省直管縣體制改革的衍生問題與對策研究

曹明

摘要：省直管縣改革是一項重大的行政管理體制改革，近幾年來此項改革取得了很好效果，但也出現了一些新問題。省直管縣實施以來衍生的問題主要有：省市縣各級政府間利益關系復雜化；原有公共服務體系碎片化；縣級政府規模擴張沖擊機構改革既有成果；垂直體系的條塊管理問題依然存在；省級財政對地方財政的支撐和管理難度加大、矛盾集中；財力與支出責任不相匹配。要推進省直管縣行政管理體制改革更加深入發展，就必須立足省情，實行“一省多制”；準確定位市縣功能，明確劃分各級政府職責權限；創新工作管理機制，提高綜合行政效能；深化改革垂直管理體制；理順財政體制，建立長效管理機制；協調各方利益，搭建公共服務平臺。

關鍵詞：省直管縣；體制改革；公共服務

中圖分類號：D035.1文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）09-0028-04

“省直管縣”是一項重大的行政管理體制改革，也是近幾年來行政管理體制中最受關注的改革模式。此項改革源自我國經濟體制改革的逐步深入及國內外發展環境的不斷變化，是市場經濟條件下政府行政管理體制內在的變革要求?！皬摹泄芸h到‘省管縣的行政層級改革，絕不僅僅是一個取消地級管理層的簡單問題，而是廣泛涉及到行政管理層級與管理幅度的統一調整，省與市、縣職能的重新界定與配置，地方政府內部事權、財權的重新安排，政府、市場與社會關系的重構，司法體制、干部人事制度的改革，地方政府權力的政治監督等一系列重大體制改革?！雹僖院幽鲜槔?，從2004年開始，省政府為了充分發揮經濟強縣在促進全省縣域經濟發展中的示范帶動作用，先后分兩批（2004年、2007年）對47個縣（市）進行了強縣擴權。其中，賦予鞏義、項城、永城、固始、鄧州、中牟等6個縣（市）省轄市級經濟管理權限和部分社會管理權限，共80項；賦予新密、新鄭、登封等41個縣（市）部分省轄市級經濟管理權限共71項。同時，從2004年開始，先后分三批（2004年、2007年、2009年），對21個縣（市）在財政上實行省直管縣，2010年6月，經中央編辦批準，將鞏義市等10個縣列為全國省直管縣改革試點縣，并于2014年1月在成功試點的基礎上，對鞏義市等10個縣（市）全面實行由省直接管理縣的體制。通過深化改革，逐步形成了決策科學、責權一致、分工合理、執行順暢、監督有力的省直管縣管理體制，切實提高了行政效能，直接推動了省直管縣加快建設成為區域性中心城市的步伐。然而，在省直管縣改革實踐中也出現了一些新問題。筆者與河南省編辦行政體制改革處有關同志一起，對河南省省直管縣體制改革衍生的問題進行了調研，歸納、分析了調研中發現的問題，并提出了解決問題的對策建議，以期對今后的省直管縣改革有所裨益。

一、省直管縣實行全面直接管理衍生的新問題

2013年11月，河南省委、省政府印發《河南省深化省直管縣體制改革實施意見》，提出從2014年1月1日起，對鞏義市、蘭考縣、汝州市、滑縣、長垣縣、鄧州市、永城市、固始縣、鹿邑縣、新蔡縣全面實行由省直接管理的體制。該實施意見明確指出，直管縣黨委直接受省委領導，向省委負責并報告工作；直管縣紀委和黨委各部門直接受省紀委和省委對應部門領導或指導；直管縣人大常委會直接受省人大常委會指導和監督，直管縣政協直接受省政協的指導，直管縣群團組織直接受省級群團組織領導或指導。由此，河南省省直管縣體制改革開始步入深水區，在經濟放權、財政省直管的基礎上，開始了新型行政體制下的省直管縣全面直管模式。但在實施的過程中也衍生出一些新問題，主要表現在以下幾方面。

1.省、市、縣各級政府間利益關系更加復雜化

在實行省直管縣改革的試點地區，地級市和直管縣在省級政府的管理和監督中處于獨立平等的地位。這種行政隸屬關系的改變，使二者在市場經濟發展中由上下級關系轉變成競爭者的關系，也使地方政府間的利益格局發生了改變，這種改變極易出現“市縣爭利”“縣縣爭利”的情況。另外，在省直管縣的體制改革中，地級市的利益損失較大，因此從自身利益出發，地級市在可能的范圍內，會采取設置障礙的手段和政策抵制省直管縣的改革。例如，在某些改革試點地區，地級市通過“縣改區”的臨時政策調整，緊抓控制權，給省直管縣體制改革制造困難，加大了改革的難度。

