馬六甲海峽安全問題與中國戰略對策

史春林 史凱冊

黨的十八大提出了“建設海洋強國”的戰略目標，而確保海上咽喉要道安全是實現這一戰略目標的基本前提和重要內容。交通運輸部水運局宋德星局長認為中國建設航運強國的一個基本特征就是要具備“保障國際海運通道安全的能力”。交通運輸部徐祖遠副部長也指出，中國作為非軍事強國和海運需求量最大的國家，在風云變幻、突發事件頻發的世界，保持對海運控制力和海運通道安全具有重要戰略意義。其中，確保馬六甲海峽安全對中國來說意義更加巨大。該海峽位于東南亞馬來半島與蘇門答臘島之間，長約1080千米，連同新加坡海峽共長1 185千米，呈西北—東南走向，西北通安達曼海，東南接南海。海峽西口寬，東口窄，其西北部最寬達370千米，東南部最窄處僅有37千米，而與其相連的新加坡海峽最窄處則不足20千米。海峽水深為25～115米，主航道靠近馬來半島一側，寬1.5～2海里，可通行20萬噸船只。該海峽溝通太平洋與印度洋，是東亞國家與南亞、西亞及大洋洲、非洲、歐洲國家聯系的海上交通樞紐，素有“東方的直布羅陀”“遠東十字路口”之稱。海峽每年有各類商船5萬余艘通過，且以8%的速度在增長，其年均海上貨運量約占世界海運貨物總量的1/3～1/4，其年均油氣的海運量相當于世界海運總量的1/2和2/3。經該海峽進入南海的油輪是經蘇伊士運河的3倍，是經巴拿馬運河的5倍［1］，是僅次于英吉利—多佛爾海峽的全球第二大繁忙水道。馬六甲海峽也是中國最重要的外貿和能源運輸通道，但其近年來卻面臨許多安全困境，對此中國政府高度重視并采取了一些應對措施，但還處于起步階段，需要今后進一步采取切實有效的對策加以解決。

一、影響馬六甲海峽安全的主要因素

目前，中國是馬六甲海峽第一大使用國，每天經該海峽的船只中有60%來往中國，中國進口石油量的80%以及進出口物資的50%要經過海峽。因此該海峽是中國經濟生命線，其安全問題對中國來說已成了牽一發而動全身的大問題，但現在該海峽卻不那么安全。

第一，馬來西亞、印度尼西亞和新加坡共管馬六甲海峽帶來的問題。在這種情況下，海峽沿岸國的內部穩定與否直接關系著來往中國的船舶能否安全進出海峽，也意味著中國在該通道安全方面多了一道受制的關卡，必須借助海峽沿岸國的協助與合作來保障該通道的安全順暢。一是這三國目前海上力量不足，巡防海峽的人力、物力有限，特別是印度尼西亞和馬來西亞財政拮據，管理低效，執法能力較弱。二是這三國有關立場不一，如“海盜和海事安全被新加坡視為一個安全問題，被馬來西亞視為一個政治問題，但是在印度尼西亞卻什么也不是”［2］，這種分歧會影響到三國合作打擊馬六甲海盜和海上恐怖主義的力度。三是這三國存在矛盾和爭端。新加坡自從馬來西亞獨立以來，雙邊關系一直比較緊張，而印度尼西亞還有自身政局不穩的因素。圍繞海峽問題這三國摩擦不斷，都想掌握海峽的控制權和主導權。另外，馬來西亞和印度尼西亞對海峽的領海及領土劃分始終未能徹底解決，新加坡與印度尼西亞和馬來西亞也存在著種族矛盾和領土爭端。上述問題一方面造成國家之間不信任，并可能導致地區動蕩，從而威脅到海峽安全。另一方面也使海峽沿岸國無再多精力去顧及海峽安全，從而留下隱患。四是從中國與這三個國家的關系來看，西方渲染的“中國威脅論”在一定程度上引起海峽沿岸國疑慮，再加上中國與馬來西亞、印度尼西亞的南海爭端，都制約了中國在海峽安全領域有效發揮作用。

