“省直管縣”財政改革對縣級財政支出競爭策略的影響研究

李一花，沈海順，劉蓓蓓，高煥洪

(山東大學經濟學院，山東 濟南 250100)

一、問題的提出與文獻綜述

1994年分稅制改革以來，地方政府尤其是縣級政府財政困難嚴重。主流觀點認為，縣級財政困難與事權財權不對稱和政府層級過多引發資金截留等問題有關?！笆≈惫芸h”作為一種新的財政分權形式，以減少政府層級和賦予縣級政府更大的自主權和財力為改革的基本取向?！笆≈惫芸h”體制的推行，不僅使縣級政府掌握的經濟權力和資源增多，也使縣級政府面臨的競爭環境發生明顯的改變，因此，對“省直管縣”體制下縣級政府支出競爭策略進行實證研究，就成為檢驗財政分權績效和完善“省直管縣”的重要內容。

關于財政分權對地方政府競爭的影響研究，最早可追溯到蒂伯特提出的“用腳投票”模型。這一模型認為，如果資源配置權力更多地向地方政府傾斜，那么社會公眾自由遷徙的“用腳投票”機制將會引發地方政府之間的競爭和財政支出效率的提高。由于財政競爭強調的是分權體制下地方政府通過財政手段爭奪流動性生產要素，實現本地區經濟增長最大化的過程。那么，在競爭過程中，一個轄區的財政支出行為必然會影響到鄰區的財政支出行為，因而地方政府間的財政支出競爭必然會表現出某種策略互動的特點。國外大量文獻確認了地方政府間的財政支出競爭策略互動的存在。如Case、Rosen檢驗了1970－1985年美國的州際數據，發現鄰州的人均財政支出增加1美元將會導致本州人均支出增長70美分，這種通過財政支出來改善公共服務，促使周邊其他地區采取同樣的措施的支出行為被稱為支出的互補效應［1］。Baicker的研究檢驗了財政支出互補效應的影響機制［2］。Schaltegger、Zemp運用瑞士90年代一個州的城市數據發現，中心城市的公共安全支出增長10%將會導致次級城市相關支出下降3%［3］。Borck、Caliendo、Steiner通過研究德國地方政府1977－2002年的數據發現，行政管理支出、教育支出、健康體育娛樂支出存在策略互補，而科學研究支出和社會福利支出則呈現出策略替代效應，即某地財政支出的增多而導致相鄰地區支出減少的支出行為［4］。

從國內的研究來看，伍文中較早采用變異系數法對財政支出競爭的存在性進行了檢驗［5］。李濤、周業安基于1999－2005年中國29個省級行政區面板數據的空間計量模型發現，我國省級政府財政支出與鄰區上年的財政支出存在顯著的策略互動［6］。郭慶旺、賈俊雪運用1986－2006年的省際數據證實各省的維持性支出表現為策略替代，而經濟性支出和社會性支出則具有顯著的策略互補［7］。尹恒、徐琰超則考察了中國地級市地區間基本建設支出的互動影響，發現競爭使得各地的基本建設支出正相關［8］。

國內學者對財政支出競爭策略的研究主要集中在省級層面，缺少對省以下地方政府財政支出競爭策略的研究，而且目前的研究更多立足于1994年后的分稅制改革，對近些年實施的“省直管縣”財政改革對地區間財政支出競爭的影響很少涉及。伴隨“省直管縣”改革的持續深入和在全國的鋪開，“省直管縣”財政改革對縣級財政支出競爭策略會產生什么影響，需要做更深入的研究。

二、縣級財政支出競爭空間的相關性檢驗

對財政支出競爭策略的研究首先要確認是否存在競爭，本部分采用空間計量模型研究湖北省的縣級行政單位在2000－2006年間的財政總支出和各分項支出競爭的空間互動關系，這是分析縣級財政支出競爭策略的基礎。

由于一個地區的財政支出不僅受到自身的影響，而且還受到其他地區財政支出的影響，財政支出往往在各地區之間表現出顯著的空間互動關系，如何捕捉地區間財政支出競爭的互動影響，Anselin(1988)建立了兩種空間計量經濟學模型進行刻畫［9］，第一種是空間滯后模型，主要研究相鄰地區的某種行為對其他地區或整體的影響:

第二種是空間誤差模型，地區間的互動關系通過觀測不到但能對其他地區產生影響的誤差項來反映。

W為n×n的空間權重矩陣，W×FD和W×ξ均為空間滯后項，ρ和λ為空間滯后項的系數，ρ和λ顯著為正，說明各縣級單位財政支出存在策略互補，相反則為策略替代，若不顯著或顯著為0，說明各地區財政支出不存在顯著的策略互動?？臻g權重矩陣W表示各縣級單位在地理、社會經濟上的聯系程度。FDit表示縣級行政單位i在年度t的人均財政支出總量和項目，財政支出的主要項目包括:經濟性支出以人均農業支出表示，社會性支出以人均教育支出和社會保障支出表示，維持性支出以人均行政管理支出表示。對上述各變量取自然對數。X為一組可能影響財政支出的控制變量，包括人口密度對數值、城市化率、勞動力參與率、產業結構系數(第一產業產值占GDP的比例)、固定資產投資比例、各縣的人均產出對數值。

判斷地區間某種經濟變量是否存在空間相關，目前主要有兩種檢驗方法。第一種是Moran(1950)提出的Moran'I檢驗。第二種是LM檢驗。表1列出了空間相關性檢驗的結果。

表1 空間相關性檢驗結果

從上述估計結果看，方程(1)到(5)的Moran's I均在1%的顯著性水平上顯著為正，說明湖北省各縣級行政單位間的財政支出存在顯著的空間相關性。正是各縣級單位支出存在空間相關性，使得方程(2)、(3)、(4)、(5)的R-squared過低，擬合效果欠佳。

三、“省直管縣”財政改革對縣級財政支出競爭策略影響的實證分析

(一)縣級財政支出競爭的模型選擇

從表1的LM-LAG和LM-ERR估計結果來看，各方程的LM檢驗都在5%的水平上顯著，但方程(2)、(4)、(5)的Robust LM-ERR在5%的水平上不顯著，故我們對農業支出函數、社會保障支出函數和行政管理支出函數應選用空間滯后模型。而且，我們看到方程(1)和方程(3)的Robust LM-LAG統計量均大于其Robust LM-ERR統計量，說明對財政支出總量函數和教育支出函數選擇空間滯后模型比選擇空間誤差模型更優。從模型設定的經濟原理上看，空間滯后模型中的財政支出的空間滯后項能直接反映各地區間的空間互動程度。因此，空間滯后模型更適合本文的分析。

此外，表1還報告了Hausman檢驗的結果，除方程(1)在5%的水平上顯著外，其他方程的Hausman檢驗結果均在5%的顯著性水平下拒絕使用隨機效應的假設，提示應采用固定效應模型。同時，按照李子奈的觀點，當橫截面的單位是總體的所有單位時，采用固定效應模型較為合理［10］。由于本文所選用的基本上是湖北省所有縣級行政單位的數據，樣本幾乎是全部母體，所以從經濟理論上來說，我們應采用固定效應模型。

綜上，本文在分析各縣級政府間財政支出的空間相關性時應采用如下空間面板模型:

其中，pi表示地區固定效應。由于本文數據的時間維度較小，因此模型主要控制地區固定效應，反映隨區位變化但不隨時間變化的變量對穩態水平的影響。ρ為財政支出空間滯后變量的系數，是本文分析的關鍵系數。如果ρ顯著為正，說明在該年度各縣級政府財政支出存在顯著的策略互補;如果ρ顯著為負，說明各縣級政府財政支出存在顯著的策略替代;如果ρ不顯著或顯著為0，表明各縣級政府在該項財政支出上并不存在顯著的競爭。

(二)“省直管縣”財政改革對縣級財政支出競爭策略的影響

湖北省2004年在全省實行“省直管縣”的財政體制，因此，本文借鑒郭慶旺、賈俊雪(2009)的模型處理方法，利用空間面板模型分別估算2000－2003年和2004－2006年兩個階段(“省直管縣”改革前和改革后)財政支出和各類支出項目的反應函數，考察“省直管縣”改革對縣級財政支出競爭策策略的影響。估算結果如下:

