿足于在上年度經費支出基礎上進行簡單的加加減減。最終導致預算編制脫離實際，發揮不了預算應有的作用。

(二)制度落實不嚴格，導致預算執行困難

預算一經批準，便成為組織財務活動的法定依據，必須嚴格落實，未經規定程序，不得變更。然而，有的單位執行預算不嚴，經費支出隨意、超范圍、超標準的情況時有發生;有的單位不能定期向黨委報告預算執行情況，黨委不能針對存在的問題提出有效的整改措施，導致問題得不到及時解決;有的單位預算調整程序不規范。究其原因:有的是因為預算編報不認真，只能在預算出現不平衡時采取辦法“糾錯”;有的是因為財務部門參謀作用發揮不好，研究重大經濟事項財務部門負責人列席黨委會機制落實不好，造成預算編制脫離實際情況，為平衡預算不得不進行調整。此外，一些財務部門對預算的監督和控制僅限于預算經費開支范圍、開支數額，而對于事業部門經費的使用效益，資金投向、投量及使用結果缺乏全程監督和評價。究其原因:一是財務人員缺乏相關知識，沒有能力進行監督;二是相關人員責任心、事業心、原則性不強，怕得罪領導影響自身前途，不愿客觀地提出合理化建議，對經費使用過程中的無效行為或浪費現象等不敢提出異議。由于預算執行不嚴格、監督制約不到位，部分消防部門的預算執行困難，造成部分經費的盲目使用和浪費。

(三)預算編制人員業務水平偏低，導致預算缺乏完整性、真實性、科學性

近年來，部隊行政經費預算體制推行零基預算。零基預算的編制，要求預算編制人員熟悉政策法規、標準制度，掌握黨委決策意圖和單位或部門的工作重點、單位經費構成和規模等情況。如果預算編制人員工作經驗不足，不了解單位工作特點，專業水平欠缺，編制的預算就會出現超范圍、超標準以及漏報誤報等現象，導致預算與實際需求“兩張皮”，執行困難。然而，各級消防部隊財務人員大都沒有經過系統、專業的學習和培訓，多數為半路出家的“門外漢”，對于專業性較強的財務預算工作一知半解。這在很大程度上制約了部隊財務預算管理工作的順利開展和管理水平的提高。同時，基層財務人員隊伍調整頻繁，缺乏后備人員，經常出現斷層現象，預算工作的連續性得不到保證。

(四)缺乏預算責任追究和激勵獎懲機制

一些消防部門在預算編制、執行和調整過程中未全程介入管理，缺乏責任追究和績效預算管理的激勵辦法，致使單位與部門執行績效預算主動性、積極性不高。有的單位不實施預算執行情況分析，績效管理責任主體單位與部門的自我約束力差，不能發揮內部控制制度的事前防范與事前監督作用，造成預算和執行“兩張皮”現象，導致預算落空，效益低下。

三、做好消防部隊經費預算管理工作的對策

在經濟增速放緩的現階段，部隊建設快速發展與經費不足的矛盾將長期存在。只有管好、用好現有的經費，向現有經費要戰斗力，才能真正體現資金效益，充分發揮地方消防經費的服務保障作用。針對上述存在的問題，筆者認為，應從幾個方面做好消防部隊經費預算管理工作。

(一)加強領導，健全預算編制決策機構

各級消防部隊要按規定健全各級預算編制決策機構，明確工作職責。依據公安部消防局《關于貫徹落實〈中國人民解放軍財務條例〉有關問題的通知》(武消〔2011〕313號)和各級消防部隊部門及處(科)室及直屬單位職責的要求，明確各單位、各部門(處室)的預算績效管理責任主體。根據消防部隊現行制度和單位發展規劃制定經費保障規劃，根據“兩上兩下”的編制程序，認真審議事業部門的分項預算方案，財務部門綜合平衡后編制本級單位綜合預算，并負責本級預算績效評價和部門預算績效的階段性考核。

(二)加強宣傳教育，形成全員預算的工作氛圍

實行經費預算是財政資金管理的要求，也是規范單位經費收支的有效措施。在美國以及我國香港等國家和地區，政府預算一經確定，要向社會最大可能的公布，接受納稅人的監督，任何機構和個人都無權擅自變更。消防部隊要學習借鑒先進的預算理念，增加預算的透明度和剛性，牢固樹立預算就是法規的意識。通過適時在部隊內部宣講預算知識，形成人人懂預算、會參與預算編制與監督的濃厚氛圍，讓各級各部門清醒地認識到預算管理不僅僅是財務部門的工作，而是整個單位的共同任務，形成齊抓共管的局面。

(三)細化預算，提高預算編制的科學性

消防部門要徹底扭轉預算粗放管理的模式，轉變部隊財務預算的老觀念、老套路，預算細化到具體的支出項目，切實提高預算的可操作性，盡可能做到預算貼近實際。適當延長年度預算編制時間，特別是對于項目支出的預算，要實行“項目庫”管理。重大投資要提前二至三年預算，充分做好論證工作，防止出現決策失誤或者資金保障不到位的情況?！绊椖繋臁苯涃M要形成有的項目在預算編制中、有的項目在預算執行中、有的項目在預算績效評價中的良性滾動循環。