第二，有關國家介入馬六甲海峽帶來的問題。由于海峽的重要地位，近年來大國軍事介入海峽的戰略意圖明顯，這樣使中國在利用這一通道時可能會受制于人，陷入被動局面。一是從美國來看，早在1986年美軍就把其列為必須控制的世界16大咽喉水道之一。為此，一方面利用海峽附近的軍事基地來加強控制，如近年來美軍取得了海峽的橋頭堡——新加坡樟宜海軍基地使用權，部署在新加坡的戰艦在24小時內即可控制整個海峽。另一方面以打擊海上恐怖活動為借口試圖直接在海峽駐軍。如2004年美軍提出了“地區海上安全倡議”（RMSI），企圖向海峽派駐海軍陸戰隊和特種部隊以防范海上恐怖襲擊。后來雖由于沿岸國反對，美國派兵未果，但美國推行該倡議實施的基本目的并未改變?！耙坏┟绹谖磥淼能娛聸_突或反恐斗爭中找借口臨檢中國出入馬六甲海峽的船只，甚至針對中國關閉馬六甲海峽，后果將不堪設想?！保?］二是從日本來看，近年來一方面借口打海盜多次試圖派艦艇赴海峽協助武裝巡邏，另一方面把海峽列為其“周邊事態”行動范圍，與新加坡達成了必要時使用其港口基地的協議，與海峽沿岸國不斷舉行聯合軍演，并引進大型噴氣式偵察機以提高對海峽的遠程偵察和打擊能力。三是從印度來看，馬六甲海峽是印軍要控制的五大重點海峽之一，作為其實施“東進”戰略的必經之路。為此近年來印度加快了安達曼—尼科巴群島基地的建設，該基地扼控著從海峽進入印度洋的北緯10°航道，猶如一把鋼鉗鎖住海峽西口，對中國來說則如鯁在喉。同時印度與美國達成協議，兩國海軍輪流派艦艇擔負海峽護航任務。這樣印度海軍對海峽觸手可及,既可通過封鎖海峽阻止區外大國海軍進入印度洋，又能輕而易舉地通過海峽進入南海和太平洋，在亞太地區施加影響。

第三，海盜對馬六甲海峽安全的威脅。由于該海峽過往船只眾多，再加上航道狹窄,海水深度不均，能通過大型船舶的海域有限，船舶需按照規定的航道分道行駛，速度較慢，海盜快艇很容易追上。如果船只走到淺灘時碰上海盜，連走“Z”字形加速擺脫的空間都沒有，再加上周圍荒島較多，海盜得手后容易逃匿。在這種情況下，該海峽成為全球海盜襲擊事件發生最頻繁的區域之一，尤其是東南亞金融危機后海盜襲擊事件逐年上升，成為海盜偏愛的“黃金地段”。目前通過各方努力，海盜襲擊數量雖有所下降，但仍有死灰復燃的傾向。海盜襲擊已造成嚴重危害：一是殺人越貨，威脅船員生命和航運公司的財產安全。二是會留下安全隱患。如一些海盜搶劫油輪后逃之夭夭，船員不是被殺就是被捆綁起來而無法動彈，任憑油輪在航道上隨意飄蕩。失去控制的船只在狹窄擁擠的航道上很容易與過往船只碰撞，造成經濟損失和環境污染。三是增加航運公司運營成本。如2005年8月有關部門將該海峽危險等級劃定為戰區，加征“特別戰爭險”，使來往海峽的中國船舶的保費增加了一倍。四是海盜與海上恐怖主義有同流合污的趨勢。如海盜中有部分人具有印度尼西亞亞齊分離組織成員背景，如果海上恐怖分子與海盜勾結襲擊巨型油輪，會使整個航道陷于癱瘓。

第四，馬六甲海峽海損事故頻發。該海峽的海損事故是蘇伊士運河的3倍多，巴拿馬運河的5倍多，其原因主要有：一是航道狹窄。二是水流平緩，峽底平坦且為泥沙質，容易淤積形成島礁和淺灘，造成船舶觸礁或擱淺。三是海峽全年都有熱帶暴雨，特別是在季風轉換期尤其頻繁，來勢驟急。四是印度尼西亞所屬的海峽部分經常發生森林火災，有些印度尼西亞人又有燒樹木進行火耕的傳統，結果海峽常出現煙霧，能見度不足。五是近年來通行海峽的船舶增加很快，再加上船舶大型化，造成航道擁擠。六是海峽交通管理混亂，尤其是當地小漁船隨意穿行影響商船正常航行。船舶相撞、觸礁、擱淺等事故極易造成海峽堵塞，并造成嚴重污染。

