美國中期選舉：民主黨遭遇“滑鐵盧”

張業亮

11月4日，美國2014年中期選舉在民主、共和兩黨的激烈角逐中落下帷幕。正如美國多數民調機構在選舉前所預測的一樣，共和黨大獲全勝。在參議院選舉中，共和黨凈增7席，達到53席，民主黨僅占46席，共和黨八年后重新奪回了對參議院的控制權。路易斯安那州的一席由于兩黨候選人都沒有過半數，要在12月6日舉行的第二輪投票中才能決出勝負。在眾議院改選的全部435名議員中，初步計票結果顯示，共和黨增加了11個議席，由選舉前的233席變為244席，是共和黨自杜魯門總統時期以來最大的增幅；民主黨則由選舉前的199席減少到186席，共和黨擴大了在眾議院的多數。

共和黨還保持了在州長和州議會的多數地位。在改選的36名州長中，盡管共和黨要捍衛的州長席位占改選的60%，處于不利的地位，還是贏得了民主黨人擔任州長的深藍州的州長選舉，使共和黨掌握的州長席位由選前的29個擴大到31個，凈增2席；相反，民主黨只從共和黨手中奪回賓夕法尼亞州州長職位。在許多戰場州，民主黨的希望落空，原來岌岌可危的共和黨州長職位得以保存。共和黨掌控的州議會也得到擴大。選舉前，共和黨控制49個州98個州議會中的59個，選舉日的初步結果顯示，共和黨掌握的州議會增加到64個；此外，共和黨還在16個州議會占絕對多數席位。這堪稱是共和黨一次全面的選舉勝利，也是其近數十年來最大的一次勝利。

難逃美國選舉政治“鐵律”

從以往的選舉來看，經濟向來是美國選民最為關注的議題和決定選舉勝負的關鍵。在美國經濟走出衰退、增長加速、失業率下降的形勢下，民主黨卻沒能分享到經濟形勢好轉帶來的“紅利”而敗走麥城，原因何在？

首先，選舉的政治環境對民主黨不利。多數選民對奧巴馬的不滿，對美國前進方向的不滿，對聯邦政府不能有效應對美國面臨的外交、經濟和社會問題的不滿，構成本次選舉的政治環境，也是民主黨失利的最主要的原因。

奧巴馬連任以來，雖然美國經濟形勢轉好，但長期困擾美國社會和經濟的痼疾并沒有解決。經濟上，雖然失業率由2013年的7.2%下降到今年10月份的5.8%，但失業率下降的原因并不是就業增加的結果，而是因為一部分人停止尋找工作。美聯儲統計，目前美國的勞工參與率為62.7%，是36年來最低的。此外，聯邦債務持續攀升，中產階層收入停滯，貧富差距不斷拉大。更為嚴重的是，認為美國經濟制度不公平的人數在增多，高達2/3的選民認為美國經濟制度有利于富人，認為對窮人公平的不到1/3。美國社會種族騷亂不止，弗格森小鎮白人警察槍擊黑人青年事件引發的騷亂至今還在發酵；槍擊案件頻發但控槍法案的出臺卻步履艱難。上述這些事實削弱了美國人對“美國夢”的信仰，“美國夢”漸行漸遠。因此，雖然選舉前的數據顯示美國經濟復蘇的基礎已經牢固，但70%的民眾仍對美國經濟持負面的看法，只有28%的民眾認為它在好轉。政治上，奧巴馬執政以來，兩黨政治極化進一步加劇，國會立法頻現僵局，兩黨圍繞開支和債務限額的談判未能達成妥協導致聯邦政府在相隔17年之后再度“關門”，除了第一任期頭兩年少數幾個立法成果外，奧巴馬在國情咨文中承諾的施政目標大部分都沒有兌現。外交上，奧巴馬連任以來，在處理敘利亞內戰、烏克蘭危機以及打擊宗教極端組織“伊斯蘭國”、抗擊埃博拉等問題上都表現得行動緩慢和低效，使因“棱鏡門”事件而遭詬病的美國的國際形象和領導地位進一步受損，在國際上的影響力不斷下降。

現實的困境和奧巴馬政府的應對不力，導致美國民眾對奧巴馬的支持率不斷下滑，對美國前進方向的懷疑上升，對聯邦政府和國會的信任降低。選民的憤怒和不滿使這次選舉變成了對奧巴馬和民主黨的一次全民公決，多數選民投票支持共和黨候選人不是力挺共和黨，而是為了懲罰奧巴馬，打破華盛頓的決策僵局，這成為民主黨選舉潰敗的主要原因。