表2 縣級財政支出總量和農業支出策略互動的兩階段回歸結果

從表2可以看出，2000－2003年間湖北省各縣在財政支出水平上存在著顯著的正相關關系，說明當其他地區通過財政支出增加來改善投資環境時，本地政府必然擔憂本地經濟要素流失，競相增加本地的財政支出就成為當然的應對措施;另一方面，考慮到官員之間政績上的競爭也會促使各地區通過增加財政支出來促進經濟增長。同樣，農業支出也存在顯著的策略互補關系，因為在湖北省縣級政府的財政支出中，農業支出所占比重非常高，是縣級財政用于經濟建設領域的重要方面，增加農業生產是縣級政府促進本地經濟增長的重要手段，其他地區通過增加農業支出來改善農業生產環境會促使本地政府相應增加農業支出。

對比前后兩個階段，發現2000－2003年空間滯后項的系數明顯低于2004－2006年空間滯后項系數，說明2004年湖北省的“省直管縣”財政體制改革明顯增強了縣級在財政支出和農業支出上的策略互動關系，財政支出競爭程度顯著提高。原因可能有以下方面:首先，“省直管縣”改革使縣級政府直接控制和利用的經濟資源增多。因為“省直管縣”改變了原有的轉移支付方式，消除了過去省對縣轉移支付過程中出現的地市截留問題;而且，“省直管縣”改革的實施與省級政府對縣級政府財政收入的增收獎勵聯系在一起，提高了縣級政府增加財政收入和安排財政支出的積極性。其次，“省直管縣”增加了縣級政府的財政資源支配權和投資項目的審批權，縣級政府作為一個經濟利益主體地位增強，發展經濟的主動性明顯提高，財政支出是縣級政府影響經濟的主要方式。因此，縣級政府在增加財政支出規模的基礎上，也會將越來越多的財政資源投向能直接拉動經濟增長的支出項目如經濟建設類支出，特別是在縣級財政支出中占較大比例的農業支出，從而使得各縣在總財政支出和農業支出上的競爭程度明顯增強。

表3 縣級財政教育支出、社會保障支出和行政管理支出策略互動的兩階段回歸結果

由表3可知，2000－2003年湖北省各縣在教育支出、社會保障支出和行政管理支出也都存在著明顯的空間正相關性。從教育支出的策略互補來看，原因在于近些年從中央到地方，對增加教育投入的重要性已達成共識，而且地方政府也認識到，教育水平的提高是同相鄰區域爭奪經濟資源尤其是人才資源的必要條件。從社會保障支出來看，人均社會保障支出的空間滯后項系數遠低于其他項目支出的系數，表明各縣級行政單位在社會保障支出上的策略互補性遠低于其他支出。這可能與地方政府對社會保障支出的認識有關，因為社會保障支出對經濟增長的拉動效果既低于農業支出等投資性支出，也不像行政支出那樣直接關系到地方決策者的利益，而且社保支出大多具有未來支付的特點，這使得各地區在社會保障支出上的競爭程度要低于其他項目支出。至于人均行政管理支出，其空間滯后項的系數也顯著為正，反映了各地方政府間的行政管理支出具有“攀比效應”。如何看待行政管理支出的策略互補效應?我們認為，盡管行政管理支出屬于消費性支出，但其規模并非越小越好，因為縣級政府作為我國最重要的基層政府，所擔負的職能較多，因此在一段時間內行政管理支出的增加是無法避免的。另一方面，因為行政開支的多少與地方政府官員的切身利益是密切相關的，因此，在地方公眾缺乏對預算決策決定權的背景下，官員追求預算規模最大化就成為必然的結果。