第五，馬六甲海峽通行成本將來有可能增加。目前海峽是免費通行，但隨著運量急劇增長以及海盜和海上恐怖主義威脅增大，維護該通道安全暢通的成本會增加。因此近年來海峽沿岸國要求海峽使用國共擔維護海峽航行安全所需費用的呼聲漸高，擬收取航船通過費來籌集資金。如2006年10月馬來西亞船東協會表示，目前各國通過自愿撥款方式去維持海峽的海事保安巡邏，實際效用不大，只有建立強制性財政撥款機制，才能永久解決安全問題。為此，2007年3月馬來西亞、新加坡和日本海事智囊團已擬定向商船收費的公式并提交給海峽沿岸國政府研究。如果將來海峽沿岸國強行收取通過費，會增加中國航運公司的運輸成本。

二、近年來中國確保馬六甲海峽安全所做的努力

從上面的論述可以看出，馬六甲海峽是中國能源供應的瓶頸，更是我國遠洋運輸安全的“軟肋”，被稱之為“馬六甲困局”。在和平時期中國對海峽安全問題并沒有切膚之痛，但如果發生政局變動、恐怖事件、海盜襲擊、軍事干涉等其中任何一種情況都有可能掐斷這條生命線，造成無法想象的后果，因此已引起黨中央和中國政府的關注，中國有關部門也進行了不懈的努力，以確保海峽安全暢通。

第一，中國高度重視馬六甲海峽的安全問題。一是黨和國家領導人高度重視海峽的安全問題，如在2003年11月29日的中央經濟工作會議上胡錦濤同志就明確表達了對海峽安全問題的關切，他強調中國石油進口的一半以上來自中東、非洲、東南亞地區，其中4/5要通過馬六甲海峽，而一些大國一直染指并試圖控制海峽的航運通道，因此中國石油的安全現狀不容樂觀，必須從新的戰略高度制定新的能源發展戰略，確保能源安全，第一次從國家層面表示對海峽安全問題的擔憂［4］。2007年11月20日溫家寶在新加坡舉辦的第11次中國與東盟領導人會議上的講話中強調，作為馬六甲海峽的使用國，中國致力于通過對話合作維護海峽安全，愿積極參與有關合作項目。二是海峽安全問題成為中國學術界和媒體討論的熱點。如在中國能源網上設有“馬六甲困局”專欄?！秴⒖枷ⅰ吩?004年8月5日還以“中國破解‘馬六甲困局’的戰略選擇”為題，組織了整版討論。2005年11月10日中國人民大學國際能源戰略研究中心舉辦了馬六甲海峽以及東亞國家的石油運輸安全為主題的座談會。三是積極參加有關海峽安全的國際會議，如2005年和2006年中國兩次派政府代表團參加了在雅加達和吉隆坡舉行的馬六甲和新加坡海峽安全會議，2007年3月中國又派代表團參加了在馬來西亞舉行的有關馬六甲海峽安全與環境保護的研討會。

