我國現行農村土地制度存在的問題及對策建議

□ 陳前金

我國現行的農村土地制度是在特殊的歷史條件下形成的，存在權屬不明、界線不清、耕作不便、監管不力、流轉困難、影響穩定、制約發展等問題。隨著工業化、城鎮化的發展，大批農村勞動力和農村居民進入城鎮，我國農業農村發展進入新階段。應對農業兼業化、農村空心化、農民老齡化的趨勢，亟需構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。針對農村土地制度存在的問題，一是要統籌城鄉發展。建立城鄉一體化的社會保障制度，弱化農村土地的社保功能;二是要統一管理土地。在土地公有制的背景下，將城鄉土地全部收歸國有，統一由國家土地管理局管理。三是要修訂相關法律。四是要調整相關政策。

1 制度形成

我國現行的農村土地制度是在特殊的歷史條件下形成的。我國是社會主義國家，從1952年實行社會主義改造起，一直實行土地公有制度。1978年，黨的十一屆三中全會之后，農村普遍建立了“雙層經營，家庭聯產承包責任制”，把原由農村集體經濟組織（生產大隊或生產隊）統一經營的土地承包給農戶分散經營，農村土地實行“兩權”分離，村集體（生產大隊或生產隊）擁有土地的所有權，承包農戶擁有土地的使用權。加上國家大幅度提高了糧食收購價格，減少了糧食征購量，農民從事糧食生產經營的積極性空前高漲，從1978年到1984年，全國糧食總產量由30 477萬t增加到40 731萬t，增長了33.6%，年均增長5%，人均占有糧食由319kg增加到396kg，增長了24.1%，年均增長3.7%，從根本上解決了全國人民的吃飯問題。為了穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定，2002年8月29日第九屆全國人民代表大會第二十九會議通過，出臺了《中華人民共和國農村土地承包法》。規定“耕地的承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年;特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長?！蓖瑫r規定：“承包期內，發包方不得收回承包地?！薄俺邪趦?，發包方不得調整承包地?！薄俺邪藨玫某邪找?，依照繼承法的規定繼承?！薄傲值爻邪某邪怂劳?，其繼承人可以在承包期內繼續承包?！薄叭魏谓M織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉”。

2 存在問題

2.1 權屬不明

人民公社廢除之后，生產大隊、生產隊被村民委員會和村民小組所替代。村民委員會和村民小組是村民自治組織，不具備村集體經濟組織的生產組織功能和財產管理功能。隨著改革的深入，部分村民委員會和村民小組被調整撤并，原集體經濟組織（生產隊）已不再存在，經濟功能基本喪失。加上法律和政策規定承包土地幾十年不變，農村土地名為農民集體所有，實際上已經成為部分農民的私有財產。

2.2 界線不清

《中華人民共和國土地管理法》第八條規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有?！眹型恋嘏c農民集體所有土地，農村集體經濟組織與集體經濟組織之間、農戶與農戶的土地都存在界線不清現象。

2.3 耕作不便

改革初期，農村土地是按照家庭人口、耕地肥瘦、灌溉條件、耕作條件搭配承包到戶的，土地分割零碎，耕作不便，特別是不適應機械化耕作。

2.4 監管不力

中華人民共和國土地管理法》第四條規定：“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護?！薄笆褂猛恋氐膯挝缓蛡€人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地?！边@些規定并未得到認真執行。建房、葬墳、取土、挖礦等毀壞農田的行為和擅自買賣土地、改變農田用途、撂荒土地、閑置土地的現象普遍存在。

2.5 流轉困難

農村土地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。農村土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物。通過土地流轉，可以創新規?；?、集約化、現代化的農業經營模式?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新”。2014年中央1號文件進一步提出，“要以解決好地怎么種為導向加快構建新型農業經營體系?！奔铀俎r村土地流轉是創新農業經營方式的重大舉措，有利提高農業生產率，降低農業生產成本，促進農業和農村經濟的發展。然而，由于法律規定“任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉”，只要承包農戶不同意土地流轉，土地流轉就無法進行。

2.6 影響穩定

改革初期，農村土地是按照農村人口平均分配到戶的。從1982年實行家庭承包責任制到1993年，實行“大穩定，小調整”政策規定，以農村集體經濟組織（生產隊）為單位，按照農戶家庭人口變化，每年進行一次調整，人均土地基本上是均等的。1994年第二輪土地承包后，按照“30年不變”的政策和法律規定，實行“生不增，死不退”，農村人均土地發生了重大變化，形成“死人有地（1994年以后死亡的人有地），活人無地”（1994年以后出生的人無地）;女兒有地（1994年以后出嫁的女兒有地），媳婦無地（1994年以后娶進的媳婦）”等不合理現象。土地是社會資源，社會資源分配應當堅持均等原則。農村土地分配不均，必定會導致社會財富分配不均，引發社會矛盾，成為社會的隱患。改革以來，由于工業建設、城鎮建設、道路建設等建設征用土地而引發的無數惡性案件，從表面上看，是因為地方干部或施工單位處置不當而引發的，實際上是因為土地財富被剝奪，征地補償不到位或分配不均而引發的。

