整合小農水資金 提高支農效益

□ 李東升 劉臣祥 胡云飛

水利是農業發展的基礎，是農業穩定發展、農民持續增收的重要條件。近幾年來，南漳縣按照中央、省、市財政、水利部門的要求，在加大本級財政對水利投入的基礎上、整合部分涉農資金，使該縣的小農水項目基礎設施更加完善、配套，制約農業發展的瓶頸得到突破，促進了全縣農業經濟又好又快的發展。2013年，南漳縣糧食產量實現10年豐，產量達到45.41萬噸，比2012年增加3.35萬噸，增長7.96%；農民人均純收入達到8 200元，比2011年增長22.4%。

一、南漳縣的基本情況

南漳縣地處鄂西北地區，漢水以南，荊山山脈東麓，東臨宜城，西接?？?，東北與襄洲為鄰，西北同谷城接壤，南依遠安，東南與荊門毗鄰。全縣版圖面積3 859平方公里，其中山場面積427萬畝，耕地面積63.81萬畝；轄10個鎮、1個管理區，282個行政村，1 347個村民小組，11.29萬農戶；全縣58.86萬人,其中農業人口47.74萬人。

二、整合小農水資金及項目建設情況

（一）項目資金整合情況

據不完全統計，近三年來，南漳縣共安排整合小農水資金5 935.84萬元。按年度分：2009年1 649.58萬元，其中中央800萬元、省級200萬元、縣級配套15萬元，整合其它資金634.58萬元；2010年2 003.97萬元，其中中央800萬元、省級400萬元、縣級配套15萬元，整合其它資金788.97萬元；2011年2 282.29萬元，其中中央800萬元、省級800萬元、縣級配套160萬元、整合其它支農資金522.29萬元。

（二）項目建設情況

三年來，南漳縣共完成灌溉渠道及排水溝清障675.24公里，其中襯砌硬化末級渠系439.05公里，配套渠系建筑物7 809處（個），新建改造泵站3座，整治堰塘11口。按年度分：2009年完成斗、農、毛渠106條152.76公里，硬化渠道126公里（不含整修渠道），配套渠系建筑物2 653座（處）；2010年完成襯灌溉渠道及排水溝清障327.48公里，其中砌末級渠道130.05公里，配套渠系建筑物1 332處，整治堰塘1口，改造泵站2座；2011年完成渠道及排水溝清淤整治195公里，襯砌渠道183公里，配套渠系建筑物3 824處，整治堰塘10口，新建泵站1座。

三、主要做法

（一）科學規劃

依據《南漳縣農村水利綜合規劃》，按照“先急后緩，集中連片”的原則，科學規劃，合理布局，確保實現“建成一塊，完善一片，造福一方”的目標。2009年對以九集鎮舊縣鋪村為中心（襄南新農村建設示范區九集核心區）的末級渠系進行配套改造；2010年對武鎮協同蓮花堰等七個村（云臺山中干渠灌溉片）的末級渠系進行配套改造；2011年對武鎮興緣寺等七個村（云臺山南干渠灌溉片）的末級渠系進行配套改造。三年重點縣工程建設，南漳縣嚴格按照《南漳縣農田水利綜合規劃》布局和省財政廳、省水利廳批復的《實施方案》要求，扎實做好項目建設，確保了高質量、好形象通過省級驗收。

（二）精心組織

成立了小型農田水利重點縣建設領導小組，分管農業的副書記和副縣長任組長，縣委辦、縣政府辦、縣監察局、縣財政局、縣水利局、縣審計局等單位主要負責人為成員。領導小組下設四個工作專班，即工程建設專班、資金管理專班、工程協調專班和宣傳檔案專班，明確了專班職責。即：工程建設專班主要職責是按照批復的建設方案和水利工程建設管理的要求進行項目建設；資金管理專班主要職責是負責執行縣級財政報賬制和國庫集中支付、項目資金直達施工單位，管好用好資金，確保項目資金用于工程建設；工程協調專班主要職責是組織落實項目區群眾投工投勞（清理植被，砍伐灌木叢，清除樹樁，渠道清淤），協調化解工程建設中與項目區群眾的各種矛盾；宣傳檔案專班主要職責是對建設前渠道現狀、建設中現場、建成后的成果、各種重要會議及上級領導檢查督辦、各種工程資料和文書資料的收集整理歸檔等工作。同時，完善了工程建設、財務管理等相關制度。