第二，加強與馬六甲海峽沿岸國的合作。一是在有關場合表達中國參與海峽安全合作的愿望和原則。如2005年9月在印度尼西亞雅加達舉辦的有關馬六甲和新加坡海峽安全的會議上，中國代表團團長局成志表示，中國一方面呼吁國際社會共同努力維護海峽的航行安全，以保障這一重要國際海運通道暢通無阻。另一方面中國支持海峽沿岸國維護海峽的主權和安全及發揮的主導作用，并表示中國愿意積極參與有關合作。這標志著中國對海峽航行安全和防止船舶污染表示出全方位參與合作的積極態度。二是簽署有關海峽安全合作協議。如2006年7月中國和馬來西亞的交通部門簽署了《中馬海上合作諒解備忘錄》，主要包括海峽海運海事、水道航運、安全救援、行業協會等內容。三是支持海峽沿岸國進行能力建設。首先，提供資金支持。如2009年11月在國際海事組織（IMO）第26屆大會上中國交通運輸部徐祖遠副部長宣布，為促進馬六甲和新加坡海峽海上航行安全和環境保護，中國政府將分別向馬六甲海峽助航設施基金和IMO馬六甲海峽信托基金提供捐款。其次，承擔海峽安全項目。如2006年9月在馬六甲和新加坡海峽安全會議上中國代表團團長局成志表示，中國政府將承擔海峽沿岸國提出的“更換被海嘯破壞的助航設施”項目，參與“馬六甲和新加坡海峽有毒有害物質溢漏事故防備、反應合作能力建設”和“為馬六甲和新加坡海峽建立海峽潮汐、海流和風測量系統”項目。再次，為海峽沿岸國提供安全人員培訓。如2008年11月由中國交通運輸部和中國海事局聯合舉辦的“印度尼西亞、馬來西亞和新加坡海上事故調查培訓班”在珠海開班，本次培訓側重與海峽沿岸國分享有關海上事故調查的國際和國內法律、實踐及經驗，旨在加強中國與海峽沿岸國在交通海事領域的對話和溝通，以期提升海峽沿岸國在加強航行安全方面的能力建設。最后，參加“反海盜信息共享中心”工作。2006年11月該中心在新加坡成立，中方人員負責收集、整理及分析有關海事安全信息工作。中國這些實際行動贏得了海峽沿岸國的贊揚，如2008年12月馬來西亞駐華大使表示非常感謝中方在海峽航運安全方面給予的支持和幫助，并希望雙方繼續加強合作。同時也贏得了國際海事組織的贊譽，國際海事組織秘書長在2008年最后一次大會的閉幕詞中說，中國政府在新加坡和馬六甲海峽的合作中起到了引領作用。因此“總的來看，我國在參與馬六甲海峽安全合作開了個好頭，為今后的長期合作打下了好的基礎?！保?］

第三，支持和參與國際海事組織為維護馬六甲海峽安全所做的努力。如2005年9月在印度尼西亞雅加達舉辦的有關馬六甲和新加坡海峽安全的會議上，中國代表團局成志團長在發言中高度贊賞了國際海事組織充分發揮其在國際海運界的唯一權威機構的作用，積極推動在加強海峽安全、保安和防污染方面的合作。2007年3月在馬來西亞舉行的有關馬六甲海峽安全與環境保護的研討會上，局成志再次表示：“中方愿意在充分尊重沿岸國主權和管轄權的基礎上，積極參與國際海事組織等多邊機制所倡導的有關海峽安全合作?！保?］

第四，努力尋找和開辟替代馬六甲海峽運輸的各種通道。千軍萬馬都要過海峽這座“獨木橋”必然存在潛在風險，這無異于把大部分“雞蛋”都擱在了海峽這個“籃子”里。為改變這種局面，近年來中國努力尋找和開辟替代海峽運輸的各種通道，以實現運輸渠道多元化。一是能源運輸替代通道的建設。在中國的東北，目前已建成了中俄原油管道。在中國的西北，先后建成了中哈原油管道和天然氣管道以及中亞天然氣管道。在中國的西南，目前正在建設中緬油氣管道。上述油氣管道全部建成投產后，可承擔中國油氣進口量的40%，使經海峽的油氣進口量將從目前的80%降至60%。二是中新泛亞鐵路的建設。該條鐵路從新加坡出發，途經吉隆坡、曼谷、金邊、胡志明市、河內、最后抵達昆明，這是除海峽之外中國從陸路運輸東南亞貨物的南北經濟走廊。目前泛亞鐵路東線—云南玉蒙段、云南大理—瑞麗段都已開工建設，只差瑞麗—緬甸臘戍段尚未開工，將來接通后將完成該條鐵路的最后一段，成為避開海峽的大陸橋。三是中國還積極參與了東盟的瀾滄江—湄公河國際航道、曼谷—昆明公路、河內—友誼關—南寧高等級公路等工程的建設。這些工程在一定程度上也可協助中國繞過海峽，貿易物資可由東南亞直達南寧或昆明。

