完善糧食生產支持保護機制研究

佘義斌

（江蘇省農委農業局，南京 210036）

2003年以來，國家、省及地方各級不斷加大 “三農”投入，大力扶持糧食生產，逐步構建了農業與糧食生產的政策支持保護體系，有效調動了農民生產積極性，提高了生產基礎設施和農業科技創新推廣水平，促進了糧食生產持續穩定發展。為全面了解糧食支持保護體系發展現狀和存在問題，進一步完善糧食生產支持保護機制，我們開展專題調研，做了一些探索和思考。

1 糧食支持保護政策概況

近年來，各級對糧食生產的扶持政策種類越來越多，扶持范圍不斷擴大，扶持標準逐步提高，對糧食生產起到了非常重要的促進作用，逐步構建了新時期糧食生產支持保護體系。概括起來，主要有4個方面。

1.1 建立了 “一免四補”補貼機制

在全面取消農業稅的基礎上，國家先后實施了糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼，前三項補貼根據面積直接通過 “一折通”打卡到戶，農機具購置補貼是對購置補貼名錄內農機的農戶進行補貼。水稻直補2003年淮北部分地區試點，2004年全覆蓋，每667m2補貼20元。農資綜合補貼2006年開始，標準逐年提高，2012年提高到103.4元/667m2。良種補貼2003年秋播在部分地區小麥上試點、2004年在部分水稻上試點，此后逐年擴大規模，增加補貼作物，目前在水稻、小麥、玉米、油菜、棉花等主要農作物上實現了全覆蓋。農機具購置補貼2004年開始試點，逐年增加補貼農機具種類和補貼資金總量。4項補貼近10年累計補貼資金達476.77億元 （表 1）。

1.2 建立了糧食產業發展扶持機制

一方面，國家2005年起啟動實施糧食托市收購政策，并逐年提高最低收購價 （表2），對穩定農民種糧效益預期、進一步調動種植積極性、促進糧食產業發展發揮重要作用。另一方面，相繼出臺了糧食產業發展重點項目，項目種類逐年增多、扶持資金數量逐年增加。一是圍繞糧食生產科技推廣，在農業三新工程、農民科技入戶等重點農業項目中，都安排了不少資金用于糧食生產科技推廣。測土配方施肥、重大病蟲防治等項目上重點突出了糧食生產，2005～2013年投入資金10.3億元，實施測土配方施肥、有機肥推廣補貼和綠肥種植補貼、有機質提升等重點項目。二是圍繞糧食生產基礎設施建設，制定了高標準農田建設規劃，明確了每年新增10萬hm2高標準農田的目標，實施了農業綜合開發、新增21.5億kg糧食產能建設田間工程等農田基礎建設項目。 “十一五”期間財政投入81億元，其中省財政安排42.5億元，改造中低產田80.67萬hm2。2011年、2012年，分別安排省以上財政資金15.34億元、19.66億元，建設高標準農田8.84萬hm2，改造中低產田16.66萬hm2。三是圍繞糧食生產組織方式轉變，實施了糧食高產增效創建、商品化集中育秧等項目，特別是糧食高產增效創建是2008年新增專項，到2013年，省級專項增加到2.3億元，中央和省級資金總量達3.388億元。

表1 2004～2013年江蘇省種糧農民4項補貼政策情況 億元

表2 2005年以來水稻、小麥最低收購價 元/25kg

1.3 建立了農業災害補助救助機制

近年來，國家和省里對農業防災減災的投入不斷加大，主要包括恢復生產補助和災害損失補償兩個方面?；謴蜕a補助主要是重大自然災害發生后，通過物化或資金形式，對恢復生產的重點環節予以補助。2004年開始，省級救災化肥列入財政預算，每年安排1 500萬元，年初招標化肥，災害發生后及時發放到受災地區。2012年救災資金預算提高到3 000萬元。同時，每年根據重大災害發生情況，經上報救災請示，中央和省里還另外安排相應救災資金。2006～2013年，針對洪澇災害、干旱、雨雪冰凍、小麥穗發芽、弱苗、小麥 “一噴三防”等，中央和省級財政共安排8.004 5億元用于抗災救災。災害損失補償主要通過農業保險，對農民因災造成的損失給予適當補償，目前主要是成本保險。據統計，2007～2013年，該省政策性農業保險累計實現保費收入及農險基金118.88億元，支付各類農險賠款約42億元，受惠農戶1 228萬戶次。各級農險保費補貼比例從2007年的60%提高到目前的70%以上，保險覆蓋面不斷擴大，保障功能不斷加強。

