上海碳交易試點進展調研報告

張昕　范迪　桑懿

上海是全國的經濟和金融中心，隨著社會經濟的快速發展，上海市能源消費總量一直保持快速增長，并且能耗總量和人均能耗量都處于較高水平。例如，上海市1995年能源消費總量為4465.87萬噸標準煤，到2012年時則上升到1億1362.15萬噸標準煤，增長了2.54倍，年均增長約為5.6%。

上海市注重建設生態文明和節能減排工作，以相對較小的能耗增幅創造了經濟的快速增長，為實現節能減排目標寧愿犧牲部分經濟產值。1995—2012年間，上海市的單位國內生產總值能耗卻不斷下降，從1995年的1.78噸標準煤/萬元下降到2012年的0.57噸標準煤/萬元，年下降率約為7%。從2007年以來，上海市關?！叭咭坏汀保ǜ吣芎?、高污染、高危險、低效益）項目共計4700多項。特別是2012年，在經濟下行壓力巨大的情況下，上海市實施調整關停企業和項目900項，減少產值近270億元。2012年，上海市單位GDP能耗下降超過6%，規模以上工業萬元增加值能耗下降近5.9%，均超額完成年度目標。

“十二五”期間，上海市將進一步加大節能減排力度；到2020年，上海市力爭實現傳統化石能源消費總量零增長，能源利用效率主要指標達到國際先進水平，人均能源消費量和碳排放量基本實現零增長，單位國內生產總值二氧化碳排放量比2005年下降40%—45%的總目標。

從2012年8月上海市啟動碳交易試點工作以來，按照 “力爭建成一個具有一定兼容性、開放性和示范效應的碳排放交易市場，為全國碳交易市場建設先行先試”的目標和原則，上海市碳交易市場建設做了“既快又實”的準備工作。2013年11月26日，上海碳交易市場正式啟動?；趯ι虾Ｊ刑冀灰资袌龅母櫿{研，將上海碳交易市場制度建設和運行特點及其存在的問題，以及相關政策建議總結如下。

一、制度設計和建設特點

（一）構建了較完善碳交易政策法規體系，政府部門分工協調明確

上海市碳交易政策法規體系主要由地方政府規章和上海市發改委文件構成，涉及上海市碳交易的法律基礎、指導性文件，以及關于配額分配、二氧化碳排放核算和報告、配額注冊登記和管理、市場交易等領域的規章和技術標準，共計約21件，如《上海市人民政府關于本市開展碳排放交易試點工作的實施意見》、《上海市碳排放管理試行辦法》、《上海市溫室氣體排放核算與報告指南（試行）》、《上海市2013—2015年碳排放配額分配和管理方案》、《上海市碳排放配額登記管理暫行規定》、《上海環境能源交易所碳排放交易規則》、《上海市碳排放核查第三方機構管理暫行辦法》和《上海市碳排放核查工作規則（試行）》等規章和技術標準。

（二）形成了實際的排放總量控制目標，覆蓋行業范圍廣泛

嚴格地說，上海碳交易市場碳排放總量目標仍是排放強度框架下的總量目標，但經過對參與碳交易的企業和單位二氧化碳排放量的盤查，實際上已經“自下而上”地形成了上海碳交易市場的排放總量控制目標，覆蓋了17個工業和非工業領域行業，與其他試點碳市場相比，覆蓋行業較多，特別是包括了航空、港口、機場、鐵路等排放較大但控排難度也較大的行業。

（三）初步建立了一套統一的碳排放核算、報告和核查體系

上海市制定、形成并正式發布了《上海市溫室氣體排放核算與報告指南（試行）》以及鋼鐵、電力、熱力、化工等九個行業的碳排放核算方法，形成了“9+1”的溫室氣體核算和報告模式，初步建立了一套統一的碳排放報告和核算方法和報告體系。核算溫室氣體排放量可基于計算或測量的方法。同一排放主體的溫室氣體排放量可以選用上述兩種方法獲得，但如果采用測量的方法則應通過計算法驗證測量法的結果。