其次，從選舉制度方面來看，改選的席位對民主黨不利。在本次中期選舉中，參議院競選的地圖有利于共和黨。在改選的36名參議員中，十多個競選最為激烈的議席基本上都是民主黨議席，并且多數是在奧巴馬2012年大選時輸掉的州。在改選的36個席位中，共和黨只需獲得6席，就可取得參議院的多數，而在這6席中，由于蒙大拿、南達科他和西弗吉尼亞州的民主黨參議員退休而成為開放席位，共和黨可以說是穩操勝券。在眾議院選舉中，由于共和黨與民主黨在眾議院的席位之比是233比199，民主黨需要至少凈得17個議席才能奪回對眾議院的控制權，由于2010年人口普查后的國會選區劃分對共和黨有利，導致競爭性席位減少，在改選的全部435個席位中，僅40個席位競爭略激烈，其中多數是在任的民主黨眾議員反擊共和黨挑戰者，民主黨要奪回對眾議院的控制權幾乎不可能。

再次，從選民和投票率來看，本次中期選舉也對民主黨不利。與總統選舉相比，中期選舉傳統上投票率就低，而且年輕選民不太參加投票。2008年總統選舉的投票率高達62%，2012年為58%；與之相應，2006年中期選舉的投票率僅為40.4%，2010年為41%，本次中期選舉更是下降到只有36.4%，是1942年以來最低的。由于不參加投票的多為窮人和少數族裔，而這些選民團體是民主黨選民聯盟的組成部分，因此，投票率低對民主黨不利。2014年中期選舉的出口民調顯示，在本次選舉沒有登記和沒有投票意向的選民中，51%支持或傾向于民主黨，支持或傾向于投共和黨票的只有30%。其中，非白人、年輕人和低收入群體占不投票選民的大頭，30歲以下的年輕選民投票率只有13%，低于2012年的19%，以上數據說明民主黨失去參議院多數在很大程度上是因為組成民主黨選舉聯盟的選民團體中一些選民沒有投票。

最后，在美國，中期選舉實際上是選民對總統和執政黨兩年政績的一次全民公決。從肯尼迪以來的中期選舉結果表明，沒有一個民眾支持率低于50﹪的總統黨在中期選舉中凈增加席位。2010年中期選舉前夕，奧巴馬的支持率在45%左右，民主黨失去了63個眾議院席位。本次中期選舉，奧巴馬的民調支持率只有43%，難逃美國選舉政治的這個“鐵律”的作用。endprint

府會之爭將更趨激烈

2014年中期選舉將對奧巴馬任期最后兩年的政策議程、國會立法以及政黨和選舉政治產生重要的影響。從總統和國會的關系來說，在共和黨取得參眾兩院控制權后，盡管奧巴馬和國會共和黨領導人聲稱將努力加強合作、彌合分歧，但府會沖突必將進一步加劇。

首先，共和黨同時控制參眾兩院，即美國政治格局由此前的一黨控制白宮和參議院、另一黨控制眾議院的“分裂國會”，變為兩黨分別控制白宮和國會的“分裂政府”，將對奧巴馬的政策議程形成掣肘，進一步加劇府會的立法主導權之爭。

共和黨奪回對參議院的控制權意味著參議院各委員會主席將由共和黨人擔任，參議院的立法程序也將由共和黨人掌控，這必將對奧巴馬剩余兩年的政策議程產生影響。奧巴馬連任后，把非法移民和移民法改革、實施醫改法、減少溫室氣體排放作為第二任期國內政策的優先議程和界定性政治“遺產”。由于眾議院共和黨的阻撓，移民法改革和環境立法步履艱難，只能依靠采取發布行政命令、繞過國會來推進其政策議程，這遭致了國會共和黨的強烈不滿和反對。中期選舉后，盡管奧巴馬與國會共和黨人討價還價的能力受到削弱，但仍會繼續推進其政策議程，排在首位的將是移民法改革。奧巴馬的立法戰略將是：努力通過國會立法來實現其政策議程，在遭到阻撓的情況下不惜采取單邊行政行動。共和黨奪回對參議院的控制權雖然進一步強化了共和黨的權力，但并沒有達到推翻總統否決的67席，為了繼續推行其政策議程，估計奧巴馬在關鍵的議案上將會更多地使用否決權。因此，在共和黨取得國會控制權后，奧巴馬與國會共和黨人在一些議題上的沖突難以避免。

