圖書館業務外包中的風險和防范*

鄧銀花

（廣東技術師范學院圖書館 廣東廣州 510400）

圖書館業務外包中的風險和防范*

鄧銀花

（廣東技術師范學院圖書館 廣東廣州 510400）

業務外包在我國圖書館領域逐漸得到了廣泛應用，并有涵蓋圖書館全部業務的發展態勢，但許多案例表明其并未達到預期目標，相當比例的圖書館對業務外包持謹慎態度。文章分析了圖書館業務外包的尋租風險、決策風險、信息不對稱風險、壟斷風險和其他風險，并從規范業務外包法定程序，制定合理外包策略，實施合同設計、管理和績效評價全過程質量控制，調整優化圖書館自身機構和流程四個方面提出了防范措施。

圖書館 業務外包 風險防范

目前，業務外包在我國圖書館領域逐漸得到了廣泛應用，并有涵蓋圖書館全部業務的發展態勢。理論上，業務外包雖有助于圖書館實現業務核心化戰略、降低運營成本、提高工作效率、改進服務質量，但許多業務外包案例表明其并未達到預期目標，相當比例的圖書館對業務外包持謹慎態度。近幾年來，一些學者開始關注圖書館業務外包的風險及控制，但數量不多，主要側重于圖書館具體外包業務風險的描述，較少從理論上分析風險的種類、本質及成因。本文擬在現有成果基礎上，分析圖書館業務外包全過程面臨的風險，并提出防范和控制風險的建議。

1 圖書館業務外包的現狀

圖書館業務外包是指圖書館確定外包業務的種類、數量和質量標準后向社會招標，將業務的生產權對外承包給中標的外部團體，中標團體按照與圖書館簽訂的合同提供服務，圖書館按合同監督績效并支付撥款。按照外包程度，業務外包分總體外包和部分外包?？傮w外包是指圖書館全部管理和服務委托給外部團體執行，部分外包則是圖書館將部分管理和服務委托給外部團體執行。

我國尚未實踐圖書館業務總體外包，但圖書館業務部分外包在我國已相當普遍。根據已有文獻，筆者對目前實踐的圖書館外包業務進行了分類，主要有以下四大類：①圖書館傳統業務，包括采訪業務、編目業務、上架排架業務、流通業務和圖書配送業務；②圖書館讀者服務，包括信息中介服務和部分參考咨詢業務；③信息系統服務，包括網站開發、硬件維護、軟件開發和數據庫建設；④物業管理，包括環境衛生、安全保衛和設施維護。當然，實行業務外包的圖書館由于服務對象、戰略目標、辦館水平以及對自身核心業務定位的差異，業務外包的廣度和深度也有差異。

2 圖書館業務外包面臨的風險

2.1 尋租風險

尋租在圖書館業務外包中表現為非生產性尋租活動，即利用權力并通過政治過程獲得特權從而獲取超額利潤的方法。尋租包括設租和尋租，設租是指圖書館權力擁有者利用公共權力對業務外包全過程進行控制，人為設置關卡和障礙，以圖獲得賄賂；尋租是指外包企業利用各種手段獲取外包權利。

國內外大量公共服務外包的實踐表明，尋租活動充斥著業務外包全過程，形形色色、手法多樣的操縱投標過程、賄賂和吃回扣現象從未消除。我國當前正處于經濟社會轉軌階段，權力的集中、法律政策的滯后和監管的乏力客觀上加劇了尋租風險。理論上，尋租風險可以發生在圖書館業務外包的所有環節，包括外包業務種類確定、外包方式選擇、信息發布、外包企業遴選、業務監督和績效評價等。雖然作者無法、也不可能確定尋租在我國圖書館業務外包中多大程度和多大范圍內存在，但可以肯定的是，只要不加強圖書館業務外包全過程的嚴格管理和嚴密監督，這些問題就肯定存在，這從我國當前政府采購頻發的腐敗案件中可見端倪，因此，如何減少、杜絕尋租風險是我們在圖書館業務外包中必須要考慮的首要問題。