1.4 建立了各級政府共同投入機制

在國家和省里不斷加大對糧食生產扶持的基礎上，江蘇省各地也出臺不少扶持政策推進糧食生產發展。農業基礎設施方面，南京市積極推進6.67萬hm2高標準農田建設，每年預算約8 000萬元。蘇州市、縣兩級每年安排約2億元，以園區建設為平臺，大力推進糧食生產高標準農田建設。興化市安排9 000萬元，用于高標準糧田改造，重點扶持規模種糧農田基礎設施建設。生產補貼方面，南京、蘇州等實行水稻生態補償，年補貼資金約6億元；徐州市對新增水稻面積補貼30元/667m2，重點用于 “水進田”配套工程；蘇州市對規模種植水稻、小麥1hm2以上經營主體，稻麥補貼0.2元/kg。鎮江市為解決稻麥 “雙晚”問題，對種植遲熟中粳水稻補貼12元/667m2，對供種單位銷售遲熟中粳補貼不超過0.8元/kg。農技推廣方面，無錫市每年安排100多萬元用于糧食生產基礎研究和科技推廣。常州市每年安排300多萬元用于市級高產創建、集中育秧、統防統治建設。泰州市財政每年2 000萬元，設立農機化發展基金，用于農機具推廣和農機合作社建設。泰興、靖江市等每年安排專項資金對糧食高產增效創建項目建設給予考核獎勵。東海、灌南、丹陽等每年安排資金對機插秧、插秧機購買、作業機手等給予補貼和獎勵。

2 糧食支持保護政策存在問題

各地各級對糧食生產持續增加投入，不斷出臺扶持政策，有力地促進了糧食生產發展，為糧食生產十連增提供了強有力的支撐。但從近年來糧食生產的實際來看，現有的糧食生產扶持政策還存在一些需要進一步完善和改善的問題。

2.1 補貼與種糧面積、主體不對應

水稻直補、農資綜合補貼是按省核定到縣 （市、區）的面積進行補貼，良種補貼是按當年實際種植面積補貼。但在實施落實過程中，糧食直補、農資綜合補貼核定補貼面積比實際面積小，也存在少數田塊已經改種非糧作物，仍享受水稻直補和農資綜合補貼現象；良種補貼也存在增量上報、減少不報的現象，導致補貼面積大于實際面積。在補貼對象上，政策設計是補貼種糧的農民或主體，但在政策實際落實過程中，補貼基本全部是給土地承包權擁有者，而一些從事糧食規模經營的大戶、服務組織等，由于土地是流轉或租賃過來的，實際上很難直接得到種糧補貼的實惠。

2.2 種糧補貼落實工作工作量大

種糧補貼種類多、發放環節多、發放方式多樣、發放主體數量巨大、年際之間變化復雜，由此可見，每年的補貼發放工作量較大，而目前縣、鄉、村基層工作人員普遍偏少、其他中心工作任務重，且缺乏必要的工作經費，導致補貼面積核實、補貼落實存在一些滯后、發放不準確等現象，不利于補貼政策發揮最大導向作用。

2.3 農業災害救助資金落實周期長

農業自然災害，特別是臺風、強降雨、冰雹等時間集中、影響較大的自然災害，產生災害影響的時間快、恢復任務重，而目前自然災害補助資金落實往往要經過災情調度、匯報請示、安排資金、制定方案、資金下達（或采購物資）、落實到戶等環節，周期短則1個星期，長則十幾天甚至20多天，救災資金或物資落實到戶時已錯過了最佳恢復期，不能很好的發揮救災資金效用。