2.管理體制的變化導致原有區域結構及公共服務體系的碎片化

長期實行市管縣體制，使得一些地方逐步形成了特定的市域性經濟結構、產業結構及區域規劃。實行省直管縣后，從短期看，部分已有的市域經濟結構、產業結構及區域內城鎮建設結構等不同程度上被分解。另外，省直管縣前，地級市和縣的公共服務體系是一個完整的系統，當直管縣脫離地級市后，原本統一的公共服務體系被分割，整體性的公共服務體系出現碎片化傾向。省直管縣體制的確立，會使本來已經形成統一的公共服務體系因人為割裂而造成公共資源配置效率的損失。對于一些大范圍的公共服務體系，如跨縣公交、抗旱救災、區域供水等，就需要多個地方政府和部門協同工作，這樣才能收到最佳效果。

3.縣級政府規模擴張趨勢將沖擊機構改革的既有成果

省直管縣后，作為省級政府的直屬行政單位，縣級政府的事務必定增多，責任必定加大，從而出現人員編制不足的問題，隨之而來的必定是增加人員編制，向地級市的標準看齊，從而導致政府機構規模擴大，客觀上會導致改革經濟成本的增加，有可能引起管理機構膨脹，沖擊既有改革成果。

4.垂直體系的條塊管理問題依然存在

在我國，海關、工商、稅務、煙草、交通、土地、質檢、藥監等部門的中央或省級以下單位實行的是垂直化管理。應該承認，現行的垂直管理體制有其特定的管理效能，對于解決地區保護主義等問題作用顯著。但是，這種管理方式割裂了一級政府完整的行政運行體系，弱化了一級政府對本級人大及其常委會負責并報告工作的效力。有的部門，縣里看得見，管不著，給省直管縣體制改革帶來了很多不確定因素。如何重新定位這些垂直管理部門在省直管縣體制改革中的角色，如何處理垂直管理部門在縣級政權中的權力分割，如何確?？h級政府職能的充分履行等，都是在省直管縣體制改革中必須要深入思考和解決的問題。

5.省級財政對地方財政的支撐和管理難度加大、矛盾集中

實行省直管縣后，省級財政矛盾集中。第一，由于省級管理范圍擴大，極易產生管理不到位問題，給省級財政增加了壓力和難度。第二，區域發展不平衡也給省、縣之間在協調工作方面造成困難。第三，省級財政的調控能力和支持余地相對有限，而直管縣對省財政期望值又過高，其對增加農村地區公共服務和公共事業財政投入要求也日趨強烈，不解決好財力支撐問題，勢必會影響改革的實質和效果。

6.財力與支出責任不相匹配

省直管縣財政管理方式改革，其實質是通過簡化財政層級，更進一步理順地方政府間的財政關系，完善省以下財政體制。然而，從執行的情況來看，盡管在中央和地方的共同努力下，該項工作有了一定進展，但是受宏觀條件的制約，財力與支出責任不匹配的現象并沒有得到根本上的改變。其根源主要有三個方面。第一，我國地方稅體系有待完善。分稅制改革以來，隨著近年來一些屬于地方的稅種，如固定資產投資方向調節稅、農業稅等稅種的先后停征，地方稅體系日漸萎縮，屬于地方的稅種少之又少，稅源也較不穩定。目前我國實行的分稅制，名義上是通過分稅種來劃定各自的收入范圍，但實際上仍沒有完全跳出按經濟性質和隸屬關系劃分收入的舊圈子。第二，中央與地方政府間支出責任的劃分依然模糊，支出責任下移的慣性仍未得到有效改變，政府間事權的劃分急需得到法律上的明確。第三，我國的轉移支付制度改革尚不到位，仍存在著不少缺陷，較多地保留了原體制的既得利益格局，用于均等化轉移支付的資金總量偏小，均衡力度有限；同時，大量的專項轉移支付需要地方有配套資金，這在很大程度上肢解了地方政府資金的統籌能力。在上述情況沒有得到有效改變的情況下，僅僅依靠簡化財政層級，尚難以有效推動省以下財政體制的完善。

