試論事業單位編外人員福利待遇解決的途徑

王宏偉

事業單位是為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織，國家通過編制管理實現對事業單位人員的配置和調控。事業單位人員結構大致分為兩類：一類是編制內人員，包括簽訂聘用合同的編制內聘用人員、無須簽訂聘用合同的編制內聘用人員或某些地區占編不入編的人員;另一類是編制外人員，包括檔案內部管理的編外人員和檔案外部管理的編外人員。編外人員一般實行企業化管理，與事業單位簽訂勞動合同。

隨著社會的發展和公共服務領域的延伸，事業單位的職能不斷擴大，所需人員也隨之增加。由于編制的限制，編制外聘用人員已成為一些事業單位開展工作的重要力量，但其福利待遇等方面存在著不可忽視的問題。解決編外人員的福利待遇問題，對穩定事業單位編外人員隊伍有著重要意義。

一、編外人員福利待遇存在的問題

（一）編外用人缺乏科學合理的制度規范和操作規程

由于缺少統一明確的法律依據、制度規范和操作規程，編外人員的使用由各用人單位自行聘用，各自為政各搞一套的現象普遍存在。在用與不用、怎么用、什么時候用等問題上，用人單位缺少統籌兼顧和長遠規劃，大多是根據本單位階段性工作的需要，臨時做出用工決定，主觀隨意性較大;有的用人單位無視法律法規的規定，不與編外人員簽訂勞動合同，或者簽訂不規范的勞動合同，或者利用優勢地位在勞動合同中減輕或免除自己的法定責任，損害勞動者的權利，顯失公平。

（二）同工不同酬現象普遍存在

主要表現在以下幾個方面：一是同崗不同酬，編外人員與在編人員在同樣的崗位做相同的工作，薪酬水平不同。二是工資結構單一，缺乏正常增長機制。編外工作人員無論是工資收入還是其他福利待遇都明顯低于編內人員，缺乏必要的正常增長機制，很多編外工作人員的基本工資以社會最低工資標準或同類職位的最低工資標準為依據，有的還一聘不變;“五險一金”大多難以落實或落實不到位，就業、養老、醫療等方面的社會保障水平偏低。尤其值得注意的是，由于在編人員有正式編制，不僅工資待遇好，而且工作穩定性大、心理優越感強，在一些用人單位甚至出現了“編內人員看、編外人員干”的不合理現象，編外人員承擔著與在編人員相同的甚至更多的工作任務，卻得不到與在編人員相同的工作報酬，嚴重挫傷了編外工作人員的積極性，這種二元制的用工制度在一定程度上造成了社會不公。

（三）培訓晉升機會少

各用人單位普遍存在對編外人員重使用輕培訓的現象。造成培訓機會少的主要原因有兩點：一是用人單位從用人成本和用人效率考慮，同等情況下優先考慮培訓在編人員，這是因為編外人員的流動性強，單位在用人的策略上比較傾向于使用為主。二是那些在輔助崗位工作的編外人員培訓機會更是少之又少，輔助崗位具有較強的可替代性，從事的多是簡單性、重復性的工作，就工作性質而言也缺乏培養和深造機會。評先評優、晉職晉級更是無從談起，職業發展前景相當狹窄且嚴重受限。

二、改善編外人員福利待遇的對策建議

（一）完善現有法規，保障編外人員權益

1.完善現有法規

解決事業單位人事爭議的依據散見于一些專項立法、部門規章以及各省市政府的規范性文件，歸結起來可以分為三類：一是法律法規，即《公務員法 》《勞動法》《勞動合同法》和2014年新頒布實施的《事業單位人事管理條例》;二是《國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知》《關于印發〈人事爭議處理規定〉的通知》等有關人事爭議處理的各種規范性文件;三是最高人民法院發布的《關于人民法院審理事業單位人事爭議若干問題的規定》等審理人事爭議法律適用的司法指導文件。這些法律法規爭議主體是事業單位在編人員，不包括編外人員。編外人員一般同單位之間依據《勞動法》和《勞動合同法》簽訂勞動合同。這就造成進行管理和解決糾紛時在法律依據上的混亂，使用人單位和編外人員各自的權益無法得到有效保障。

完善現有法規，將編外人員納入事業單位人事爭議法律制度能夠最大限度地解決各種人事爭議，化解社會矛盾，促進社會和諧穩定。一是通過司法解釋，解決人事爭議解決程序的法律適用問題。通過司法解釋，明確將《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》作為人事爭議解決的程序依據，同時擴大人事爭議的受案范圍，將編外人員納入其中。二是通過司法解釋，解決人事爭議的實體法律適用問題。將事業單位在編和編外人員同時作為適用主體。對事業單位編外人員的聘用合同如何適用《勞動合同法》做出明確規定，有利于保護事業單位編外人員的合法權利，有利于促進我國事業單位人事制度的改革。