（三）公告公示

在工程管理中，南漳縣建立權責明晰，堅持“公平、公正、公開”的原則，對項目實行“四制”管理，即項目法人負責制、招投標管理制、工程監理制和合同管理制。對整個建設項目，推行政策公開、投入公開和賬務公開等群眾監督機制。在每年度的項目區都樹立了一塊永久性公示牌和七塊小公示牌，將整個項目的建設內容、投資、完工時間及舉報電話等向社會公開，并把渠道按類別（斗、農、毛）用固定石碑進行公示，接受群眾監督。同時，按照“項目民議、方案民定、用工民投、工程民建、質量民督、支出民審、管理民營、效果民評”的原則，凸顯“民辦公助”的組織形式，發動項目區群眾參與工程建設。充分發揮農民用水者協會的作用，按照“一事一議”政策要求，根據用水戶的面積對渠道清障中涉及砍、挖、運、清土方工程量所需投工投勞方案進行了討論協商通過，較好地完成了農民投工投勞任務，為項目的順利實施奠定了基礎。

（四）嚴把質量

一是制定詳細的工程質量控制方案。不論工程大小，施工前都必須制定詳細的施工計劃和質量控制方案，工程監理單位全程參與工程建設，實行全程質量控制。二是嚴把原材料和中間產品準入關。在財政和水利部門的監督下，對U型件、砂石料、水泥等統一集中采購，對壓條、斗門、放水口實行樣板定購，堅決杜絕“三無”產品和不符合工程要求的材料設備進入施工工地。三是切實加強督辦檢查，嚴把工程驗收關。按照事前審批、事中控制、事后檢驗等工作環節來控制工程質量。每個單元工程，都經過自檢，合格后報監理單位復核。對已完工的分部工程由建設單位、設計單位、監理單位、項目法人、用水者協會、當地政府和受益群眾代表聯合組織進行驗收鑒定，確保工程質量等級?？h財政、水利、扶貧、發改委等部門實行定期不定期對工程質量進行檢查，發現問題立即整改。

（五）強化監督

一是公開報賬程序。財政部門對小型農田水利工程建設項目資金撥付和管理，以文件形式對施工項目法人和施工單位下發告知書，為項目資金實行縣級報賬制打下了基礎。二是搞好報賬服務。為了確保報賬審核與工程進度、質量核實一致性，方便施工單位報賬，縣財政局還選調一名工作責任性強、業務素質高的財政干部充實到農業科，常駐項目建設辦公室專門指導和服務工程報賬工作。三是嚴格報賬程序。資金撥付實行報賬制，先由施工單位根據完成的工程量提出申請后，由監理單位、技術負責人、項目法人和水利局主要領導把關，四方簽字后報縣財政局，縣財政局按照方案批復的建設內容對支出原始憑證進行審核確認后，再由縣政府分管副縣長和縣長分別簽批后方可撥付工程款。通過加強資金監管，確保了資金安全、工程安全和干部安全。同時，在項目實施中，財政、審計、水利、扶貧、發改委等部門通力協作，緊密配合，齊抓共管。堅持“四同”原則，即同布局、同管理、同檢查、同督辦。財政部門嚴格資金管理，實行“三堂會審”、總量控制、分期撥付的管理模式，保證了資金的有效使用。同時，審計部門變事后審計為事前監督，實行項目建設過程跟蹤審計，認真核對工程建設內容和數量，對渠道長度依次分段用皮尺測量，對渠系建筑物逐個清點登記，并據實出具審計報告。

（六）落實管護

工程完工后，泵站和堰塘產權歸集體所有，由承包人負責管理和維護；末級渠道產權移交給農民用水者協會，協會有固定的辦公場所，配套了辦公設施，完善了協會章程，工程和財務管理制度等，負責末級渠系的管理和水費征收。每個村設一名用水總調度，每一個生產小組配一名協管員，協管員負責其用水小組的末級渠道的養護和維修。協會每年從繳納水費中，提取15%的資金用于工程的維護管理。2009年和2010年重點縣工程已經通過省級驗收，其中：2009年的重點縣工程在省級驗收中名列全省第11名；2010年的重點縣工程在省級驗收中名列全省第二名；2011年的重點縣工程在2012年4月中旬省財政廳、省水利廳聯合績效考核中名列全省第一名。各年度工程合格率達到100%。