為了更好地細化預算，預算編制工作要準確運用以下六個方面的依據:一是依據國家、部隊有關財經方針、政策、法規和財務規章制度。二是依據部隊建設規劃、計劃和年度工作任務。三是依據部隊各級黨委決策意圖和預算編制要求。四是依據預算管理職權、經費支出范圍和財力可能。五是依據經費供應標準、實力和存量資產狀況。六是依據預算項目可行性論證及經費需求測算情況。

(四)加強分析研判，嚴格執行預算

執行預算的過程，是組織與實施經費保障，以實現預期目標的過程。只有切實抓好預算執行工作，才能獲得最佳的經費使用效益。在預算執行過程中，消防部隊要做好分析研判，加強對執行過程的控制與管理，嚴格按照批準的預算供應經費，足額及時供應到位，不拖欠和克扣;把握經費保障重點，重點項目重點保障，確保部隊建設發展;資金撥付嚴格按照預算安排的數額撥款，超出預算定額的停止撥款，待追加預算批準后，按追加金額撥款;在預算撥款時還要根據預算安排的時間進度和事業發展進度供應經費，確保經費供應與事業任務建設同步進行。為切實掌握預算執行情況，必須注意對預算執行情況進行分析考核，這是加強預算管理的重要環節。通過分析考核，可以及時了解預算執行過程中的發展變化和傾向，發現和研究預算執行中的突出問題和各種影響因素，預判影響，及時采取措施;可以不斷總結經驗教訓，改進預算編報工作，提高預算管理水平，為下年度的預算積累經驗。

(五)堅持以人為本，加強消防部隊預算編制隊伍建設

管理之道以人為本，預算編制人員對于提高經費保障效益具有重要作用。因此，消防部隊應該大力加強消防部隊預算編制隊伍建設。一是設立專職預算員崗位，配齊配強預算人員。在財務崗位編配上要考慮單設預算會計，負責牽頭協調單位綜合預算的編報、預算過程的控制及預算績效的管理。對于預算會計的選用要注重專業知識，選擇具有財務工作經驗的人員擔任。其不僅要具備財務專業知識與能力，懂相關法律法規，懂信息化技術，還要了解消防部隊的工作性質和特點，掌握近五年來單位經費投向投量及經濟社會效益等相關情況，掌握單位建設發展的短期計劃和長期規劃。選人用人還要突出作風素質和先進性要求，選用政治思想堅定可靠，具有較高政策理論水平和無私奉獻精神的人，選用工作作風嚴謹扎實，職業道德高尚，注重自身修養，有高度事業心和強烈責任感的人。二是加強預算人員的繼續教育。地方財務人員每年必須參加財政部門的會計繼續教育，否則，會計從業資格證書不能通過年審。然而，消防部隊對此卻沒有嚴格要求，致使財務人員知識更新和能力提升受到限制，給消防部隊財務及預算編制工作帶來不便。在目前后勤預算專業人員缺乏的情況下，應通過每年集中培訓、在職外送代培、崗前培訓、業務輪訓等形式，更新預算編制人員的知識結構，不斷拓寬隊伍的知識面，提高其專業水平。

(六)加強過程控制，建立動態績效評價和獎懲約束模式

消防部隊應開展預算事前、事中、事后全過程管理控制，實施預算執行情況分析報告制度，根據分析的目的和要求，可以實施全面分析和專題分析。全面分析就是對單位的經費收支、事業任務、事業成果和庫存物資進行全面分析;專題分析就是對預算執行的某一方面進行分析。在時間安排上，可采用定期和不定期兩種方式。定期，是指在預算執行情況和決算報告期結束后進行檢查分析;不定期，是指進行臨時性檢查分析。通過對預算執行情況的檢查分析，切實增強績效管理責任主體單位與部門的自我約束力，發揮內部控制制度的事前防范與事前監督作用，防止和克服預算與執行脫節現象，提高預算執行與目標實現的吻合率。

此外，還要制定出臺績效預算管理激勵辦法，提高單位與部門執行績效預算的主動性和積極性。建立一個公開、公平、公正的制度化績效預算考核機制，對單位預算管理、經費使用效益予以科學客觀評價。同時，將評價納入單位、責任人的年度工作考核中，與獎勵、晉升掛鉤，以進一步激發廣大官兵的積極性，推進預算管理工作再上新臺階

在政府職能轉變、財政體制改革等新形勢下，消防部隊經費保障和經費管理工作也會隨之改革。后勤財務人員必須著眼于消防事業和部隊建設的長遠發展，不斷加強消防部隊財務預算工作，逐步開創適應政府要求、滿足官兵期待、保障部隊建設的預算管理新局面。

［1］劉劍萍．公安現役部隊財務管理［M］．北京:群眾出版社，2008．

［2］熊友存，李勁松．軍隊財務管理學［M］．北京:解放軍出版社，2002．

［3］李祝文，呂衛東．部隊后勤管理［M］．北京:解放軍出版社，2000．

［4］劉劍萍．公安現役部隊基層后勤管理［M］．北京:中國人民公安大學出版社，2004．

［5］王忍．基層消防部隊的預算規范管理［J］．高等財經教育研究，2013，(s1)．