（四）配額分配上采用歷史法與基準線法相結合，免費分配配額為主，但將嘗試拍賣配額，三年配額集中發放

根據行業排放特點，分別采用歷史法和基準線法為不同的行業企業分配配額。工業（除電力行業外）及商場、賓館、商務辦公樓等建筑采用歷史法分配配額，電力（到機組）、航空、港口、機場等行業采用行業基準線法分配配額?？紤]企業先期減排的貢獻，防止對采用歷史法分配配額的企業產生“鞭打快?！钡默F象，并對于采用歷史法分配配額的企業一次性發放2013—2015年各年度配額；對于采用基準線法分配配額的企業，根據其各年度排放基準，按照2009—2011年正常生產運營年份的平均業務量確定并一次性發放其2013—2015年各年度預配額。配額可以留存至下一年度使用，但是不能從未來年度預借。雖然采取一次性發放三年配額并參與交易有利于配額管理，增加了配額市場流通，但也可能面臨因流通配額過多而壓低配額價格的危險。試點期間，碳排放初始配額實行免費發放，并將在合適的時候推行拍賣等有償配額分配方式，但尚沒有拍賣配額的具體時間表。

（五）更廣泛地使用核證的中國溫室減排量（CCER）用于配額抵消

上海市規定，參加碳交易的試點企業還可以使用CCER作為補充履行配額清繳抵消義務。屆時，一噸CCER相當于一噸二氧化碳（CO2）配額，CCER的清繳比例最高不超過該年度企業通過分配取得的配額量的5%。需要注意的是，參與試點的企業使用CCER履行清繳義務時，不能使用在其自身排放邊界范圍內的CCER。與其他試點碳交易市場相比，雖然可用于清繳的CCER比例低于廣東的10%，與北京持平，但是上海碳交易市場沒有規定使用的范圍，而北京、廣州則傾向使用試點地區行政轄區范圍內產生的CCER。例如，北京要求CCER中北京市轄區內開發的減排量達到50%，廣東則要求省內開發的減排量達到70%。

（六）以激勵機制推動企業參與碳交易

上海市主要采用政策支持和金融扶持措施激勵碳交易試點企業積極參與碳交易，主動完成履約，減少碳排放量。在政策方面，碳交易試點企業如開展節能改造、淘汰落后產能、開發利用可再生能源等活動，可以繼續享受上海市規定的節能減排專項資金支持政策，同時可以優先申報國家節能減排相關扶持政策和預算內投資的資金支持項目，還可享受上海市內減排相關扶持政策，申請項目時可獲得優先支持。在金融手段方面，鼓勵銀行等金融機構優先為參與碳交易試點企業提供與節能減碳項目相關的融資支持。endprint

二、上海碳交易運行情況

上海碳排放試點交易于2013年11月26日正式啟動。截止2014年3月31日，累計成交20.36萬噸配額，成交金額761.29萬元（表1）。啟動首日，上海市碳排放2013—2015年年度配額對應成交價格依次為27元、26元、25元人民幣，成交量分別為5000噸、4000噸、500噸二氧化碳。首日參與交易的企業分別為上海市高排放企業如申能外高橋第三發電廠、中國石油化工股份有限公司上海高橋分公司、上海焦化有限公司、華能國際電力股份有限公司上海石洞口第一電廠、申能外高橋第二發電廠、中國石化上海石油化工股份有限公司。首個交易日之后，2014和2015年配額（SHEA14和SHEA15）就再無交易。

圖1所示為上海市碳交易市場2013年11月26日—2014年3月31日交易情況。開市以來只有4天沒有成交，就2013年度而言，交易量和交易價格呈現平穩的勢態。除去開市首日的1.2萬噸交易量，整個2013年的日交易量在100—600噸浮動，僅有5天的成交量突破1000噸。就交易價格而言，首日2013年配額以27元/噸成交后，其價格緩慢上漲至29元/噸，隨后始終在29元上下浮動。2013年12月12日，價格上揚至最高價31.80元/噸，但成交量只有500噸。隨后2013年12月13日價格又重回28.5元/噸，再次進入盤整期，沒有能夠突破30元/噸的界限。2013年上海整年累計成交2.327萬噸配額，累計成交金額64.53萬元，其中2014和2015年配額成交量6000噸，累計金額15.5萬元。