2.2 決策風險

決策風險是指在決策活動中，由于主、客觀等多種不確定因素的存在，導致決策活動不能達到預期目的的可能性及其后果。決策風險既與決策機制不健全、決策信息不充分等客觀因素有關，也與決策者能力不足、受個人情感和價值判斷影響等主觀因素有關。

決策風險在圖書館業務外包的各個環節也都可能發生，但對圖書館具有重要影響的主要有兩個方面：①外包業務種類選擇風險。圖書館根據本館實際和特定目標有針對性地選擇外包業務種類和決定外包程度，但如果圖書館把具有比較優勢的業務或屬圖書館核心業務外包出去，就可能違背預期目標，導致決策失誤。②外包企業選擇風險。圖書館在招標時，可能將價格高低、規模大小等硬實力作為選擇標準，忽視外包企業的服務質量、管理水平、業務熟悉程度、社會聲譽等軟實力，以及該企業是否適合成為本館的外包合作伙伴等因素；在評標、定標時，由于信息不充分、決策機制不完善等客觀因素，或因有效甄別真假信息能力不足、個人情感和價值判斷等主觀因素影響，錯誤選擇了外包企業；由于決策失誤，外包企業對外包業務可能缺乏專業水平和相關經驗，企業的經營風險、財務風險甚至市場風險也可能波及到圖書館，這些都影響外包服務的提供和質量。

2.3 信息不對稱風險

信息不對稱是指某些人擁有信息但其他人不擁有信息。在信息不對稱的情況下，市場交易一方參與人由于不能觀察另一方的行動或當觀察（監督）成本太高時，一方隱瞞信息或行動從而導致另一方的利益受到損害。一般而言，圖書館處于信息劣勢地位，而外包企業處于信息優勢地位，因此外包企業就可能通過隱瞞信息而給圖書館帶來利益損失。簽約前的信息隱瞞行為稱為逆向選擇，簽約后的信息隱瞞行為稱為道德風險。在業務外包合同簽約前，外包企業可能向圖書館提供不充分甚至不真實的信息，美化自己，以圖獲取中標資格，從而發生道德風險；業務外包簽約后，圖書館難以了解外包企業的行為和運作過程，外包企業可能不忠實履行契約條款，造成服務質量下降以獲取合同外利益，從而發生逆向選擇。

信息不對稱風險的誘因是多方面的：①外包環境的不確定性。圖書館在外包經營中始終面臨環境的不確定性，這些不確定性，既有來自于圖書館和企業人事、財務、管理等內部因素，也有來自于宏觀政策、市場變化、技術發展等外部因素，它們都威脅著合同的履行。②外包合同的不完備性。人類的有限理性和外部環境變化的難以預料，使得外包合同不可能事先全面考慮所有與合同履行可能相關的環境因素，不可能事先預料未來的所有情況并將其納入合同。③外包業務的模糊性。圖書館作為公益性社會機構，其宗旨是無償為讀者提供信息服務，追求社會效益，這就決定了一些外包業務的數量和質量標準難以量化，比較模糊，而且服務對象對服務質量的看法也明顯不同，而當業務目標難以界定、人們對服務質量看法也明顯不同時，外包企業就會有相當大的自由裁量權。經濟學家哈特將此種“填補合同空白”的權力稱為分配“剩余控制權”，將界定服務質量的困難稱為“不能合同化”，指出“不能合同化”為外包企業提供了以犧牲質量為代價而降低成本的動機，因為質量損失無法在技術上被認定為違反合同條款。④合同條款解釋的差異性。外包合同中通常包括大量的書面條款，如何解釋這些條款直接關系到雙方的權利義務，合同雙方對相關條款解釋上的差異可能會引發雙方沖突，尤其是在合同條款存在模糊時，為外包企業的機會主義行為和從合同中攫取不當利益的策略行為提供了可能。

2.4 壟斷風險

業務外包要達到預期目標，必須要有一個競爭性的外包業務供應商市場，如果提供外包業務的企業只有一家或少量幾家，就可能發生壟斷風險。圖書館業務外包過程中的尋租風險、信息不對稱風險、決策風險等，盡管與一個社會的文化傳統、制度機制、監管能力有關，但綜合起來看，風險程度的高低主要取決于外包業務市場競爭的程度。

