工會參與職業病防治:職能、模式與路徑

(中國勞動關系學院安全工程系，北京100048)

工會參與職業病防治:職能、模式與路徑

任國友

(中國勞動關系學院安全工程系，北京100048)

新安全生產法和職業病防治法在法律上強化了工會主體參與職業病防治和職工健康權益維護的地方。工會可主要通過兩個路徑參與職業病防治:常態模式下的工會參與路徑，具體做法主要包括工會通過源頭參與方式參與國家和地方層面的職業衛生立法和政策制度等;非常態模式下的工會參與路徑，具體做法主要包括工會組織通過啟動相關應急預案主動參與突發事件救援等。

職業病防治模式;職工安全健康權益;工會組織;治理路徑

當前，我國安全生產事故總體成下降趨勢，但在“紅傷”下降的同時，職工職業病——“白傷”又走進了人們的視野。特別是近年來，以塵肺和中毒為主的職業病發病率呈逐年上升趨勢［1］，尤其是農民工職業病發病的數量迅猛增長，各類惡性群體性職業病事件頻發，引人深思。

分析上述諸如此類事件的誘因:一方面來自《職業病防治法》的立法問題［5］、政府監管職能的錯位［6］、部分企業的漠視和勞動者自身的原因，另一方面也反映了工會維護職工安全健康權益和參與職業病防治工作的不足，這引起了中華全國總工會高度重視。2005年，勞動保護部與中國疾病預防控制中心職業衛生與中毒控制所聯合開展了“工會參與職業病防治工作模式”項目研究。引起了學術界的關注。

梳理相關國內外文獻，其研究主要集中于工會源頭參與立法［8］、工會在安全生產中的重要作用［9］［10］、工作機制［11］、職業病危害源頭治理［12］、工作模式［13］、實踐［14］、職工職業病防治知識知曉率［15］、職業病防治理論［16］、職業病管理［17］、職業病防治機構［18］、農民工職業病防治［19］及應對策略［20］和職業病防治體系［21］等方面。

以上多是在基層實務工作或特定視角下進行研究，缺少基于工會視角的職工安全與健康理論與實踐的綜合研究。本文基于新職業病防治法和安全生產法對工會參與職業病防治和職工健康權益維護的視角，剖析了工會參與職業病防治的現實困境，從常態與非常態二維視角構建基于中國國情的工會參與職業病防治模式，提出工會參與職業病防治的基本路徑。

一、職工安全健康權益與工會監督職能

(一)國內職工安全健康權益兩法分別規制

1994年，中國大陸首次頒布了《勞動法》，設置了“勞動安全衛生”專章，使職工安全健康權的有效維護有了法律依據，成為工會維護職工安全健康權益的有效利器。但從嚴格意義上講，當前中國大陸還沒有《職業安全衛生法》(在國內外也稱為《職業安全與健康法》、《勞動安全衛生法》)，仍然沿用2001年以來職業安全和職業衛生分別規范的思路。其實，香港已有《職業安全及健康法案》，而臺灣也在2011年將《勞工安全衛生法》修訂，并更名為《職業安全衛生法》。2011年12月31日，全國人大常委員會修訂了《職業病防治法》，2014年8月31日又修訂了《安全生產法》。當前，初步形成以勞動法為基本法，以《職業病防治法》和《安全生產法》為一般法的職業安全衛生法律體系。截至目前，雖然作業場所職業健康監管的職能重新回歸于安監部門，但中國兩法(《安全生產法》和《職業病防治法》)分別規制的現狀仍未實質打破，對廣大職工職業安全健康權益的有效維護仍處于探索階段，究其原因主要是由計劃經濟向市場經濟過渡中的特殊階段所致，但從長遠而言，統一立法、一體化規制乃是一個主流的趨勢。