進入2014年后，上海碳交易情況可以大致分為兩個階段：春節前交易量繼續2013年的小額成交量的勢態，每日成交量在100—500噸左右，只有2天成交量突破1000噸，價格在29—30元之間浮動。2014年1月17日放量成交1300噸，價格沖上32.5元/噸，此后價格趨于穩定并在32.5—33間小幅盤整；春節假期后（2014年2月7日起），交易局面開始發生變化，交易價格也在2月份的基礎上持續上揚，從每噸33元一路上漲至44.9元，隨后在39—40元附近上下浮動。與此同時，成交量呈現大幅增加的情況，有3天出現大額成交量，分別為2.06萬噸（2月13日）、2.73萬噸（3月3日）和4.5萬噸（3月20日）。除去這三個交易日，其他日均成交量為2400噸，成交量在1000—5000噸之間波動，相比開市至春節前的日均500噸，成交量翻了近5倍。

導致這樣的上升態勢可能有以下幾點原因：（1）隨著年度排放報告和核查工作的開展，部分碳交易試點企業開始在碳交易市場上進行買賣，以滿足自身配額履約的要求或者降低履約成本；（2）隨著碳交易市場的發展和宣傳工作的加大，碳交易試點企業對碳交易政策的信心增強，對碳交易有了更深入的了解，開始主動參與碳交易；（3）部分非履約機構對碳交易市場資本運作獲利存在較高市場預期，開始主動進入碳交易市場。

三、上海碳交易市場存在的問題

（一）法律效力較弱

與深圳市和北京市出臺的市級人大決定相比，上海市是以市長令形式頒布的《上海市碳排放管理試行辦法》（以下簡稱：《管理辦法》），法律效力相對薄弱。受法律效力的制約，根據《管理辦法》對于違反規定的控排企業的處罰力度最高為10萬元人民幣（2014年2月24日行政處罰上調至20萬元人民幣），這樣的處罰力度對于一些年產值上億的大型控排企業僅僅只是九牛一毛，法律約束力明顯不足。此外，與深圳碳交易試點出臺的《深圳市碳排放權交易試點工作實施方案》相比，上海市的《管理辦法》并沒有將上海市的減排目標納入在內，導致試點的具體實施工作缺乏相關法律支撐，也直接影響企業參與碳交易市場的積極性和碳交易市場的活躍度。

（二）配額分配尺度松緊不一，調整能力較弱

上海市對不同行業采用了不同分配配額方法，對于電力企業采用行業基準法并以發電機組為基礎進行分配，而對其他行業主要采用歷史法分配。由于配額分配辦法的差異，電力行業配額量較緊張，履約難度大；而其他行業的部分企業配額相對較充份，完成履約的難度較小。碳交易試點企業的配額是一次性發放的，企業在2013年就直接取得了2013、2014、2015年三年的配額。一次性發放配額的情況下，下年度的配額是基本沒有調整的余地。雖然對于取得預配額的企業每年會有一次配額的調整，但這個調整是基于企業的實際生產，與其他試點地區每年重新根據總體情況調整后重新分配相比，上海碳交易市場的這種一次性分配方法對試點企業的配額管理提出了更高的要求。

（三）碳交易市場流動性受限制，市場活躍度不高

由于參加上海碳交易市場的控排企業所處行業不同且規模存在巨大差異，因此，從配額分配的結果來看，上海的配額分布與湖北省和廣東省相似，也存在配額壟斷的現象。統計數據顯示，目前上海2013年的配額中約70%的配額掌握在寶鋼集團、華能集團和申能集團等少數企業手中，即試點的大部分企業賬戶里的配額加起來還不到總量的30%。加之上述幾家大型企業排放配額本身就很緊張，如果在試點期間，它們為保證自身所持有的配額能夠進行履約，而僅將很少量配額投放市場甚至不進入市場交易，那么上海碳交易市場的實際交易量將會非常少，從而導致整個上海碳交易市場“天生”配額流動性不足，配額交易不夠活躍。

