我國地方公債自發自還新問題及解決對策

趙鴻鑫　儲星星　劉玉蘭

摘要：結構性調整引致了更多更新的融資需求，政府通常在風險可控的情況下會嘗試發行公債以填補資金缺口。充分解析我國地方政府自發自還公債的政策優勢，理性透析地方政府嘗債壓力和信用風險等諸多因素，對于下一步規范和完善我國地方公債具有重要意義。

關鍵詞：地方公債 信用風險 對策建議

一、地方公債自發自還的優勢

2014年5月21日，由國務院批準，確定10個省區市試點自發自還地方政府債券，新增了4個試點。在2014內4000億元地方公債發行規模內，10省市自發債計劃發行總規模達到1092億元，其余地區由財政部代發代還。2014年，自發自還試點的10省市在國務院批準的發債規模限額內，自行組織本地區政府債券發行、利息支付和本金償還。政府債券期限為5年、7年和10年，結構比例4∶3∶3。地方政府自發自還有其獨特的優勢。

（一）地方公債的發債主體更加明確

政府在之前隱性擔保的大量“融資平臺”公司主體不明確，存在多頭舉債和對融資成本的控制不夠等問題。而地方政府作為公債的發行主體，無論在償債義務還是法律責任方面，都有直接的關系，使試點區自覺承擔債券發行和還本付息的責任。

（二）降低了地方政府的融資成本

地方機構和個人投資者積極購買地方公債，政府可以實現低成本融資。而且發行采用承銷和招標的方式，單個承銷團成員的最高承銷（或招標）限額不得超過發行額的30%，有助于杜絕“壟斷”承銷和促進市場公平。

（三）地方公債具有品種優勢

一是利率以同期限新發國債發行利率及市場為定價基準、采用承銷或招標方式確定債券發行利率，使得自發自還的地方債券利率水平更加合理；二是還款期限可控，一般都有較充裕的還款時間；三是實行年度發行額管理。再次，引進信用評級，風險管理能力得到提升。自發自還地方債信用評級體系的建立，采取了更為公開透明的運作機制，有助于防控地方政府債務風險。

二、地方公債自發自還面臨的新問題

（一）地方償債壓力空前加大

在2014年4000億元地方債發行規模內，上海等10個地區試點地方政府債券自發自還，自發自還債券總規模為1092億元。這是我國地方公債邁出的巨大一步，也使地方償債壓力增大。據財政部副部長王保安表示，今年也是地方政府性債務壓力最嚴重的一年：一是短期內償債壓力較大，今年到期需償還的地方政府負有償還責任債務占債務總余額的21.89%；二是化解債務壓力較大，地方政府舉債融資不規范，多頭舉債，舉借主體多達15.4萬家，舉債方式有30余種，存在過多過濫現象。

（二）各地方政府會盲目擴大預算額

2011年的自發代還試點工作，發債主體和償債主體不完全一致，使地方政府盲目擴大預算額。2014年擬將10個試點區進行地方政府債券自發自還，這更有可能導致地方政府會盲目擴大預算額。如果確立了地方公債的合法地位，地方政府很可能會借此機會進一步大量舉債，其結果可能會導致地方公債發行的失控。而且在自發自還中，簡化了中央審批環節，不受中央控制，道德風險的存在，很可能會進一步助漲地方公債的泛濫。

（三）對地方公債的評級難題待解

地方政府自發自還中增加了信用評級，而對于評級公司和政府的信譽狀況還有待實踐的證明。一是我國有的地方政府有操縱評級公司的情況，對于此次的評級公司能否保持公正、獨立和客觀表示擔憂；二是政府的行政力量無處不在，可能會對評級公司形成一種約束，做出有失偏頗的決策。我國信用評級機構本身尚處于不斷發展和完善的過程中，在短時間內難以充分發揮信用評級的功能，評級質量的提高和評級結果的檢驗都需要時間。

（四）地方公債的信用風險

地方公債的信用風險是指地方公債發行人到期不能或不愿履行借款協議或者由于政府信用水平的變動和履約能力的變化，未能如期償還其債務，致使債權人遭受損失的可能性。自發自還中債券資金只能用于城市建設等公益性基礎設施資本支出或置換存量債務，這些建設項目周期長、收益低，其效益的產生也是一個長期的過程，而且在我國并不完善的社會主義市場經濟條件下，地方公債的使用效果并不完全是可控的。