二、繼續深化省直管縣體制改革的對策建議

要推動省管縣體制改革健康發展，需要從以下幾個方面做出努力。

1.立足省情，實行“一省多制”

在省直管縣改革過程中，因各地情況差異非常大，所以必須要因地制宜，穩步推進。以河南省為例。目前，包括鞏義等新的省直管縣在內，全省直轄市、縣由改革前的18個增加到28個。省級管理幅度大大增加，是否管得過來，是否管得好，需要不斷總結經驗，探索路子。要從各地的實際出發，因地制宜，在較長的時間內保持“一省多制”的局面；要做好已經實行省全面直管縣的政策措施的完善工作；要讓現有經濟實力比較強的省轄市繼續帶動一部分經濟實力較弱的區縣發展經濟；要對經濟實力比較強但還沒有省全面直管的縣逐步“放權”，至各方面條件完全成熟時，讓地級市與原所轄縣就可以（縣級市）完全脫鉤，再由省全面直管。

2.準確定位市、縣的功能，明確劃分各級政府職責權限

省直接管理縣后，地級市和直管縣形成了新的行政關系，因此要對二者的行政功能作出新的規劃和定位。地級市應將管理重心放在本級城市的發展上，更好地發揮中心城市在產業集聚、交通暢達等方面的優勢和輻射帶動作用。直管縣在獲得更大自主權后，應該加快轉變經濟發展方式步伐，積極參與到市級產業擴散的分工協作中去，培育起自身的產業體系，致力于縣域經濟的發展。省直管縣體制改革不能簡單地認為就是取消地級市的管理職能，實際上，改革的根本目標是在壓縮行政管理層級的基礎上，在省、市、縣之間實行行政職能和權力的重新分配。實施省直管縣后，省級政府的行政職責應該是宏觀的，主要是在規劃發展上作出政策指導，協調統籌各級地方政府的經濟發展，并做好執法監督工作。地級市政府的行政職責是貫徹執行中央和省級政府的政策法規，促進本地區經濟發展，加強公共服務體系建設，不斷完善社會管理體系和社會保障體系。直管縣政府的行政職責必須有所提高，主要是要提高管理效能，完善社會保障、社會管理及社會服務體系，做合格的權力主體；同時，還要及時調整和完善與地級市政府的垂直管理體制，明確雙方的職責權利，建立高效的工作銜接機制。

3.創新工作管理機制，提高行政效能

實行省直管縣體制改革的目標之一是構建充滿活力、高效的工作機制。在全面推行改革的時期，主要工作應包括以下三個方面。第一，創新行政管理機制。一是應當在既定原則所規定的范圍內，對直管縣各部門機構及人員編制重新設置，按照同類合并、上下對接、權責一致的原則，合理整合部門資源，理順管理體制，調整職責分工，形成權責一致、分工合理、高效運行的行政管理體制。應避免單純依靠增添人員、擴充編制來解決因實行省直管縣所帶來的責任加大、事務增多問題。同時，要強化直管縣的干部培訓，提高縣級政府的事權執行能力。二是完善公共服務機制。直管縣應當與地級市做好配合工作，通過集中審批和聯合辦理等方式，處理省級政府下放的權力運行程序。直管縣和地級市也要充分發揮市場機制在資源配置中的作用，把能放的權限賦予社會中介組織和市場主體。三是改革創新績效考核機制，引入目標管理方法。實行目標考核管理辦法，省級政府與縣級政府和市級政府要共同簽訂目標管理責任書，省級政府要在區域經濟、公共服務、社會管理等方面對下級政府的工作進行考核。四是完善公共權力監督機制。要堅持責權統一原則和用權必有監督原則，在行政問責和執法責任追究制的基礎上，完善并下放管理權限，保障被下放的權力能夠發揮最大效用，確保這些權力能夠實實在在地用于促進經濟發展和服務人民大眾。第二，推進政務信息化進程，提高行政效能。要全面提升政務信息化水平，逐步形成以內網處理業務、專網傳輸文件、外網與公眾互動、公共數據逐項公開的電子政府，使省直管縣后政府管理工作的信息傳輸能夠更加準確快捷，運轉更加順暢高效。第三，切實轉變政府職能，減輕省級政府管理的壓力。在地方經濟發展中，地方政府不再參與經濟發展過程中具體事務的管理，政府的主要職責應是在地方經濟發展中提供優質的公共服務，這樣就可以減少地方政府的公共事務量，減輕政府的管理壓力。在縱向管理方面，應當綜合劃分省、縣級政府之間的事權關系，減少二者之間直接產生的工作量。要打破“職責同構”，在體制上要使每一級政府的管理事務有所區別，要減輕省級政府的監管壓力，提升縣級政府的工作積極性。