四、取得的成效

項目實施后，成效顯著，實現了預期的目標。

(一) 發揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用

在南漳縣實施小農水項目建設中，通過整合涉農資金，吸引、粘附了更多的社會閑散資金投入到農田水利基礎設施建設。據統計，三年來，全縣通過實施資金整合，采取“以獎代補”、股份經營等投入方式，吸納社會對“小農水”的投入達到1 945多萬元。

（二）調動了農民種田的積極性

農田水利基礎設施的改善，極大地釋放了農民種糧積極性，形成了“糧食種植面積調增、品種結構調優、單產總產調高”的可喜局面。2012年，南漳縣糧食總產突破45.41萬噸，同比增長7.96%，連續9年增產豐收；農民人均純收入達到8 200元，同比增長22.4%。如2012年下半年，盡管南漳縣遭遇了干旱等歷史罕見的自然災害，但南漳縣農民不等不靠，通過開展抗災自救，加強田間管理，全縣40多萬畝的水稻長勢良好，每畝增產3%以上。

（三）奠定了和諧社會基礎

南漳縣水源比較匱乏，以往在農田用水高峰期，往往通過農民用水者協會進行調解用水，有時為爭水，打架斗毆現象時有發生。通過架設泵站、維修、硬化渠道，有效地改善了水利基礎設施灌溉條件，解決了部分農田用水困難的問題，農民為爭水出現的打架、賭氣等現象得到了較好解決，減少了不穩定、不和諧因素。

（四）探索出一條投入和管護機制

在建設小型農田水利基礎設施建設當中，南漳縣本著“連片配套改造，集中投入，先急后緩，穩步推進，國家支援和自力更生相結合”的原則，實現了小型農田水利建設由分散投入向集中投入轉變。同時，為了發揮已建的農田水利設施長遠效益，南漳縣本著屬地管理、屬段管理的原則，對小型農田水利設施實施了管護，使已建的小型農田水利設施得到了較好的管護。

（五）提高了水資源的利用率

項目所在的地區都是灌區的尾水，通過對渠道進行清淤襯砌和渠系建筑物配套后，減少了渠道滲漏水現象，減少了渠道供水時間，節約了灌溉用水，將水的利用率由0.45提高到0.65，灌溉定額由原來的650m3/畝減少到325 m3/畝，每年節約水資源5 000萬m3以上。

五、小農水資金整合存在的問題

近幾年來，各級財政逐年加大了支農資金的投入，這對推動農村經濟社會事業健康、協調發展，發揮了重要作用。但由于涉水資金由多個部門、多個行業、多個辦、處（科室）管理，使得專項資金在管理關系上不夠順暢，部門職責、職能上不夠明晰，資金安排與撥付上不夠及時和規范，涉水資金沒有形成合力，資金使用效益仍不夠理想。主要表現在：

（一）小農水資金的分配管理存在“不集中性”

一是項目安排過于分散。據統計，在涉水資金安排上，一個縣（市）少則7至8項之多，多則達10多項。單項額度最高的有上千萬元，最少的只有2萬元。二是管理部門過于分散。目前，小農水資金實行分塊管理，管理部門多，部門分割比較嚴重，統籌協調難，有限的資金不能形成合力。從中央、?。ㄊ校┱畞砜?，目前直接分配與管理小農水資金的有發改委、財政、農業、水利、衛生、扶貧辦、能源辦、交通、國土、糧食等10多個部門。部門之間、部門內部之間又有多個辦、多個處負責分配和管理資金，很難把資金集中投向一個產業或項目。同時，目前農業水利資金除通過財政部門撥付外，很多行業主管部門也按條層層下撥到縣級對口部門，縣級財政無法掌控農業水利資金總量。三是資金分配使用過于分散。目前，在水利資金安排使用中，上級各部門在計劃下達方式以及項目管理辦法上各自為政，造成了地方在項目申報和管理上不從實際出發，而是按上級部門的要求“投其所好”，甚至一個項目多頭申報、多部門審批管理，導致不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面存在不同程度的重復和交叉，但由于分屬于不同部門管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間協調不夠、重復投入等問題。

（二）項目審批下達較晚

小農水末級渠系戰線長，地質地形條件千差萬別，建設工期短，尤其大部分處于冬季低溫時期，給工程施工帶來諸多不便。由于小農水資金需要立項安排、預算納入、審批下達等多個環節，導致項目審批和資金撥付滯留時間較長，致使少數項目到了年底才批復下達，但錯過了有效建設時間，不得不跨年度實施，使得部分資金使用效果較差。

（三）小農水資金的使用效果存在“不理想性”