三、規范地方公債自發自還行為的對策

（一）規范、完善地方政府職能

建國以來，我國的地方政府承擔了很多的經濟建設職能，舉辦了大量的地方國營企業，而從市場經濟發展的實際效果看，近幾年地方國企紛紛陷入困境，給地方財政造成很大壓力。目前體制下發行地方公債，地方政府職能中經濟職能不應作為主要職能。如若地方政府仍將大量的資金投到經濟建設，尤其是企業建設、項目投資中去，或者挪用其他款項進行項目投資，這樣就很可能會增大地方金融的風險，造成難以預料的后果。因此，必須加強對地方政府官員的監督。一是必須加強對政府官員及政府財政行為法律制約和民主監督。二是在進一步完善各級人大制度的基礎上，切實代表公民對公共決策進行民主評議、民主監督、民主制約，將政府行為置于公民的管理之中，并以是否符合人民的意愿為標準，衡量政府政策的公平、效率。三是本著局部效益和全局利益、短期目標和長遠發展相結合的原則，建立全面、科學的地方政府官員政績考核制度和升遷激勵機制。

（二）明確地方債務的償還主體

在現實中，一些地方因地方政府的償債能力相當低，很可能到期無法償還債務，結果中央政府最終又成為地方債的“埋單人”。因此，必須根據實際情況，運用法律或其他強制性的方式來規定償債主體。中央應該制定合乎實際經濟狀況的債務分配辦法，制定相關的法律和規章制度，強制性地要求該地區必須在債務到期時能夠自主償還債務。明確地方政府作為公債的發行、使用和償還主體，在法律和理論上負有償還責任；對于財政部代發代還公債的地方政府，中央可通過各種手段，包括替換其領導班子，嚴格制定地方債務償還機制。如果地方由于特殊原因，比如基礎設施建設或者工程建設等較長期的工程項目由于收益率低，投資回收較慢無法按時還債時，可以先由中央代為償還。但中央要規定地方的還債期限，按期足額返還給中央。endprint

（三）逐步化解地方政府現存債務

由于中國行政考核體系有待健全，缺乏有效的監督與制約，造成地方政府債務不明確。而且以前沒有明確的信用評級制度和信息披露制度，政府容易進行暗箱操作，使債務不透明、結構不合理、風險大。所以在自發自還的試點區的政府應將限額控制、納入預算管理來規范地方債務，納入規范化管理，有利于了解債務規模和緩解風險。促進地方政府的舉債行為顯性化，這使得地方政府的債務總量更加透明，更大程度接受監管，且剝離地方城投平臺的政府融資功能，隔斷了地方政府與城投平臺債務，防止城投平臺債務風險的進一步擴大。

（四）建立科學合理的信用評級制度和信息公開披露制度

地方公債籌集的建設資金應納入地方財政預算，接受同級人大監督，定期向同級人大匯報資金情況。在條件成熟時，地方公債資金使用情況和公共項目建設情況應實行強制性的信息公開批露割度。地方政府應定期向社會和投資者公開地方公債發行、使用、流通、償還等方面的信息和情況，接受社會和投資者監督。這樣有利于保證地方公債資金用于原定建設項目，保證地方公債的有效償還，降低投資者的投資風險。與此同時地方政府對公開披露的信息真實性負責，這會促使地方政府合理確定發債規模，認真規劃使用地方公債資金，提高地方公債資金的使用效率和償還能力，逐步提高地方財政運行狀況的透明度。

結合《預算法》，取消對地方發行債券的禁令，開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能，對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理，是大勢所趨。但地方政府發債的安全鎖一定要做得堅固。將地方債務列入預算接受人大的審議，讓地方政府在債券市場公開發行債券融資，接受市場的制約，給地方債務總額制定不可逾越的法律紅線，有助于約束和規范政府債務，使之既合乎公共需要也確保安全可靠?！?/p>

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（趙鴻鑫，1989年生，云南保山人，云南大學碩士生。研究方向：財政學；儲星星，1990年生，安徽安慶人。云南大學碩士生。研究方向：金融學。劉玉蘭，1991年生，四川資陽人，云南大學碩士生。研究方向：財政學）endprint