2.對符合條件的編外人員簽訂勞動合同

在目前法律尚不完善的情況下，利用現有法律保障編外人員的權益。事業單位編制外人員由于不占事業編制，無法簽訂聘用合同。編外人員與事業單位建立勞動關系，按照《勞動合同法》規定應簽訂勞動合同。如一年內不簽訂勞動合同應支付雙倍工資，超過一年未簽訂合同視為簽訂無固定期限合同。因此事業單位使用編制外用工應及時簽訂勞動合同，要從兩方面杜絕侵害編外人員利益的合同。一是非法合同。如任意約定試用期，同工不同酬，單方解除勞動合同，收繳賠償金、不支付補償金等，均屬無效合同。二是人為間斷合同?！秳趧雍贤ā芬幎?，如果連續簽訂兩次合同，勞動者如果要求簽訂無固定期限合同，用工單位應與勞動者簽訂無固定期限合同。有的單位為了規避連續兩次簽訂合同風險，在第一次合同終止時不再續簽，間隔一段時間后再簽訂第二次合同，員工仍回原崗位工作，這種嚴重侵害勞動者權利的行為應杜絕。

（二）結合事業單位崗位設置管理制度改革，通過競聘上崗做到在編人員和編外人員同工同酬

事業單位崗位設置管理制度改革的目標是實行按需設崗、競聘上崗、以崗定薪、合同管理，實現由固定用人向合同用人轉變，由身份管理向崗位管理轉變。

總體而言，身份管理基本特征是固化，而崗位管理基本特征是動態。這種動態表現為崗位管理具有開放性和動態性。崗位管理的開放性表現為，人員競爭上崗中，不論是何類崗位、何種崗位競聘人員，只要符合崗位競聘條件均可競爭上崗。因此，管理崗位、專技崗位、工勤崗位都向一切人員開放，人員可以在不同類別的崗位和不同層次的崗位間競聘流動。這就從制度上打破了身份管理的固化體制，即在崗位管理下，沒有在編人員和編外人員的固定身份劃分，對個人來講，通過競聘可以調整崗位。崗位的動態性表現為，人員可以上下左右多向崗位流動，而不是身份管理的單項向上流動。崗位設置管理制度的改革為編外人員與在編人員在同等資歷條件下競聘上崗提供了可能。從身份管理向崗位管理的轉變為從根本上解決編外人員待遇低、同崗不同酬提供了路徑。

（三）建立富有成效的激勵機制

1.保障編外人員的合理待遇

馬斯洛的人類需求層次理論指出，當人的某一級的需要得到基本滿足后，才會追求高一級的需要，如此逐級上升，成為推動繼續努力的內在動力。編外人員首先是社會人，他們的物質和心理需求與他人一樣需要獲得滿足。關注編外人員群體中發生的熱點、難點和實際問題并及時解決，為他們排憂解難，才能贏得人心，穩定編外人員隊伍，增強凝聚力，使他們全身心投入到工作中去。特別要處理好與編外人員切身利益緊密相關的問題，在工資方面給付合理的報酬;在單位能夠掌握的獎金分配上，做到按崗分配，而不是按編內編外人員身份分配，使編外人員的收益與他們的實際貢獻相匹配;在社會保障方面，為他們足額繳納“五險一金”，解除他們就業、養老、醫療等方面的后顧之憂。

2.加強編外人員培訓，提供晉升機會

事實證明，編外人員中不乏優秀人才，尤其在畢業生中蘊藏著豐富的人才資源。由于編制的限制他們無法被納入正式編制。按照人才成長規律，其成長和發展總是由低到高地順向上升，不會總是停留在一個水平上。要使編外人員最大限度地發揮作用，就要在他們的能力已有提高時，為他們提供施展才華的舞臺，使他們留下來為單位貢獻才智。這就需要建立激勵機制，創造有利于編外人員成長和發展的良好氛圍和條件。韋爾奇曾說過，培訓是老板給職工最好的禮物，現代人力資源管理理念中已經把培訓當作對員工的激勵和福利。培訓不應重編內輕編外，應一視同仁。對編外人員的培訓能夠激發他們對單位的歸屬感和責任感，同時對他們個人能力的提升和職業生涯的發展具有不可替代的作用。培訓是既有益于單位又有益于個人的雙贏的激勵措施。在職稱晉升方面，打破編內編外之分，對符合條件的編外人員給予晉升，使他們的個體價值、能力得到認可和取得應有的待遇。

3.適當增加編外人員的工資

從經濟學的角度講，工資具有經濟保障性，是作為生產要素的勞動力的價格。當前情況下工資是絕大多數編外人員的主要收入來源，它對個人和家庭的生活所起到的保障作用是其他任何保障手段都無法替代的。工資收入對于他們來說不僅要保障衣食住行等基本需求，還要滿足娛樂教育、自我開發方面的發展需求。以降低用人成本為目的給付編外人員低工資非明智之選，一味追求低工資，必然導致編外人員中人才流失和工作效率低下。因此事業單位應合情合理地確定編制外人員的薪酬，逐步縮小與在編人員的差距。一是不可把最低工資標準當做工資標準，應當在最低工資標準的基礎上，參考當地社會勞動力的平均水平，結合單位支能付力，確定基本工資，達到待遇留人的目的。二是建立工資晉升機制，按照編外人員所在崗位、從事工種時間長短和工作表現晉升工資。三是建立績效獎勵制度，在同一崗位工作的編外人員付出和在編人員同等勞動取得同等成績應得到相同的績效獎金。

（作者單位：中國人事科學研究院事業單位人事管理研究室）