提高政協立法協商工作的有效性

文 周繼東

作者 系北京市政協委員，市政府法制辦原黨組書記、主任

中共十八屆四中全會做出的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，良法是善治之前提。必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。習近平總書記在慶祝人民政協成立65周年大會上的重要講話指出，政協是我國協商民主的重要渠道，并將立法協商作為政協民主協商的重要內容。

北京市政協黨組高度重視政協的立法協商工作。去年以來，市政協先后兩次就4件地方性法規草案開展協商工作，進行了有益的探索。這一探索完全符合中央要求，體現了政協性質和職能，開拓了政協參與地方法治建設的新途徑，擴展了民主協商領域，調動了廣大政協委員的積極性，取得了積極的成效。立法協商對政協來說是新事物，我作為政協委員和法律專家組的成員參與了這項工作，就此談點思考和建議。

政協開展立法協商的基本性質，依然是政治協商職能的體現。根據中共十八屆四中全會決定的有關精神，廣義的立法協商是指立法機關主導的在立法過程中實踐協商民主的具體形式，是推進科學立法、民主立法的重要途徑。政協開展立法協商，是落實中央提出的政協作為協商民主重要渠道的具體體現，是在立法機關立法協商大框架下，以政協為平臺動員和組織廣大政協委員參與法規草案討論，提出意見和建議的活動。這一活動有三個特點：

——政協開展立法協商，不同于立法機關的立法審議活動，不是與立法機關分享立法權力，而是政協在地方法治建設方面發揮參政議政、政治協商職能作用的一種新的實現形式。在政協這個平臺上，廣大政協委員對立法草案不具有決定權，對立法草案提出的意見主要供立法機關在法規審議和修改中研究和采納。

——政協開展立法協商不是政協同立法機關協商，而是以政協為平臺，組織各界別政協委員參與具體立法項目進行廣泛討論的活動。但這一做法又不同于以往立法機關以召開座談會等形式向政協委員征求意見的做法，而是政協以一定組織形式實現的，帶有一定制度化和組織化的特征。

——政協開展立法協商在地方立法活動中不是可有可無的環節，而是地方立法機關推進科學民主立法不可或缺的重要環節。習近平總書記多次指出，協商要開展于決策之前和決策之中。立法作為一種重要決策，是發展協商民主的重要內容。政協通過組織開展立法協商，廣大政協委員參與地方立法決策過程，有利于立法機關集思廣益，使立法最大限度獲得社會廣泛共識，提高立法質量。

中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要深入推進科學立法民主立法。開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用。按照決定要求，立法機關在立法項目審議過程中，聽取政協委員意見，將是一種新常態，對此政協需要認真應對。

首先，進一步豐富形式。從立法涉及內容看，去年的大氣污染防治條例和今年的住房保障、社區養老、控制吸煙幾項立法，涉及面廣，社會普遍關心，采取所有界別和政協委員都參加的做法是很好的。但也有些立法，可能僅涉及某些領域，或有一定專業或行業性，如規劃、土地、科技、財政、審計等方面立法，目前的做法就不一定適宜。另外，現在做法工作量較大，如果每年立法協商的法規有五六件之多，政協將難以承受。所以，政協開展立法協商可以有多種形式，根據立法項目不同，采取不同的做法。有的項目可以采取全體動員方式，有的也可以采取有關專門委員會組織部分專家委員和界別委員參加，以此提高政協參與立法協商的針對性和實效性。

其次，更好發揮政協委員優勢。政協通過立法協商參與地方立法，對提高立法質量具有積極作用。政協委員來自各個界別，大多具有一定專業背景，很多人是其專業領域的翹楚。政協委員對立法項目發表的意見，可能更具專業性和明顯知識優勢。從一定意義上說具有不可替代的作用。政協開展立法協商時，應當充分發掘政協委員的專業潛力，鼓勵政協委員積極并敢于提出意見，尤其是不同意見和反對意見，不要對他們預設立場，不要做種種限制，只要他們各抒己見，意見越豐富越多樣對立法越有好處。

第三，注重發揮專家組作用。這兩次立法協商，成立專業專家組和法律專家組的做法發揮了重要作用，應當繼續堅持和豐富，并應常態化和組織化?？梢钥紤]，在每一個立法項目上，根據需要由有關專門委員會組成相應專家組，其中法律專家組由社法委負責組織，實行常設化，其成員可以由常任和非常任專家組成。專家組的任務，除了自身發表意見，還要對廣大政協委員提出的意見進行歸類分析，把重要意見整理出來，對存在兩種或以上不同意見的，列出各自觀點及其論據。對立法涉及重大問題，可以形成專家組意見，供其他委員參考，并可提供給立法機關研究。

第四，充實具體工作班子。由于委員都是兼職，專門委員會尤其承擔著全部法律事務的社法委人手極其有限，試想立法協商成為常態后，工作量勢必大為增加，有一個強有力的工作班子和一定數量的較高素質人員十分必要。因此，建議加強社法委和法律專家組下設工作班子的建設，適當增加工作人員尤其是法律專業人才。鑒于行政編制有限，可以采取購買服務或與法律院校合作建立研究生實習制度方式解決，也可以招募志愿者?？傊?，一定要有與任務相適應的人力資源，才能適應工作需要。

第五，提高制度化、規范化水平。政協立法協商具有一定制度化和組織化特征，并將成為常規性工作，完善制度和程序，提高工作規范化水平是十分必要的。建議先制定一個內部運作制度，明確立法協商有關工作程序、環節、期限、主體與責任等。如立法協商工作的啟動，項目責任單位及其任務，相關部門間的協調與配合，政協委員的權利與義務，意見的收集整理與反饋，各環節的銜接與期限，等等。

第六，逐步建立意見公開制度。政協委員在立法協商中發表的意見，政協要以一定形式，如通過紙媒、網媒或其他途徑，對社會公開。這樣做很有必要，不僅在本質上符合協商民主的要求，對提高意見質量也有好處。公開可以幫助公眾更好理解立法草案，起到正面宣傳和引導作用，從專業方面釋疑解惑，增加立法的可信度，獲得公眾支持；提出的不同意見，可以引起社會公眾關注和討論，使法規在社會廣泛參與下制定得更完善、更具可行性；同時，意見公開還會增強政協委員的社會責任感和認真態度，對政協委員本身也是一種公眾監督。

第七，提高立法協商的有效性。從北京市政協立法協商實踐和發展看，政協委員的意見質量不僅對立法有重要意義，也在一定程度上決定著立法協商本身的生命力和影響力。政協委員對立法草案研究越深入，對重大問題能夠提出真知灼見，意見質量越高，立法協商的作用和影響力就越大，委員參與的積極性也就越高。反之，如果意見質量不高，對立法起的作用不大，委員們就會失去興趣，立法協商也會逐漸流于形式。因此，很好總結這兩次政協立法協商的探索和成功經驗，不斷深化完善，很有必要。不僅需要從工作、組織等層面不斷完善做法，也需要分析梳理對每項立法的認識和意見，增強對立法規律性的認識和把握能力，如宏觀上立法是否符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護，微觀上立法適用范圍是否明確、制度設計是否合法合理、不同群體利益是否平衡協調、制度設計細節是否可靠有可操作性、法規實施的社會成本和行政成本是否可控、社會認知是否有利法規實施等，都需要很好把握，從而不斷提高政協立法協商水平。