2.4 產業發展項目扶持標準不高

目前各類扶持糧食產業發展的扶持項目還存在單打獨斗的情況，提出的目標很多、有的目標較高，但扶持總體標準卻不高。如同樣的高標準糧田建設，有的每667m2投入500元，有的投入1 100多元，往往難以達到項目實施提出的建設規模和建設標準。如糧食高產增效創建項目，要求實施0.067萬hm2，但扶持資金高的40萬元，低的只有16萬元，折合每667m2扶持只有40元和16元，項目實施效果受到影響。

3 完善糧食支持保護政策建議

針對目前糧食支持保護體系中存在問題，經深入調研和思考，提出4條政策建議，具體來看是 “三個提高、一個完善”。

3.1 提高糧食補貼政策的精準性

糧食補貼政策的初衷是為了不斷激發提高糧食生產者開展糧食生產、加大糧食生產投入的積極性，因此，針對目前糧食補貼與種糧面積、種糧主體不完全對應的情況，建議創新糧食補貼機制，提升糧食補貼政策的精準性，堅持種糧得補貼、不種糧不得補貼和誰種糧補給誰的大原則，讓從事糧食生產的經營主體扎扎實實得到政策扶持，更好地開展糧食生產。要提高補貼的精準性，首先就要提高補貼對象的精準性，要建立一套完備的補貼面積核定辦法，如建立全省農民種植情況數據庫，分區域、分經營主體、分作物等實行動態管理，充分掌握農民種植布局和變化，為糧食補貼發放提供支撐，確保種糧面積補貼全覆蓋。在此基礎上，對已有的、發放形式相同或相近的補貼，進行整合，減少基層工作量，提高發放效率；對新增的補貼，要更加突出補貼精準性，重點對家庭農場、農民合作社、種糧大戶等新型經營主體傾斜，如對其銷售商品糧實行以獎代補、實行賣糧價外補貼、建立糧食生產經營援助基金等方式，更好地促進糧食生產快速穩定發展。

3.2 提高災害救助政策的及時性

救災如救火，時間是第一要素，農業救災必須要搶抓時間、及早扶持落實救災措施。建議建立災害救助自動響應扶持機制，將受災程度分級，充分考慮救災扶持財政預算和常年災害發生特點，根據不同分級制定不同救災補貼標準，明確救災扶持自動響應對應的災害程度等級，一旦達到一定等級災害，可由當地財政按照制定的補貼標準先行抗災救災，以最快的速度救災，最大限度減少災害損失。在落實補助的過程中，中央或省加強災情調度和核查，嚴格審查受災地區補貼發放是否與受災程度和范圍相符合，經核查無誤后下達相應補貼資金，防止地方通過虛報受災面積、謊報受災程度等騙取救災資金。

3.3 提高產業項目扶持的針對性

由于目前產業項目扶持標準總體不高，對這類政策項目，要根據項目設計初衷和項目扶持資金預算，制定切實可行的實施內容和考核指標，不能將項目建設的內容、標準等要求提得過高而無法實現，要突出重點任務、關鍵環節，確保取得實效。要突出農田基礎設施建設、科技集成推廣、專業化服務等事關糧食單產水平提高的關鍵環節，突出水稻集中育秧、小麥機播機鎮壓、玉米機械化生產、病蟲統防統治等能有效提高生產水平的技術環節，加大投入水平，提高綜合生產能力。

3.4 完善支持保護政策監管評價機制

近年來，糧食生產扶持政策逐年增多，如何確保政策執行不走樣、政策扶持出效果，必須要建立一套完備的監管和評價機制。政策監管上，要制定一套政策陽光操作程序，實行政策扶持全程透明化，便于接受社會各方監督，規范政策實施過程，減少人為因素干擾，最大限度發揮項目實施效果。在政策執行過程中，要加大工作和資金使用督查力度，及時發現執行過程中出現的各種問題，對不規范、不到位的情況予以糾正。政策評價上，要建立一套科學的評價體系，根據不同的政策類型、項目種類，選擇科學合理、可操作的評價指標，通過委托第三方開展評價等形式開展政策實施評價。對形成的評價結果，建立應用機制，為進一步調整完善政策、安排產業項目等提供重要參考依據，促進糧食生產支持保護的良性循環。