基層對上級專項資金的依賴性大。對縣級政府來說，農田水利專項資金投入高度依賴中央和省、市政府，客觀上講，自身財力連“吃飯”都不能保證，很難拿出大量資金，向農村經濟社會發展的薄弱環節進行投入。

（四）整合支農資金存在“不合規性”

為了有效解決小農水資金分散管理、分散投入、效益低下的問題，部分縣（市）對整合專項資金逐步開始進行了一些探索，但由于專項資金上下聯動管理，在下發文件時嚴格要求?？畋仨殞Ｓ?，而基層在實際執行中將資金整合后，各級審計、監察、財政監督等部門在監督檢查中，將此作法認定為轉移或挪用專項資金。因此，這項探索很難深入持久開展下去。

六、整合小農水資金的建議

（一）制定中、長期整合支農資金規劃

規劃可以是10年一個周期，規劃的內容有小農水項目建設具體范圍、項目名稱、資金投入額度等?？h（市）區有關農口部門在制定一個時期的發展規劃和本年度的規劃時，都不得脫離總規劃籠子，采取項目向總規劃申報、資金往總籠子投，并保持項目建設的連續性和長效性。同時，對水利項目資金實行備案制。對中央、省、市安排的水利項目資金、轉移支付資金，由縣（市）區結合當地的總規劃，進行科學論證后，編制可行性報告，逐級上報相關部門進行備案。上級相關部門根據下級上報的規劃，通過因素法、公式法分解給縣（市）區的項目資金，切塊下達給縣（市）區。次年，?。ㄊ校┺r口部門組織專班，對切塊下達水利項目資金進行檢查和項目驗收，看執行是否與編制的可行性報告一致，是否達到預期的目的，對于項目取得合格或優良的，繼續給予項目支持；否則，給予項目資金“控制”。

（二）建立完善統一協調的管理機制

小農水資金整合在縣，但關鍵措施在省。目前，小農水資金使用管理比較分散，集中在多個涉農部門，涉農部門掌握著資金的分配和安排，這不利于縣（市）、區支農資金的整合。建議?。ㄊ校┱雠_一個“財政小農水資金整合實施管理意見”，把部門掌握分配的財政水利資金圍繞一個地方的主導產業、項目、區域進行統籌安排，凡是涉農部門預算安排的水利專項資金，不是圍繞龍頭項目、骨干項目、優勢產業安排的，省政府盡可能的不予審批。通過采取源頭控制，盡量的為縣（市）、區支農資金整合創造條件、打造平臺。

（三）建立完善自上而下的整合機制

建議?。ㄊ校┲鞭r口部門在水利項目資金預算安排時，應對下級政府部門上報的水利項目進行橫向整合，再統一下撥項目資金；同時，?。ㄊ校┲毕嚓P農口部門在安排支持地方水利?？顣r，一般應只下達資金控制指標，由地方根據水利規劃統籌安排使用，上級有關部門原則上不再審批具體項目。對于列入部門預算用于地方的水利項目支出，要與財政部門協商,將其與地方?？顨w并統籌使用；此外，上級政府部門應改變小農水項目檢查方式，變分部門檢查驗收為統一聯合檢查驗收，解決地方資金整合的后顧之憂，消除地方政府因整合支農資金，改變了資金用途而要承擔的責任風險。

（四）建立完善小農水資金整合監管機制

經過整合后的小農水資金，相對集中，額度比較大?？h（市）、區的財政部門要采取措施，確保資金的安全。要建立決策機制，實行政務公開，推行項目公示制；要強化項目建設約束力，實行工程招投標、物資集中采購制和資金使用報賬制；要完善監管機制，實行管理責任制和工程監理制；要積極探索項目資金撥款方式。按照“項目確定、撥款支付、檢查審計”“三分立”和國庫集中支付的原則，逐步實現財政支持水利項目資金的直接集中支付。今后中央、省、市(包括財政部門和主管部門)支持“小農水”項目資金，由水利、發改委、財政部門確定申報后，其資金由省、市、縣國庫集中收付中心直接撥付到項目或個人。

（五）建立涉農資金整合機構

整合涉水資金是一項長遠的工作，地方黨委、政府要高度重視、支持這項惠及民生的工作，要從有關部門抽調人員、組建機構，條件好的地方可以成立常設機構，并從編制、經費上給予支持。涉水涉農資金機構可設在財政局，也可以設在當地政府，具體負責農口部門涉水涉農項目上報的審核、涉水涉農資金撥付的審核以及項目實施的檢查、督辦、驗收等。