三、今后中國保障馬六甲海峽安全的對策

近年來中國在馬六甲海峽安全保障方面雖做了一些努力，但還處于起步階段，中國對海峽施加的影響力和發揮的作用還很有限，因此中國今后應進一步采取有效措施，從多方面化解局部沖突、非傳統威脅以及自然災害等帶來的各種風險，保證海峽安全暢通。

第一，中國應把握有利時機，積極主動參與海峽的安全合作。目前一方面海峽主權國和使用國之間還沒有形成正式的多邊安全合作機制。另一方面海峽沿岸國又明確表示在維護主權的前提下有關海峽的安全合作對外開放。在這種情況下，中國應做到以下幾點：一是中國應認真研究有關海峽的航行制度，并利用《聯合國海洋法公約》賦予國際海峽使用國的權利和義務來維護自身在海峽利益。二是中國應明確表達關切，告知有關各方海峽安全事關中國經濟利益，中國必須參加海峽安全合作，掌握發言權，避免被邊緣化。三是中國應尊重海峽沿岸國的主權要求，支持其發揮獨立自主的主導作用，抵制和減少域外大國的影響，更要反對海峽以外國家單方控制海峽。四是中國應在多邊框架下開展海峽安全合作，如利用東盟地區論壇（ARF）、東盟“10+1”和“10+3”機制以及東亞峰會等多邊合作平臺參與海峽安全合作建設。五是中國應積極參與海峽非傳統安全領域的合作，如參與海峽通道的科學研究、規劃、建設、運營與管理，開展海上搜救等。六是中國應處理好與海峽沿岸國的外交關系。首先，中國應全面加強與海峽沿岸國的政治、經濟、文化以及軍事交流與合作，促進政治互信，形成經濟利益共同體，增強對彼此軍事力量和意圖的了解和理解，消除不必要的誤會，促使海峽沿岸國對中國發揮作用給予理解和支持。其次，中國應通過實際行動降低“中國威脅論”的負面影響，表明中國絕無控制海峽的意圖，消除有關國家的擔心、顧慮和戒備心理。最后中國應加強與印度尼西亞和馬來西亞在南海方面的安全合作，共同維護好海峽東部出口的安全。七是中國應加強與其他海峽使用國的合作，特別是要注意與日本、韓國等國進行協調，一方面要加強中、日、韓三國能源安全合作，建立東亞能源共同體。另一方面要利用“10+3”合作平臺，加強中、日、韓與海峽沿岸國之間的對話與合作，共擔海峽風險。

第二，開源節流，逐步完善中國石油儲備體系。一方面要開源節流，首先應努力提高中國自身石油供應能力，保持東部老油田持續穩產高產，加大中西部地區和海洋石油勘探開發力度，增加自身石油后備儲量。同時要全面調整和優化能源結構，大力發展水電、核能、太陽能、風能、地熱等可再生能源，并開展技術革新，提高能源使用效率，降低能源消耗，從而減少油氣進口量，緩解馬六甲海峽能源運輸壓力。另一方面要逐步完善國家的石油儲備體系，以便從容應對海峽因突發事件造成油氣供應暫時中斷的風險。

