瑞典與我國社會保障問題比較研究

肖結紅

北歐國家主要包括瑞典、芬蘭、挪威、丹麥和冰島。由于民族、文化與地理自然環境的特殊性，北歐諸國在歷史的變遷中逐漸形成了獨特的社會體系，其社會保障制度以“高稅費、高福利”著稱，成為著名的“斯堪的納維亞模式”。在這些北歐國家中，最為突出的是瑞典[1]。本文以瑞典的社會保障制度（以下簡稱“社保制度”）為例，分析我國的社保制度問題，并提出借鑒建議。

一、瑞典與我國社保制度的歷史發展比較

世界福利制度的孕育期可以追溯到18世紀末期，歐洲國家形成了社保制度的雛形。北歐國家明顯晚于歐洲總體的發展，原因在于其工業化發展比較緩慢，工業經濟基礎的缺失影響了社會福利制度的緩慢發展。19世紀之前，北歐各國的社會福利僅僅局限于教會與社會組織，直至二戰之前，才開始出現政府性的福利制度，內容涵蓋工傷、醫療、養老、保險等，但這些制度并不完善，涵蓋面也不廣泛[2]。1930年前后，瑞典先后通過了社會失業保險、工傷保險等法案。從二戰到上世紀70年代，瑞典政府不斷完善原有的保障制度，并建立新的社會保障制度。70年代至今，是瑞典政府對社會福利制度的整合與完善期，包括對不同福利制度的調整與統一，對諸多分散的項目進行協調，以求提高整體福利制度的運作效率。但是，高福利、高覆蓋的社保制度也并非是百利而無一害。對于瑞典政府而言，高比例的老齡化人口已經成為政府財政支出的較大負擔。因此，自1970年起，瑞典政府就開始采取一系列的社保制度改革措施，這對我國的社保制度建設具有重要的啟示與借鑒意義。

由于歷史原因，我國的社保制度起步較晚，直到上世紀80年代中期，隨著計劃經濟向市場經濟的轉換，政府對物價的管理開始逐步放開，物價的上漲促使我國開始實施社會保障。1995—1999年，針對國有企業職工、離退休人員等出臺了一系列物價補貼措施，期間社會保障支出逐年穩步增長。1993年、1995年先后兩次對機關事業單位離退休人員的退休費進行了調整[3]，對事業單位、企業職工的工資水平也進行了40%～60%的調整。1999年，全面提高了機關事業單位、離退休人員、下崗職工的福利待遇。標準化實施了生活保障、失業保險和城鎮居民最低生活保障等“三條保障線”，其幅度也有很大提升[4]。

比較兩國的社保發展，瑞典在100多年的社保建設中取得了豐富的經驗，其社保體系也較為完善與成熟。而我國的社保建設具有起步晚、發展時間短、底子薄弱等特點，社保體系正處于體系構架的搭建階段，需要進一步完善。

二、瑞典與我國社保制度的內容與特征比較

（一）社保制度內容比較

我國的社保體系包含社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會救助、個人儲蓄積累保障等六個方面。瑞典有相同的社會保障體系，但體系的構成與側重有所不同，尤其在家庭補貼與社會服務方面比重較大，社會福利與社會保險是社保體系的核心內容。

首先，在社會福利制度方面。瑞典是一種全面的、普惠的福利型社會，社會福利無所不包。而我國的社會福利則不夠完善，自2007年起，我國的社會福利才由政府主導從補缺型到適度普惠型轉變，這是我國與瑞典社會福利最為顯著的差別。在教育福利方面，瑞典對不同年齡的學生有不同程度的補貼，小孩4歲以下、青年上大學及服兵役都有特殊的津貼，對學生家長也有社會補貼。我國自2008年起才開始實施義務教育免費制度，對部分貧困的學生給予生活費補貼。在住房福利方面，瑞典實行全員住房補貼，并根據對象的不同采取不同的補貼標準。我國從1989年才開始進行福利房向住房商品化、私有化改革，現今部分企事業單位仍實行福利分房。對于社會大眾，開始興建廉租房、保障性住房和進行棚戶區改造等，力度與深度都有很大差距。在養老福利方面，瑞典政府出資開設了一大批服務型的醫療機構。我國雖然建立了一批養老院、老年公寓和開展了老年護理服務、老年家政服務等，但由于特殊國情，老年人享受養老福利的現狀并不樂觀。

其次，在社會保險制度方面。保險制度可分為養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險等。瑞典的保險采取了全員覆蓋的措施，政府財政投入較大，集中社會與企業各方面的力量，有雄厚的資金支撐，對各方面的保險內容都有詳盡的規定，如生育險的受益者包括父母雙方和嬰兒，正常退休人員可以得到80%的退休金。而我國的社會保險尚處在不斷發展和完善階段，如醫療保險從1992年才開始實行大病統籌，目前正在不斷完善覆蓋城鄉居民的醫療保險體系。其他保險的覆蓋人群也逐步由城鎮職工向鄉鎮居民擴大。