一般來說，經濟相對落后、轄區相對較小地區的圖書館，或技術性、專業性較強的圖書館業務，其選擇外包企業的余地較小，容易發生外包企業壟斷，尤其是一些相對偏遠、落后的地區如鄉鎮地區，幾乎很難找到足夠的外包企業。另外，即使業務外包之初存在一個競爭性的外包業務供應商市場，圖書館能夠找到合適的外包企業，但隨著市場的發展，外包業務的市場越來越集中，可能形成圖書館對外包企業的過分依賴甚至鎖定，圖書館業務外包的主動權和控制權減弱甚至喪失，從而可能發生未來外包成本增大、服務質量下降的可能。

2.5 其他風險

除上述外，業務外包還可能給圖書館帶來如下風險：一是可能給原來順暢運作的人力資源配置、管理制度、工作流程帶來沖擊和造成混亂，從而導致管理風險。二是限制內部人員的實踐機會，可能影響內部人員的工作熱情、阻礙內部人員素質的提升。三是圖書館的目標是在保證服務質量的前提下，最大限度降低外包成本，外包企業的目標則是獲取最大利潤，目標的差異性可能導致圖書館的服務質量下降。四是外包企業資產的專用性使得其用途被鎖定后很難再移作他用，而重新選擇外包企業可能會威脅到圖書館服務提供的連貫性，這都使得外包企業要求支付過高價格，以彌補資產的專用性風險和圖書館服務提供的連續性風險。

3 圖書館業務外包風險的防范策略

3.1 規范業務外包法定程序

減少權力“尋租”，必須建立業務外包的正當法律程序。英美等國為保證政府合同外包的規范運行，都制定了政府合同的法律程序。規范圖書館業務外包程序可從四個層次進行：一是完善《政府采購法》等相關法律法規。圖書館業務外包屬于政府采購服務范疇，主要受《政府采購法》和《合同法》規制，但《政府采購法》運行十余年之后，存在采購范圍過窄、內控機制不健全、監督機制不完善等弊端，且至今該法“實施條例”和“實施細則”尚未出臺，因此當前應根據公共財政發展和財政管理體制改革的需要，修改完善《政府采購法》，加緊出臺“條例”和“細則”。二是及時單獨制定政府公共服務采購規章，就服務采購范圍、主體資格、外包方式、外包程序、缺陷補救、信息公開、業務監督、特定責任、業務退出等方面作出具體規定，增強服務外包的法定操作性。三是在此基礎上，圖書館管理部門或圖書館行業協會應制定“圖書館業務外包管理辦法”，使業務外包做到有章可循、操作規范：在外包決策階段，應把讀者和館內員工參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論作為服務外包決策的必經程序；在招標階段，對圖書館外包業務種類、外包方式、申請步驟、申請人資質等相關信息都應以公告形式及時向社會發布，做到公開透明；在外包履行過程中，也應將監管信息及時向社會公開。四是圖書館行業特點鮮明，業務流程、業務內容基本相同，圖書館學會組織可以根據行業特征，統一制定圖書館業務的質量標準，為業務外包提供質量規范。

3.2 制定合理的外包策略

首先，外包業務種類的選擇應從本館實際出發。圖書館類型、層次和規模不同，面臨的經濟、社會、文化環境和本館資源的約束條件不同，外包業務的種類也不相同。另外，要綜合考慮成本、技術和業務本身性質幾個因素。從成本來看，業務外包應有成本優勢，否則就應自我生產；從技術上看，所需技術成熟的業務適宜外包；從業務本身性質來看，非核心業務適宜外包，核心業務是否外包，應根據具體情況分析。

其次，應根據業務性質和本館實際情況選擇合適的外包形式。如果外包的業務為輔助業務，如圖書館物業管理、圖書加工和圖書編目等，可選擇獨立式外包，即由外包企業獨立完成所承包業務。如果外包業務屬核心業務，關系到圖書館的核心和可持續競爭力，但技術性較強，圖書館又難以獨立完成，如圖書館系統設計或軟件研發、信息資源數字化和網絡化建設和讀者活動，可選擇合作式外包，即由外包企業和圖書館合作完成外包業務。

