論中央銀行金融監管的弊端

楊洋

摘要：2008年發生的全球性金融危機是現行金融監管體制的夢魘，并由此引發了對當前國際金融監管體制的反思。本文基于中央銀行與金融監管方面的基本知識，分析了我國現行金融監管體制所存在的一些缺陷，并進一步結合我國的具體國情，為我國的金融監管體制的完善提出一些建議。

關鍵詞：中央銀行；金融監管；金融監管體制

在2008年金融危機的浩劫中， 中央銀行金融監管的弊端顯露無遺，而在后金融危機時代，我們更應時時提高警惕， 及時完善中央銀行的金融監管制度， 切實推進我國整個金融體系防范危機， 抗風險能力的提高。

一、中央銀行金融監管概述

金融監管是指金融管理當局運用一定的監管手段、采取一定的監管方式，對金融機構及經營活動、金融市場及交易行為等內容進行監督與管理。

目前，金融監管的目標主要有三方面：一是維持金融安全穩定和良好的金融秩序；二是防止金融業的壟斷和保持金融效率；三是保護投資者和存款人的利益。監管當局主要從金融機構市場準入、市場運作和市場退出等方面，遵從監管主體獨立性原則、依法監管原則、監管與自律結合原則、風險性監管原則、母國與東道國共同監管原則等進行監督與管理。

隨著我國金融業的不斷發展，我國中央銀行金融監管主要內容有：貨幣政策執行、風險控制、存款保護、支付體系安全、市場準入等。

二、我國金融監管體制的缺陷

目前，金融監管體制主要有三種：統一監管體制、不完全統一監管體制和分業監管體制。我國采用分業經營、分業監管的體制，即以中央銀行為核心，銀監會、證監會、保監會各司其職的分業監管體制。國務院是金融監管的主體，各個金融監管部門在國務院的授權下發揮其監管職能，中央銀行主要負責金融穩定和宏觀調控。隨著我國金融混業經營趨勢的逐步顯現，盡管在2004年，三大監管機構公布了《三大監管機構金融監管分工合作備忘錄》，以初步構建各個監管機構在混業經營領域的分工合作機制，又于2008年，國務院發布《中央銀行主要職責內設機構和人員編制規定》，使“負責會同金融監管部門制定金融控股公司的監管規則和交叉性金融業務的標準、規范”被添入中國人民銀行的職責之中，但是，我國分業監管體制中仍然存在著眾多的缺陷。

（一）分業監管使得監管真空和重復監管并存

一方面，混業經營使得銀行、證券、保險業的可替代性和趨同性日益加強，因而削弱了分業監管的基礎，監管難度加大；另一方面，金融領域的創新卻日新月異。這些都使得中央銀行難以及時制定有效的監管措施，會在一定時期內出現監管的真空。同時，在“一行三會”的監管模式下，不同業務的交叉又使得新的監管方式的推出需要多方面的協商，加大了監管的成本，降低監管的效率。

（二）監管程序輕重安排不合理

我國現行的金融監管過分強調對新網點，新業務，增資擴股增資等方面的嚴格審批，而對投資人權益保護不夠。這種不合理會帶來兩種結果，一是導致銀行業務范圍的狹窄，不能較好地分散風險。二是過分繁瑣的審批程序會導致尋租等腐敗現象的滋生。監管越嚴，租金越高，尋租越盛行，腐敗也就越嚴重。

我國監管部門對于金融的監管過分側重于新網點，新業務，增資擴股增資等方面的嚴格審批，而忽視了保護投資人的權益。因此導致銀行業務范圍的狹窄，不能較好地分散風險。

（三）金融監管的法律、法規不健全

我國金融監管法律、法規不健全，立法滯后。主要表現在：（1）我國立法通常是在成立機構、行使職權之后，并且法律、法規都是以行業為基礎，針對各個專門業務層次的監管，立法層次較低，缺乏完善的金融監管法律協調體系。（2）我國金融監管法律法規的數量較多，但部分實用性差（主要是因為出現問題后相關部門才進行采取政策措施）并且重疊和矛盾多，因而金融監管的及時性、權威性和有效性受到阻礙。（3）我國尚未建立存款保險制度，存款人的利益得不到保障。

（四）中央銀行與銀監會的行政級別無差異

中央銀行與銀監會同屬正部級單位，行政地位無差別，但是，從監管職能上看，銀監會應當從屬于中央銀行，在中央銀行的統一協調下開展監督管理工作。目前，在二者行政等級相同的情況下，銀監會與央行因有各自獨立的行政監管權限，可能導致缺少部門間的溝通協調，造成監管在某些環節的效力不足。