2.7 制約發展

改革以來，我國的工業建設、城鎮化建設、道路建設、水利建設迅速發展，這些建設都需要征用土地。尤其是大型水利工程建設，蓄水和安置移民都需要大量征用土地。然而，由于現行農村土地制度的存在，不僅造成土地征地困難，而且推高了征地成本。

3 對策建議

3.1 統籌城鄉發展

黨的十八大指出：“公平正義是中國特色社會主義的內在要求。要在全體人民共同奮斗、經濟社會發展的基礎上，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利?！蓖瑫r指出：“共同富裕是中國特色社會主義的根本原則。要堅持社會主義基本經濟制度和分配制度，調整國民收入分配格局，加大再分配調節力度，著力解決收入分配差距較大問題，使發展成果更多更公平惠及全體人民，朝共同富裕方向穩步前進?！鞭r業人口是國民的重要組成部分，理應和非農人口一樣，享受平等國民待遇，分享改革成果。要建立城鄉一體化的社會保障制度，把農業人口的社會保障納入財政管理，做到“幼有所養，老有所依”。對60歲以上的老年農民，由財政發給不低于當地最低生活水平的養老金，徹底解除農業人口的后顧之憂。通過建立城鄉一體化的社會保障制度，弱化農村土地的保障功能和財富功能，發揮土地的經濟功能，促進農村土地流轉，實現資源的高效配置;促進農業勞動力和農村人口轉移，加速工業化、城鎮化的進程。

3.2 統一管理土地

由于代表農民集體的農村集體經濟組織（生產隊）已不再存在，在土地公有制的背景下，將城鄉土地全部收歸國有，統一由國家土地管理局管理。不再按性質劃分為城鎮土地（國有土地）和農村土地（集體土地），堅持按用途劃分為農業用地、工礦用地、商業用地、軍事設施用地和城鄉建設用地。農業用地由農戶或農業企業承包經營，只能用于農業生產，由鄉鎮農村土地管理中心作為發包方與承包農戶或農業企業簽訂承包合同。

3.3 修訂相關法律

改革初期，為了穩定農村土地承包關系，促進農業生產發展，《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》等法律，規定農村土地承包期30年不變（山林70年不變）。改革30多年來，我國的政治形勢、經濟形勢發生了巨大的變化。隨著工業化、城鎮化的發展，大批農村勞動力和農村居民進入城鎮，我國農業農村發展進入新階段。應對農業兼業化、農村空心化、農民老齡化的趨勢，亟需構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，解決“誰來種地”和“怎么種地”的問題。辯證法告訴我們，世間一切事物每時每刻都處于變化之中，變是絕對的，不變是相對的。法律應當隨著形勢的變化而變化。對那些不符合社會發展規律、阻礙經濟發展、影響社會穩定的法律和規定應作一些必要的調整。

3.4 調整相關政策

3.4.1 取消按農村人口平均承包土地的作法，鼓勵農民創辦家庭農場和農業合作社，引導農村土地向種田能手集中，實行規?；?、集約化、專業化、組織化、社會化生產

3.4.2 取消農村土地承包幾十年不變的政策規定。對農村土地實行動態化管理。土地承包期限由發包方與承包方協商確定，承包方違反規定，撂荒土地，發包方有權終止合同，收回承包土地。農戶目前承包的土地（含山林、水面、灘涂），愿意繼續承包的，可以保留，但必須與發包方簽訂和完善承包合同。

3.4.3 取消按承包土地面積發給農業補貼的作法。種糧補貼按農民交售商品糧數量發給;良種補貼按農民購買良種數量發給。

3.4.4 土地（含山林、水面、灘涂）是社會資源，應由全社會共享，凡占用土地者必須按面積交納占用費（承包費或租賃費）。農民（農業企業）承包農業土地（含山林、水面、灘涂），承包費數額由發包方與承包方根據土地性質、用途協商確定。工礦用地、商業用地、軍事設施用地和城鄉建設用地，根據用地性質、用途、面積收取占用費。土地占用費收入（承包收入或租賃收入）、征地收入全額上繳財政。

（文章來源：中國改革論壇網）