綜合考慮上述兩個方面，如果屬圖書館非核心業務，在成熟技術條件下，具有成本優勢的業務最適宜獨立式外包，不具有成本優勢的業務應自我提供；在非成熟技術條件下（圖書館此類業務極少），具有成本優勢的業務宜采取合作式外包，不具有成本優勢的業務可以自我提供，或采取合作式外包。如果屬圖書館核心業務，在成熟技術條件下，具有成本優勢的業務可采取獨立或合作式外包，不具有成本優勢的業務應自我提供，或在特殊情況下采取外包形式（如彌補短期內人手不足）；在非成熟技術條件下，具有成本優勢的業務宜自我提供或采取合作式外包，不具有成本優勢的業務應自我提供。

再次，為防范壟斷風險，要千方百計維護和增進供應商市場競爭。為此，需要在合同競標過程中通過公開信息發布或主動的市場考察吸引和搜尋潛在的外包企業；在允許的情況下，可把一項業務分解成多個小型業務的方式，增進外包企業之間的競爭。另外，圖書館應掌握外包合同的主動權和靈活性，使外包業務種類、外包形式、外包期限能隨著圖書館工作的變化、外包市場的變化和外包質量的優劣及時做出調整。

3.3 實施外包合同設計、管理和和績效評價全過程質量控制

在外包合同的設計上，在就外包目的、外包業務種類、外包方式、外包運作、質量評價、違約賠償、外包退出等環節的充分協商中，圖書館重點應掌握外包合同的主動權和靈活性，避免對外包企業失去控制和過度依賴。

在合同管理上，應建立順暢的溝通機制，盡可能消除雙方的觀念差異和經營矛盾；及時了解外包企業的內部運作過程和階段性成果，要求外包企業定期或不定期提交業務進展情況報告，必要時可以互派工作人員，及時溝通信息；建立應急工作機制，對外包過程中因各種突發因素致使外包企業無法提供正常履行義務等情況做好應急預案。

在合同績效評價上，應做好事中評估和事后評估。事中評估主要是對外包過程進行跟蹤管理，及時發現、解決問題，確保服務質量；事后評估應建立多元化的評估主體，運用科學化的績效評估指標，對外包業務的目標實現情況、成本效益進行公正、客觀地評估，并將評估結果作為是否收回外包、是否全額付款的重要依據。

3.4 調整優化自身機構和流程

圖書館實施業務外包后，應及時調整自身組織機構、人員配備和運作流程，制定相應的管理規范和程序，建立與外包相適應的新的管理體制和管理系統，使之與新的工作環境相適應。另外，業務外包必然使原來從事該項業務的館員喪失原有工作崗位，被迫轉崗，從而打破既有利益格局，影響圖書館員工的利益，可能招致他們的反對，甚至出現一些不穩定情況。因此，必須充分預料這一情況，并通過重新培訓，促其順利轉崗；或組成相關外包管理機構，從事管理、驗收和評價外包企業等工作，以有利于外包業務的順利開展。

4 結語

圖書館業務外包是專業化分工在圖書館業務領域的應用，積極運用這一新的管理方法，能夠發揮專業化分工所帶來的提高效率、降低成本、增進服務質量的好處，但是，圖書館業務外包的全過程蘊含了各種風險，如果我們忽視或低估這些風險，不僅難以達到預期目標，甚至會造成其他損失。因此，在認真研究外包業務特點的基礎上，運用科學的外包策略和管理方法，采取積極措施和有效辦法防范、控制和規避這些風險，是確保業務外包成功實施的前提和基礎。

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On Risk Prevention of Library Business Outsourcing

Outsourcing is widely used in the libraries in China,and developing fast.But many outsourcing case has not reached the expected target.The fundamental reason lies in the lack of deep understanding of risk.This paper analyzes the rent-seeking risk,decision-making risk,information asymmetry risk,monopoly risk and others.On this basis,this paper puts forward the preventive measures from four aspects.

library；business outsourcing；risk prevention

G250.7

A

1003-6938（2014）02-0090-04

鄧銀花（1972-），女，廣東技術師范學院圖書館館員。

*本文系廣東省圖書館科研課題“高校圖書館社會化服務研究”（批準號：GDTK1265)研究成果之一。

2013-11-29；責任編輯：劉全根