對比前后兩個階段，發現2000－2003年的空間相關性程度要大于2004－2006年，說明“省直管縣”財政體制改革顯著弱化了各縣在教育支出、社會保障支出和行政管理支出上的競爭程度。就教育支出和社會保障支出而言，雖然“省直管縣”改革后縣級政府可以支配的財政資源明顯增多，但教育支出和社會保障支出競爭未得到縣級政府的充分重視。原因可能在于二者對經濟增長的拉動作用更多的是一種間接作用和長期作用，效果不如農業支出類的經濟支出直接和有效有關，可以看出，縣級政府在發展經濟主動性增強的情況下，如果政府職能和官員政績考核評價體系沒有相應改變，極有可能減少對教育和社會保障項目上的支出。就行政管理支出而言，造成“省直管縣”體制改革后各縣空間互動程度下降的原因可能與近些年從上到下的政府機構改革和減少行政開支的改革取向有關。

總體上看，“省直管縣”改革在一定程度上改變了縣級政府在財政支出總量和分類支出項目上的空間互動程度，使得在總量財政支出和經濟支出上競爭的互補性更強，但對社會性支出和維持性支出的競爭互補削弱，尤其是在社會性支出上的競爭互補性降低，會不利于民生事業發展。

四、結論與政策建議

(一)結論

本文運用空間計量經濟學方法，考察了湖北省“省直管縣”財政改革對縣級政府間財政支出競爭策略的影響?；诒疚乃褂玫臉颖?，我們的研究主要有以下幾點發現:首先，湖北省縣級財政支出存在明顯的策略互動行為，縣級人均預算內支出、人均農業支出、人均教育支出、人均社會保障支出和人均行政管理支出對鄰近地區有著顯著的正面影響，也就是存在著策略互補。其次，“省直管縣”財政體制改革一定程度上改變了縣級財政支出的空間互動程度，但未改變其互動性質，各縣之間的財政支出仍然實行著互補性的競爭策略。

(二)政策建議

1．加快政府職能轉變，切實推進公共財政和民生財政的建設步伐?？h級財政承擔著我國大部分的教育、醫療和社會保障支出任務，縣級政府的財政支出競爭容易引起財政支出結構的偏差，造成“重經濟建設、輕民生支出”的局面。因此，加快政府職能轉變，切實推進公共財政和民生財政的建設步伐是克服縣級財政支出競爭偏向的根本保障。

2．改革官員政績考核評價體系，改變長期以來單純以“GDP論英雄”的考核標準，從制度設計上激勵地方政府在財政支出安排上更加注重教育、醫療和社會保障等民生性支出。為此，要推進地方政府官員政績考核評價主體的多元化，不僅僅包括上級政府，還要讓當地的公眾和企業等市場主體參與進來，克服上級政府由于信息不對稱導致的考核失實問題［11］。

3．加強對縣級政府財政預算的監督和管理?！笆≈惫芸h”改革后縣級政府所掌握的財政資源大大增加，在財政支出上的自主權也顯著增強，在這種情況下，省級政府應加強對其財政預算的監督和管理，避免出現縣級財政過分重視生產性支出、基本建設等經濟類支出而忽視教育、醫療和社會保障等民生類支出的現象，將縣級政府間的競爭引導到公共服務和民生的競爭上。

4．完善省對縣的財政轉移支付制度?！笆≈惫芸h”體制相對于原有的市管縣體制的一個明顯優勢是省級政府的轉移支付能夠直接對縣，避免了原來在轉移支付中經常發生的“市卡縣”、“市刮縣”問題，因此，應充分發揮“省直管縣”體制的優勢，形成省級政府對縣級政府的完善的縱向轉移支付制度體系，尤其是應加大對財力困難縣的轉移支付力度。此外，積極創造條件適時建立橫向財政轉移支付制度，通過縱橫交錯的轉移支付體系，切實解決貧困縣的財力保障。避免縣級政府之間因競爭而導致的基本公共服務水平懸殊問題。

5．推行“省直管縣”行政體制改革，真正建立扁平化的行政管理體制。雖然“省直管縣”使省級政府能夠直接管理縣級財政，但在行政管理架構上依然實行著市領導縣的行政體制，這種財政管理與行政管理體制的非一致性限制了縣級政府和財政的獨立性發揮，也造成了較高的交易成本和摩擦成本。因此，應及時和穩妥地推進“省直管縣”行政體制改革，為“省直管縣”財政體制的健康運行提供行政上的支持。

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