（五）金融風險防范難度加大

經濟的一體化，金融自由化以及全球化的發展使金融市場風險防范的難度增大，而我國中央銀行未建立起系統的風險分析及危機處理系統，各項監管數據指標不完整。風險分析的重點仍然放在指標的合規性上，未采用歷史比較分析以及動態分析的方法來對金融潛在風險以及未來風險進行預測，對整體風險狀況的分析只局限于簡單的數據匯總和經驗判斷，難以起到金融風險預測和指導現場檢查的作用。

三、完善我國金融監管體制的建議

（一）加強金融監管立法工作，健全金融法規

一方面，應積極借鑒外國先進的金融監管法規，彌補監管上的不足。另一方面，制定并完善適合我國國情的金融監管法規，保證監管工作有法可依，有法必依，使監管機構和被監管機構都受到必要的法律制約。同時，要提高立法的層次和相關法律的實際可操作性。而且還要適應金融創新的需要，配置相應的監管法律，盡量避免監管真空的出現。

（二）改革我國現有的監管體制

在我國混業經營日益顯現的情況下，單層多頭的分業監管模式已不再適用，對于不同金融機構的交叉性的業務，應當按統一標準進行統一監管，即采用功能監管模式，是金融監管由機構監管模式向功能監管模式轉變。如可以讓央行牽頭，建立及時磋商協調機制，相互交換信息，待時機成熟后，再將銀監會、證監會、保監會統一在一個全國性的綜合性的金融監管機構內，從而解決金融機構分類監管各自為政，溝通協調困難的問題，而且能夠覆蓋我國各類金融機構，防止出現監管真空和重復監管的局面。

（三）調整監管程序側重點，借鑒美國“寬進嚴管”的先進理念

“寬進”指寬市場準入，“嚴管”指嚴金融監管?！皩掃M嚴管”可以使更多市場主體參與到金融市場競爭中來，促進金融市場的多元化和創新業務的發展，同時，寬市場準入可以降低市場進入的門檻，有利于抑制尋租腐敗現象的產生，降低國家審批成本，提高審批效率。

（四）完善金融監管相關法制建設

人民銀行行使金融監管職能的法律基礎和保證是嚴格的金融立法，借鑒國際金融監管的成功經驗和理論基礎，在我國金融監管未來發展方向的規劃之上，必須科學的建立起金融監管法律體系。（1）系統清理我國現行的金融監管法律法規，堅決廢止已不能適應金融發展需要的法律法規，重新修訂不很完善的法律法規。（2）補充制定新的金融監管法律規范，主要包括：存款保險制度立法、金融機構市場退出立法及金融機構信息披露立法等。

（五）提升中央銀行行政級別，強化中央銀行權力

提升中央銀行行政級別可以增強央行對證監會、保監會、銀監會的威懾力，避免由于行政級別的無差異性而導致央行與三會監管目標不一致，引導三會在中央銀行的指導下開展監管工作，提高監管的效率。

（六）推動我國金融監管體制的變革

使金融監管從“金融機構”分業監管向“金融服務功能”統一監管模式轉變。采取漸進的方式建立新的監管模式，可實行牽頭監管，如可指定央行作為牽頭單位，建立及時磋商協調機制，相互交換信息，待時機成熟后，再將銀監會、證監會、保監會統一在一個全國性的綜合性的金融監管機構內。這樣不僅可以解決金融機構分類監管各自為政，溝通協調困難的問題，而且能夠覆蓋我國各類金融機構，防止出現監管真空和重復監管的局面。

（七）完善金融風險預警機制

中央銀行要站在宏觀的角度，對銀行運行的整個系統進行評價。在此基礎上，緊密監測國內、國際金融市場運行動態，建立完善的風險監測指標，并運用先進的技術從國內外金融市場搜集信息，積極進行金融市場的風險預測。

（八）加強我國金融市場信息披露制度建設

通過建立有效地信息披露制度，將銀行至于市場的監督之下，使得市場參與者能夠在充分了解銀行狀況的基礎上作出理性的判斷，從而避免了交易前的逆向選擇和交易后的道德風險，有助于形成政府監管和市場監督相結合的科學監管體系，創造一個真正安全公開的金融市場秩序。

我國的金融創新剛剛起步，但是國際上的情況金融創新已經是大勢所趨，因此我國金融業的發展，特別是金融創新的發展還必須結合我國的國情，尤其是在國際金融危機的大背景下，必須處理好金融創新與金融監管的關系，充分認識到我國金融監管體系的不完善之處，而且我國投資者的投資理念還不是很成熟，也缺乏風險承受能力，因此，金融監管當局必須改進監管服務，改善監管手段，加強金融監管的國際合作，減少金融體系之外的不穩定因素，促進經濟的穩定發展。

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