4.對垂直管理體制實行有效改革

省直管縣后，必須深入研究垂直部門權力配置問題，進一步明確垂直管理部門與市縣政府的關系，建立更加高效的工作配合和銜接運行機制。凡能改為塊塊管理的，應改為塊塊管理，條件特殊的可條塊結合、以塊為主；對于不能改為塊塊管理的，要對其權利和義務做出明確規定，不能任意擴大；對必須保留的“垂直管理”部門，要按照“簡化程序、提高效率、服務經濟、條塊共管、發展縣域”②原則進行必要調整，給予地方更大調節權，消除行政權力條塊分割對縣域經濟社會發展帶來的負面影響。

5.理順財政體制，建立長效管理機制

第一，進一步完善和落實財政激勵機制，賦予地方政府一定的稅收管理權限和一定的減免權力，同時加大財源建設力度，增加財政收入，增強縣級財政自給能力。第二，構造完整規范的地方稅收體系，建立有保障的財政收入穩定增長機制。第三，完善轉移支付辦法，探索基本保障型、促進發展型轉移支付模式。優化轉移支付資金結構，適當增加一般性轉移支付規模。第四，進一步推進配套改革。改革中處于管理主體的省級財政，既要想辦法增加節支，增加財力，增強宏觀調控能力，又要盡快建立對直管縣的日常管理工作模式，優化管理資源，實現主動、規范、有效的管理目標，進而提高省直管縣財政體制運行效率，鞏固改革成果。

6.協調各方利益，搭建公共服務平臺

第一，補償地級市政府在省直管縣體制改革中的“財政損失”。在省直管縣改革之前，地級市在城市化和工業化進程中發揮了很大作用。省直管縣后，其利益受到了較大損失，所以省級財政應通過增加轉移支付等方式，加大對地級市財政的補貼力度。第二，省級政府要處理好地級市與直管縣之間的競爭矛盾。省直管縣之后，地級市與直管縣從省級政府中獲得資源的機會相等，這必定會導致利益爭奪，省級政府應當協調這種競爭矛盾，既要顧及直管縣的經濟發展需求，也要考慮地級市經濟的可持續發展，在項目、資金、政策等資源分配上要綜合考慮。第三，要協調好地方政府的利益。一方面，地級市和直管縣應實行錯位發展模式。省直管縣改革后，地級市的建制不能打破，只是在行政管理上實行地級市和直管縣分治，這就要求省級政府在戰略性框架下，依據它們的自身優勢發展，并在此基礎上進一步加強地級市和直管縣的合作，謀求共同發展。在發展過程中，地級市和直管縣的利益糾紛和矛盾沖突也會凸顯，省級政府應該加快構建問題處理機制，以達到各級政府之間的協調有序發展。另一方面，省、市、縣之間應打破“職責同構”模式?！奥氊熗瑯嫛蹦Ｊ饺菀自斐伞笆锌h”“省卡縣”問題。省直管縣改革不單是行政隸屬關系的改變，也是政府間權力配置模式的改變。省直管縣后，應該進一步劃清省、市、縣政府的職責和管理權限，讓各級政府在履行職權時能夠做到獨立自主。第四，增強省級政府對直管縣的監管能力。在市管縣體制下，縣域經濟的發展由地級市做出宏觀調控。省直管縣后，省級政府的管理調控功能增大，如何直接協調縣域經濟發展，如何直接監管縣級政府，就顯得尤為重要。

注釋

①何顯明：《省管縣改革：績效預期與路徑選擇》，學林出版社，2009年，第2頁。②孫學玉：《垂直權力分合》，人民出版社，2013年，第207頁。

參考文獻

[1]張占斌.中國省直管縣改革研究[M].北京：國家行政學院出版社，2011.

[2]何顯明.省管縣改革：績效預期與路徑選擇[M].上海：學林出版社，2009.

[3]孫學玉.垂直權力分合省直管縣體制研究[M].北京：人民出版社，2013.

[4]王雪麗.“困境”與“脫困”：“省直管縣”體制改革探析[J].理論與改革，2012，（2）.

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