其次，共和黨取得對參議院的控制權將對奧巴馬第二任期剩余兩年的行政和司法任命形成掣肘，增加任命的難度，府會之間圍繞一些重要的人事任命的沖突難以避免，從而加劇府會權力之爭。美國憲法規定，參議院對聯邦法院和其他聯邦官員的任命擁有“建議和同意”的權力。參議院對于總統提名的官員，一般是批準的。但有時對有爭議的個別高級官員的任命，往往舉行多次聽證會，仔細進行審查，拖延批準。近十多年來，隨著兩黨政治日趨極化，總統和國會圍繞聯邦法官和高級行政官員人事任命的斗爭日趨激烈。共和黨占據參議院多數將使奧巴馬在任期的最后兩年人事任命權受到更大的限制，從而加劇府會權利之爭。

最后，共和黨控制參眾兩院還使奧巴馬的行政權受到極大的鉗制。針對奧巴馬政府在過去六年里“濫用”行政權的情況，共和黨控制的國會將進一步加大立法機構的監督權，也會加劇府會沖突。目前，針對奧巴馬揚言要在非法移民政策上繞過國會采取單邊行動的做法，眾議院議長博納已表示將把此包括在對奧巴馬“濫用”職權的司法訴訟之中就是一例。

立法和政策制定僵局難以打破

從對國會立法的影響來看，共和黨控制參眾兩院并不會打破奧巴馬執政以來聯邦公共政策制定和國會立法的僵局。

在美國，公共政策制定是兩黨之間討價還價的結果。在當前兩黨政治極化成為美國政治運作和公共政策制定的基本環境下，“分裂政府”比一黨同時控制白宮和國會的“一致政府”更容易導致政策制定的僵局。奧巴馬執政之初，由于美國深陷金融和經濟危機，同時由于民主黨同時掌管白宮和國會，這使得奧巴馬能在國會共和黨人幾乎全部投反對票的情況下取得了通過大規模經濟刺激法案、加強對金融機構的監管和醫改法案等立法成就。但在2010年中期選舉共和黨奪回對眾議院的控制權、形成“分裂國會”后，受兩黨所信奉的不同的政治哲學、兩黨政治日益極化的政治環境、國會共和黨主流派和極端保守派的政策分歧、選舉政治的驅動等因素的影響，奧巴馬政府與國會共和黨人在聯邦預算、債務限額、就業、非法移民、槍支管控等許多重要的國內政策議程上難以妥協，形成一個個政策制定僵局。

共和黨取得參眾兩院的控制權后，國會的立法僵局將一如既往，甚至更加嚴重。首先，由于參眾兩院都有不少溫和派議員被持更保守的或更自由派主張的議員所代替，導致國會比任何一個時期政治極化都要嚴重。其次，不少茶黨保守派贏得眾議院席位，國會共和黨內的茶黨一派勢力更加強大，對博納為主的共和黨主流派形成挑戰。加上奧巴馬和民主黨與國會共和黨人在政治理念上的分歧，必然加劇國會兩黨極化，使政策制定陷入僵局。在新一屆國會，國會兩黨的立法沖突和僵局將具體表現在非法移民和移民法改革、奧巴馬醫改法、聯邦債務和預算、美加石油管線XL段建設和環境法規、減稅和稅制改革、最低工資等關鍵性的立法上。其中，非法移民和移民法改革將成為奧巴馬與國會斗爭的新焦點。兩黨會在基礎設施的新開支法案、削減公司稅、擴大全球貿易、抗擊埃博拉、在敘利亞和伊拉克開展打擊“伊斯蘭國”武裝的軍事行動等法案上達成妥協和一致。

在2014年中期選舉的硝煙還未散盡的時候，兩黨已開始著眼于下一場角逐。共和黨中期選舉的勝利并不能改變其將面臨的不利局面。由于共和黨在年輕人、婦女、特別是移民中的支持率較低，共和黨欲在2016年奪回白宮挑戰仍然很大。2016年國會選舉地圖也將對民主黨有利。在參議院選舉方面，民主黨掌控的議席競選連任的僅10位，而共和黨將有24個參議員競選連任或退休，改選的席位占共和黨參議院席位的一半，并且許多位于俄亥俄和賓夕法尼亞等搖擺州和藍色州。加上是總統選舉年，選民投票率較高。屆時共和黨能否保住在參議院的多數席位在很大程度上取決于它在新一屆國會的表現。

（作者為清華大學中美關系研究中心高級研究員）endprint