(二)國外安全與健康一體化規制

美國最早于1970年12月29日通過《職業安全與健康法》(也稱為《1970年職業安全與健康法案》)立法，并于2010年進行了最新修訂，該法案實現了工作場所的健康與安全一體化監管。之后，日本于1972年頒布了《勞動安全衛生法》，并于2006年進行修訂，而英國于1974年頒布了《職業安全與健康法》?？v觀國外主要發達國家對作業場所安全與健康一體化規制的成熟做法，給我國職業安全與健康監管帶來了諸多啟發，為工會維護職工安全與健康權益提供了借鑒與思考。

(三)工會對職工安全與健康的監督職能

工會作為職工自愿結合的工人階級的群眾組織，在維護全國人民總體利益和職工個體合法權益方面發揮著重要作用。新職業病防治法和新安全生產法通過修訂都進一步強化了工會組織的安全與健康監督權。本研究將工會組織分為國家和地方兩個層面，并據此探討工會監督職能，如表1所示。

從表1可以看出，國家和地方不同層級的工會組織基本職能定位有一定區別，其中維護職工安全與健康總體和個體的核心職能是一致的。工會安全與健康維護的基本方式可分為日常維護和緊急維護兩種。日常維護職能主要包括集體合同平等協商、監督權、參與權、維護權和參加勞動爭議處理權;而緊急維護職能主要針對突發事件對職工安全與健康權益的及時維護。當前，各級工會對應急職能的關注不足，應引起足夠的重視。

二、工會參與職業病防治的現實困境

工會參與職工安全與健康權益維護，代表了各級工會對其基本職能的實施。因涉及內容較多，本研究主要以職工健康權益維護為例探討工會參與職業病防治的模式與路徑。

(一)宏觀層面:國家監管職能被迫整合

正如前文論述，當前我國在作業場所職業安全與健康方面實施兩法分立，各自規制，在其實施的10多年過程中暴露出諸多問題。在這樣的背景下，中編辦2008年和2010年兩次發文將職業安全和作業場所職業健康監察統一劃歸安監部門，并在《職業病防治法》和《安全生產法》新一輪修訂中體現。兩法都強化了工會監督的重要職能，安監部門和衛生部門也進行了職能調整和重新劃分，回歸由安監一體化監管的模式，并且著重強化了用人單位對職工安全健康的主體責任。

表1 工會組織的層級劃分及其職能

(二)中觀層面:地方政府介入參差不齊

在調研中，我們注意到在國家層面實現職業安全與健康一體化監管的同時，發達地區(如東部沿海地區)地方政府介入積極，然而在中西部欠發達地區態度較消極，主要是地方財政吃緊，對生產安全事故預防成本投入明顯不足，很難拿出更多的資金和人力資源用于職業病防治，甚至出現了部分企業為了規避職業病防治成本向中西轉移的現象，導致在地方層面職業病防治水平參差不齊。

(三)微觀層面:企業參與能力與動因不足

正是由于2011年修訂了《職業病防治法》，強化了企業的職業病防治主體責任及國家產能過剩企業的政策調整，部分污染過重和產生職業危害嚴重的企業不愿意淘汰陳舊、落后的生產工藝和設備。還有一個重要原因:相對于沿海發達地區，為這些企業進行檢測、評價的管理或技術服務機構，在中西部地區較少，服務技術水平和收費不一，導致企業主動提出評價、評審的積極性不高，甚至還有抵觸情緒，用人單位職業病防治的主體責任落實不到位，急需工會監督作用的發揮。

三、工會參與職業病防治模式構建

(一)模型構建的依據與原則

模式(pattern)，亦譯“范型”，原指制造器物的模型，是對現實事件的內在機制和事件之間關系直觀、簡潔的描述。本研究在文獻［16］提出的大型企業職業病防治自律模式的基礎上，借鑒PDCA循環法的理念，構建企業工會參與職業病防治模式。模式構建的主要依據與原則:

1.系統性原則。職業病防治工作是一個系統工程，包括若干個要素和構成成分。工會作為其中一個重要參與主體，必然要與其他系統要素在交流和整合過程中才能發揮重要作用。

2.層次性原則。將一個企業的職業病防治系統劃分企業層面－車間層面－班組層面，并分別與工會監督員對應。

3.完整性原則。工會參與職業病防治的整體有效性取決于實施過程的完整性，一個PDCA循環就是每一項工作的閉環，抓住了問題的關鍵，促進了整體提升。

(二)工會參與職業病防治的二維模式構建

依據PDCA循環法，結合企業職業病預防的實際，建立了工會參與職業病防治的二維模型(如圖1所示)，即從日常職業病防治維度和職業衛生事件(如職業病個體發病和群發案件)緊急救援維度，分別考察工會的參與能力。在日常職業病防治維度，企業工會從班組、車間和廠級三個層面主動參與職業病防治，并與地方工會和產業工會形成聯動機制，在區域或行業內主動推行集體協商制度，進一步提升職業病防治水平;同時，工會也積極參與職業衛生事件的緊急救援，主動協助企業有關部門(如安監部門)做好應急救援工作，在職工健康權益維護方面發揮積極作用。

(三)模型運行條件及其限制

圖1 工會參與職業病防治的二維模式及其角色

模型運行的基本條件是每一個PDCA單元必須基于企業內部運行機制(職業衛生技術服務、定期評估與持續改進、社會對話與三方機制、職業衛生管理檔案文件化)和外部技術工具(職業病防治工作所需要的各種技術工具)的有機結合，才能正常運轉，如圖1(b)所示。但從職業病防治實際工作效果來看，職業病防治還需要政府監管和工會監督的推動，才能實現企業職業病防治的根本轉變。但在現階段，職業病高發，特別是諸如“開胸驗肺”的極端事件發生，相關責任主體(如政府、企業、勞動者)應急能力欠缺制約了模式的正常運行。

四、工會參與職業病防治的可行路徑探討

新修訂的新職業病防治法，突出強調了企業職業病防治中的主體責任和自律作用，并增強了工會監督的職能。工會在參與職業病防治過程中實現了兩類典型的參與路徑。

(一)常態模式下的工會參與路徑

常態模式即工會參與日常職業病防治的主要路徑。具體做法主要包括工會通過源頭參與方式，參與國家和地方層面的職業衛生立法和政策制定;推動國家和地方層面的勞動關系三方協調機制和集體協商制度建設;完善工會監督檢查體系和制度，簽訂區域性職業衛生專項集體合同;開展職業病防治宣傳教育和專項行動;主動參與企業職業危害因素辨識和隱患排查;維護普通勞動者的職業健康權益等內容。

(二)非常態模式下的工會參與路徑

非常態模式即工會參與職業衛生事件緊急救援的主要路徑。具體做法主要包括工會組織通過啟動相關應急預案，主動參與突發事件救援;工會干部主動拓展應急素質和技能;主動參與企業應急演練等內容。

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Trade Union’s Participation in the Occupational Disease Prevention and Control:Function，Model and Path

REN Guoyou
(China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China)

Trade union’s participation in occupational disease prevention and control was strengthened in the new Law of Work Safety and the Law of Prevention and Control of Occupational Disease in China.Through the discussion of trade union’s current function，it is put forward that adjustment function of trade union is the key factor to break through the difficulty ofits participation in the occupational disease prevention and control.It needs to seek ways from daily supervision and emergency condition aspects.

prevention and control model of occupational diseases;worker safety and health rights;enterprise trade union;governance path

R135;D412

A

1673－2375(2014) 06－0029－04

［責任編輯:魯微］

2014－10－10

任國友(1969—)，男，黑龍江大慶人，碩士，中國勞動關系學院安全工程系副教授，主要從事工會應急管理、化工事故風險分析、安全與衛生檢測與評價技術方面的研究。

本文為國家社會科學基金一般項目“社會治理視角下的工會社會協同能力評估研究”(項目編號:14BGL109)、中國勞動關系學院科研項目“中國工會的應急能力研究”(項目編號:11YY017);中國勞動關系學院科研項目“工會參與職業病防治模式及其評估研究”(項目編號:13YY003)階段性研究成果。