第三，中國應繼續實施油氣進口和運輸通道多元化的戰略。要想改變過度依賴馬六甲海峽的局面，中國就必須進一步拓寬油氣進口渠道，建立多元化石油運輸網絡，預防和減少海峽阻塞對海運造成的沖擊。一是中國應繼續加強與俄羅斯及中亞各國的能源合作，增加陸地油氣進口量。二是加快實現中國與印度洋各種連接通道的布局，今后中國應注意加強與巴基斯坦合作開辟通往印度洋的陸上運輸通道。三是中國應增加從南美委內瑞拉等國家的石油進口量，這樣油輪可繞開海峽走南太平洋航線，從而緩減從中東或非洲進口石油受海峽限制的瓶頸問題。四是由于目前中國進口石油大部分仍來自中東和非洲，并且我國與中東、非洲等國家還有大量的貿易來往，為此在東南亞還需繼續探索新的替代路徑，以改變“萬船共渡馬六甲”的局面。目前正在擬議和論證的代表性方案主要有以下兩種：一個是關于在泰國南部開鑿克拉地峽運河或建設克拉地峽輸油管道的方案，另一個是關于繞道巽他海峽和龍目海峽的方案。前一套方案利弊都很明顯，因此當前中國對其可表示出極大興趣，以此宣示馬六甲海峽通道并非無可替代，但不宜倉促啟動。而后一套方案優勢則比較明顯，一旦馬六甲海峽因各種原因造成通航中斷，繞行巽他海峽和龍目海峽是最現實的方案。如此來往中東地區的船舶往返航行時間分別增加4天和6天。隨著船舶大型化，因繞行多付出的代價算不上十分昂貴。而如此來往非洲東南部、西南部各國的船舶橫越印度洋（東北—西南走向），若是穿過這兩個海峽，其來往我國港口的總航程不但沒有繞航，而且比穿行馬六甲海峽反而有所縮短，因為馬六甲海峽為東南—西北走向，其西北部進出口的緯度偏高。另外，龍目海峽航道水深70～300米，更適合大型船舶安全航行。但巽他海峽較淺且海底崎嶇不平，20萬噸級以上大型海輪不能順利通航，而龍目海峽位置較偏，還要繞行望加錫海峽等多條水道，因此這兩處海峽目前還沒有很好地開發和利用，缺乏必要的導航設施和航運管理機制，中國也沒有完全掌握這兩個海峽的詳細技術資料。如果馬六甲海峽將來通行不暢或暫時中斷，這兩處海峽雖不能成為馬六甲海峽的最佳替代通道，但卻是值得我們關注的重要備用線路。因此中國一方面應盡快完成對巽他海峽和龍目海峽的勘測，研究繞行這兩個海峽的可行性及相關技術問題。另一方面關鍵是要保持好與印度尼西亞的關系，使其能夠提供海峽的使用權并提供必要的導航設施等安全保障或由中國幫助印度尼西亞在這兩個海峽布設助航設備和船舶監管系統。在此基礎上，國家應列支專門費用或減免稅收，鼓勵和支持中國各種船舶定期繞行，增進對這兩處水域的了解和擴大在該水域的影響，以備隨時應對大規模船隊繞行的需要。

第四，實施國防新戰略，保護遠洋運輸安全。形成“馬六甲困局”的根本原因是中國海軍遠洋制海能力不足，還不可能對海峽的各種變局作出及時反應。而且離開了強大海權，上述替代海峽的其他線路也同樣得不到有效保護，因此隨著中國綜合國力的增強，應逐步建設與經濟發展以及與海外利益相適應的海上力量。一方面中國要不斷增強遠程投放能力，使海軍運用范圍能覆蓋馬六甲海峽及其更遠的海域，在重要方向上形成縱深防御，至少要對重要的海峽通道具有影響力。另一方面中國要不斷完善在南海和印度洋方向上的戰略部署，即應以海南島為戰略基地，西沙群島為戰略依托，南沙群島為戰略前沿，構建突破馬六甲海峽、前出印度洋的海上戰略基地體系，確保中國遠洋航線的安全。

總之，馬六甲海峽是傳統安全威脅與非傳統安全威脅的焦點，對中國海運安全影響巨大。對此中國政府高度重視，近年來動用有關資源為確保海峽安全暢通作出一定貢獻。但由于該海峽是東西方多種文明交匯地，存在錯綜復雜的政治、經濟、民族和宗教等各種矛盾，充滿變數。因此今后中國還要密切關注其周邊形勢的發展，進一步采取綜合措施以確保海峽安全，使這條重要的咽喉要道暢通無阻，進而確保中國對外貿易與進口能源安全。

[1]David Rosenberg.Environmental Pollution around the South China Sea：Developing a Regional Response[J].Contemporary Southeast Asia，1999（1）：120.

[2]John F.Bradford.Japanese Anti-Piracy Initiatives in Southeast Asia：Policy Formulations and the Coastal State Responses [J]. Contemporary Southeast Asia，2004（3）：482.

[3]馮梁.關于應對美軍進駐馬六甲海峽的戰略思考[J]. 東南亞之窗，2006（1）：4.

[4]張潔.中國能源安全中的馬六甲因素[J].國際政治研究，2005（3）：22-27.

[5]局成志.國際格局中的中國航運外交[J].航運，2009（2）：20.

[6]馬六甲海峽收費惹爭議 [J].中國船檢，2007（4）：7.