（二）社會保障制度特征比較

瑞典建立了“無所不包”的福利體系，而我國的社保體系還未完全建立起來。經過多年的社保體系建設，我國的社保制度在醫療、養老保險、城鎮居民最低生活保障等方面發揮了巨大的作用。當下，正在不斷加大力度，力求建設覆蓋面更廣的福利保障體系。與瑞典的社會福利體系相比較，我國還有很多工作要做。

首先，覆蓋面不同。瑞典的社保福利惠及各年齡段、各收入階層和各種社會地位的人群，實現了全覆蓋。而我國是以公有制為主、多種經濟成分并存的社會經濟體系，社保制度主要針對機關事業單位人員和國有企業員工，沒有完全將普通民眾、私營業主及其雇員、外企從業人員等納入社保范疇，弊端明顯。

其次，社保制度運行效率不同。社保制度具有公共產品的特點，沒有合理的運行制度與機制保障，就不可能有良好的運作效率。瑞典建立了比較完善的運行體系，政府各部門有明確的分工與責任，如由稅務局統一征收社?；鸲愘M，由社保局統一負責財政預算與發放，并通過網絡建立了一個透明公開的運行和監督體系，保障了體系的高效運行。而我國的社保制度效率比較低：（1）繳費標準不能照顧到不同層次的投保人，保障水平有高有低，總體效率低下。（2）社?；鹞闯浞掷?，難以保值增值，影響了投保人對社會保障的信任度。（3）社會保障權利與義務不對稱，影響了社會效率的提高。不勞而獲、低投高?，F象依然存在。

最后，社保監管機制和法規建設差距較大。較之瑞典現收現付的資金流動制度，我國的養老基金沒有較強的即時性。一方面由于征收不力難以全額征收，另一方面養老金等出現缺口，存在拖欠、減發等問題。對于社?；鸬膩碓?，社會組織與政府部門的責任存在劃分不清、內容不明等問題。此外，有關的法律法規也不健全。

比較發現，兩國的社保制度存在一定的差異：其一，社保制度設計定位不同。瑞典的社保制度設計以公平為目標，其福利制度為國民提供了全面保障，收入分配均勻化，縮小了貧富差距。而我國的社保制度設計主要以效率為主，盡管我國經濟有很大發展，但是仍然不能拉大貧富差距。其二，享受社保的條件存在差異。瑞典的社保覆蓋廣、條件寬松，居民只要住滿3年就有權利獲取社會養老保險，醫療覆蓋更是高達100%。而我國的社會養老保險規定受益者最低退休年齡為60歲，且必須繳滿保險費15年以上才能領取。在醫療方面，盡管我國每年的醫療費用占全球醫療費用的比例很高，但是仍有17%以上的人員無醫療保險。其三，政府的參與程度存在差異。瑞典政府除了參與制度設計與運行外，還承擔風險和責任，50%以上的社保資金都由政府承擔。而我國政府主要以制度的設計與運行為主，所承擔的風險和責任都較低。其四，社會救助與社會保險的地位存在差異。瑞典的社會救助只是補充，其經費支出僅占社會保障的7%，所有居民都享有福利，從而替代了社會救助的高額支出。而我國社會救助的主要保障對象是社會特殊或弱勢群體，其經費支出占社會保障的30%以上?？梢?，我國與瑞典在社保方面存在價值取向差異，我國以消除貧困為目標，而瑞典則以全民福利為目標。

三、瑞典與我國社保的實施水平比較

（一）瑞典的社保實施水平

瑞典政府建立了全面的福利制度，其涵蓋面廣、內容具體、規定細致。社會保障體系如表1所示。

表1 瑞典社會保障制度框架

政府財政同社會基金并行，但兩者又區分開來，各行其職。政府財政主要用于支撐公共服務機構，如醫療、教育、托兒所、養老院等。社會基金用于工傷、養老等福利支出。瑞典近五年公共社會支出占GDP的比值如表2所示。

表2 2008—2012年瑞典公共社會支出占GDP的比值

從表1看出，瑞典公共社會支出占GDP的比值近五年來比較平穩，基本保持在25%～32%之間。

瑞典的養老金規定十分細致，通過一般養老金、補充養老金、基本養老金的劃分，基本涵蓋了全部老年人口。鑒定為工傷后，無論是雇主還是雇員，都可享受不同工傷等級所對應的補貼或福利。在醫療保險方面，公民只要將自己的小部分收入上交社會保險即可享受很高的醫療待遇，而且一人繳納保險全家均可納入醫療保險范圍。對于住房的補貼，政府根據補貼對象的收入情況、養育子女的多少以及中央政府的津貼情況，選擇和實施相應的住房補貼標準，其補貼的力度較大，一般可以滿足補貼對象日常住房租金的80%。

（二）我國的社保實施水平

近年來，我國的社保水平得到了大幅提升，社保體系建設也取得了重大進展。2012年的五項社會保險（不含城鄉居民社會養老保險）基金收入28 909億元，比上年多4 866億元，增長20.2%。各項社保項目的參保人數都穩步上升。2008—2012年我國社會保險參保人數如圖1所示。