（四）尚未真正建成以市場為基礎的價格機制

碳交易價格是碳市場的晴雨表，碳價格主要受減排政策、能源價格、減排技術水平、市場基本面等幾個因素影響。目前，上海碳交易價格的波動并沒有真實反映出碳交易市場的供需情況，也沒有反映出真正的減排成本，多數情況是政策導向和人為操作的結果。

（五）企業減排目標與節能考核目標沒有直接掛鉤，影響部分企業參加碳交易的積極性

上海企業減排目標與節能目標并不掛鉤，相對于碳交易試點，大部分企業更愿意完成國家的節能目標以尋求更高的補貼，甚至部分企業認為參加碳交易將增加企業的負擔和成本，從而消極對待碳交易。因此，如何將碳交易工作和目前節能減排考核工作有機結合，如何提高企業參與碳交易的積極性，仍是一項艱巨任務。endprint

四、政策建議

（一）加快碳交易國家政策法規體系建設

從上海碳交易試點的立法特點可以看出，對于一些無法完成減排目標的企業，由于地方法令的限制，相對于北京和深圳，上海的處罰力度相對較小。正如上海市發改委在啟動會上所說的，由于地方性的法規權力很有限，上海試點最高處罰額度是10萬元人民幣（目前已經調整為20萬元人民幣），對于一些大型企業來說起不到實質上的限制作用，只能依賴這些企業的社會責任意識。一旦真有企業愿意花10萬元超排而不履約，除了將其曝光，并將其放到征信系統中進行記錄以外，依照現有法規并沒有非常行之有效的方式防止其違規。因此，在認真履行現有制度，保證碳交易市場正常運行的同時，碳交易市場更需要國家層面的立法支持，為碳交易制度提供強有力的法律保障。

（二）加快和深化能源、資源、節能減排技術市場機制建設

碳交易市場與能源、資源、節能減排技術市場密切相關，碳交易價格與能效、能源和資源價格、環保成本、節能減排技術水平、節能減排成本密切相關。因此，必須深化能源和資源產品價格改革，培育市場競爭條件下的價格形成機制，建立和完善能源產品、環保產品、節能減排技術產品在經濟市場化條件下價格形成機制，建立有利于能源和資源節約與合理開發的價格激勵機制和約束機制，從而推動形成基于市場的碳交易價格機制。

（三）在堅持“碳交易市場的核心是減排”的前提下，開拓多種渠道和方式增強碳交易市場的流動性和交易活躍度

可以采用政府預留配額、配額拍賣和回購、設立碳基金、設置價格下限、適量擴大CCER進入碳市場比例等方式適度調控碳交易市場的流動性和交易活躍度，更重要的是應積極嘗試開發碳金融產品，并在適當的時間開放個人參與碳市場，這樣不僅能夠調動整個市場交易的積極性，增強碳市場的流動性，在納入更多金融機構參與市場的同時，個人的參與也將極大地刺激市場的活躍度。

（四）嘗試將減排目標和節能目標掛鉤

相對于已經開展多年，并擁有大量政策扶持的國家節能補貼政策，目前碳交易試點尚處于實施摸索和學習階段。因此，以一些剛剛進入碳市場的企業角度來看，它們往往無法分清節能目標和減排目標的區別，并花費相當多的時間進行研究和比對；而一些很早以前就參與國家節能工作的企業在面對兩個目標時則更愿意選擇前者，并獲得更高的補貼效益，從而使碳交易試點的參與度和交易量大打折扣。同時，我們也應注意到，目前節能工作和碳交易工作在國家層面尚屬于兩個不同的主管部門分管，而碳排放控制和節能相似，都擁有極強的政策依賴性，需要政府的前期引導和培育。因此，建議政府在碳交易試點期間盡快明確兩個目標之間的關系，并通過有效的協調機制使兩個目標掛鉤，減輕參與企業的負擔，并進一步促進碳交易市場的快速健康發展?！?/p>

（張昕，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心研究員，博士。研究方向：碳排放權交易市場制度要素研究和設計，行業二氧化碳排放核算、監測和報告，企業碳資產管理。范迪，上海環境能源交易所。桑懿，上海環境能源交易所）endprint