圖1 2008-2012年我國社會保險參保人數（萬人）

以2012年為例，參加城鎮基本養老保險人數為30 427萬人，企業退休人員的基本養老金不斷提高，且全部按時足額發放?？梢?，我國的社保水平在不斷上升，社保內容及覆蓋面也在逐年擴大。但與瑞典相比，我國的社保水平還很低，社保的投入與覆蓋面都亟待加大。2008—2012年我國社?；鹗罩闆r如圖2所示。

圖2 2008-2012年我國社?；鹗罩闆r（億元）

四、瑞典與我國社保制度的改革比較

（一）瑞典的社保制度改革

社保制度的建立與健全對于縮小社會貧富差距、避免兩極分化、穩定社會發展等都具有重要作用，是社會發展到一定水平的必然選擇。然而，福利制度的實施也要隨著國情的變化而變化。由于人口老齡化加劇、金融危機、失業危機的沖擊，經濟環境與政治環境都發生了重大改變，長期執行的高稅費、高福利也帶來了管理危機與社會危機。因此，瑞典政府采取了一系列的改革措施，包括修改原有的福利制度，刪除或降低額度來減少社會保障的總支出；進一步完善保障制度，提高社會資金的利用效率；調整社?；鸬臉嫵?，擴大社會資金的比重，減少政府的壓力。

（二）我國的社保制度改革

我國的社保制度改革可分為四個階段：一是1978—1991年，早在上世紀50年代初，我國就開始實行了養老保障制度，但僅限于城鎮企業職工，直到1958年才在養老條件與待遇額度上稍有改革，并沿用至1978年，形成了“企業養老模式”。二是1992—2000年，這10年是我國社保制度搭建框架的時期，在養老金籌措方面進行了重大改革，確定由國家、企業、個人三方共同出資。三是2001—2005年，是我國社保制度試點階段，由于社會統籌與個人賬戶的實施，個人賬戶“空轉”了多年。選擇遼寧進行城鎮社保體系試點，縮小個人賬戶規模，“做實”個人賬戶。四是2006年至今，逐步進入了“全覆蓋”階段。

（三）瑞典與我國社保體系改革的比較分析

2005年，世界銀行提出的應對人口老齡化危機的五大支柱模型得到了世界認同，最低收入保障、個人收入繳費、個人賬戶強制性風險抵御、雇主自愿性支柱、家庭成員保障等形式，分別從不同層次解決養老問題，每個層次有不同的程度與期限對應機制。瑞典的社保制度是建立在各個支柱層次分明、責任清晰的基礎上的。我國雖然構建了社保體系框架，但是各個層次間缺乏有機聯系。而且，我國多支柱的改革無論是繳費率還是替代率都沒有分明的層次，導致費率過高或是企業年金發展緩慢。

五、瑞典經驗對我國社保制度建設的啟示

從瑞典經驗來看，社保制度的建立既要與本國的基本國情，尤其是經濟基礎相適應，更要根據國際國內形勢的變化不斷調整，提高社保系統抵抗沖擊的能力。我國要建立健全社保體系，并制定相應的規章制度。

第一，建立健全專門的社保法規。瑞典健全的社保法規對民眾福利的保障以及政府行政的規范都起到了極大的引導與約束作用。我國人均GDP較低，國情屬于“未富先老”，經濟發展中存在的工傷、退休、失業等情況，迫切需要建立健全社保法規來解決這些社會問題。

第二，明確社保體系中各組織與部門的責任與分工。一要處理好國家、企業和個人的關系。我國應轉變政府單一福利供給模式，建立一個責任明晰、層次多樣的社保體系。二要理清政府的責任。政府應該創新合作機制，由專門的社會福利部門來管理運營社會保障基金，將各種社會福利的供給部分轉移給私人部門來經營，堅持社會福利的市場化運營。三要建立由稅務機關征收社會保險費，由社保部門負責預算以及發放社會保險費的機制。

第三，擴大福利覆蓋面。瑞典的福利惠及全民，覆蓋面非常廣。而我國農村地區長期處于空白覆蓋狀態。近年來，政府制定的惠農政策、貧困補助和最低生活標準等覆蓋了大部分農民群體，但補貼力度與覆蓋群體仍需進一步擴大。

總之，我國目前已形成了失業、醫療和城鎮居民最低生活保障三條社會保障體系主線，完成了保障體系基本框架的搭建。但這僅是第一步，我國的社保制度建設仍然面臨著擴大覆蓋面、完善保障制度、加大保障力度的艱巨任務，因此，要從基本國情出發，學習和借鑒別國的先進經驗，努力建立健全惠及全體民眾的社保制度。

[1]閻安.瑞典的社會福利制度及其特點[J].科學·經濟·社會，2006（1）.

[2]Antoinette Hetzler，郝佳.瑞典社會保障制度發展和改革的文化維度和體制維度研究[J].社會保障研究，2010（2）.

[3]李升.新型農村社會養老保險基金運作機制研究[D].濟南：山東農業大學，2011.

[4]劉揚.調節我國居民收入分配差距的財政政策研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2013.