“省直管縣”體制改革持續推進研究

摘 ? ? ?要：基于地方治理視角分析“省直管縣”體制改革，建立不同層級政府之間合理的職責、權能分工體系，建立政府、市場、社會三者之間界限明確、多元合作的治理框架，建立不同區域政府之間的政策協調與溝通合作機制，對于改革的持續推進以及促進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

關 ?鍵 ?詞：省直管縣;地方治理;壓力型體制;市場經濟;行政區經濟

中圖分類號：D630.1 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2014）12-0006-07

收稿日期：2014-02-20

作者簡介：柯學民（1977—），男，湖北大冶人，云南師范大學歷史與行政學院講師，武漢大學政治與公共管理學院行政管理專業博士研究生，研究方向為地方政府、人事行政。

政府的權力配置和層級設置是決定政府運行是否科學有效的關鍵，直接關系到政府的能力與績效。20世紀80年代以來，世界上越來越多的國家開始推行以權力下放、減少政府層級為核心的行政管理體制改革，賦予地方政府更多的自主權及靈活性，以提高政府效能，回應公眾更多的需求。在我國，隨著社會主義市場經濟的不斷發展與完善以及科學發展觀、和諧社會和“中國夢”等一系列發展戰略的提出，尤其是我國以“大部制”改革為代表的政府橫向行政管理體制改革的不斷深入，以“省直管縣”為代表的政府縱向層級管理體制改革需求愈發強烈?；诘胤街卫淼姆治隹蚣?，只有對不同層級間政府權力運行關系進行優化調整，繼而對不同層級間政府職能進行合理定位，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮地方政府職能作用，建立政府橫向“大部制”改革與縱向“省直管縣”體制改革相互促進、相互協調機制，才能全面、深入地推進我國行政管理體制改革，建設服務型政府，為科學發展提供體制保證，為“中國夢”插上騰飛的翅膀。

一、影響“省直管縣”體制改革持續推進的因素分析

從浙江省20世紀90年代推行“強縣擴權”改革以來，截至目前，我國已有20多個省份推行了不同程度的“省直管縣”管理體制改革。在改革過程中，各地堅持因地制宜、分類指導的原則，根據經濟發展水平、基礎設施狀況等有關條件進行了“行政直管縣”、“財政省直管”、“強縣擴權”和“擴權強縣”等不同形式的實踐探索，形成了多種不同的改革模式，對提高政府效率和政府能力、改善經濟社會發展環境、促進縣域經濟發展與繁榮起到了重大作用。然而，在改革過程中，由于種種原因，改革也遇到了不少難題，影響了改革的持續推進。按照財政部2009年所提出的改革總體目標要求（即在2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革），很多省份并沒有實現這一目標，尤其是一些中西部省份（包括河南、云南、甘肅、陜西、四川等），多數只是在進行財政“省直管縣”改革試點。全國范圍內只有個別省份（海南）全面推行了“行政省直管縣”改革，只有兩個省份（江蘇、黑龍江）進行了行政“省直管縣”改革試點，絕大多數省份僅僅推行了“財政省直管縣（試點）”、“強縣擴權（試點）”、“擴權強縣（試點）”改革，一些省份改革進程緩慢甚至呈停滯狀態。因此，探索影響“省直管縣”體制改革持續推進的根本原因是當前政府和學界面臨的急迫任務。

（一）“壓力型體制”是影響“省直管縣”體制改革持續推進的基礎因素

所謂“壓力型體制”，是指“一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系?！盵1]政府層級間的壓力型體制的核心機制是“政治化機制”，即上級政府，特別是中央政府和各級黨委為了完成某些重要任務，就會將它們確定為“政治任務”，要求下級政府以及職能部門全力完成，并相應給予政治上和經濟上的激勵和懲罰。[2]在壓力型體制下，下級政府與上級政府之間形成了一種不對等關系，掌握了權力優勢與資源優勢的上級政府在某種程度上形成了“單邊壟斷”。上級政府將“政治任務”層層加壓和遞增，形成了“省壓市—市壓縣—縣壓鄉鎮—鄉鎮壓村組”的模式，并最終以GDP加以量化和考核， 并以獎勵升遷和“一票否決制” 實現正、負激勵。[3]

近些年來，“省直管縣”體制改革雖然通過“擴權強縣”、“強縣擴權”、“財政省直管縣”、“行政省直管縣”等方式賦予縣（市）政府越來越多的經濟社會管理權以及財政管理權，然而這種權力下放是一種不完整的權力下放，并沒有完全改變地級市與縣（市）級政府的行政隸屬關系，地級市仍可以在人事任免等方面對縣（市）政府施加壓力，進行控制;而且，這種權力下放是在現行的政治體制內以省級政府向縣（市）政府放權的形式實現的，并不是法律意義上的授權，縣（市）政府獲得的權力并沒有得到人大立法的明確認可，不具有法律效力。因此，在當前“省直管縣”體制改革下，縣（市）級政府作為上級政府行政命令執行者的角色并沒有完全發生改變，省市縣不同層級政府間仍主要體現為一種比較典型的“壓力型體制”。只要不同層級政府間的這種關系體制沒有發生根本性改變，不同層級政府間的權力關系沒有得到徹底的優化與調整，不同層級政府間的職能責任不能完全理順，即不能改變不同層級間政府的命令——控制關系，縣（市）政府仍只是作為上級政府的附屬物，由此縣（市）政府在地方治理中的自主性和創新精神就很難實現。在不同層級政府的層層加壓下，層級越低的政府就會陷入治理任務日益繁重和治理能力愈發不足的困境，“省直管縣”體制改革也就很難取得實質性的進展。

（二）市場經濟不完善是影響“省直管縣”體制改革持續推進的關鍵因素

1.我國市場化改革不徹底影響了“省直管縣”體制改革的持續推進。市場在資源配置中能否起決定性作用，政府能否完全轉變職能更好地發揮作用，是“省直管縣”體制改革能否持續推進的關鍵。浙江“省直管縣”體制改革之所以能夠走在全國的前列，一個重要的前提是浙江作為全國民營化、市場化改革的先導，是具有典型特征的民間主導型市場經濟，這為浙江地方政府角色定位、行為選擇以及職能轉變構建了特定的約束條件和激勵機制，在浙江塑造了相對合理的政府與市場的關系，成為浙江“省直管縣”體制改革取得較好成效的重要基礎。讓人意想不到的是，在中西部地區越來越多省份競相模仿和移植的“浙江模式”。近年來，浙江遭遇了前所未有的挑戰。2008年爆發一直延續至今的國際金融危機，幾乎把“浙江模式”逼入了絕境。成千上萬的中小企業出現經營困難，大量行業龍頭“老大”紛紛“跑路”，浙江的區域經濟也遭遇了一場深刻的發展危機。中西部地區很多效仿和移植“浙江模式”的省份在“省直管縣”體制改革的持續推進中更遭遇了極大的困難。從根本上說，浙江以及其它一些省份面臨的危機還在于市場化改革不徹底，政府職能轉變不到位，政府與市場、社會失衡的狀況并沒有完全改變的緣故?？梢哉f，在市場化改革沒有取得縱深推進，政府職能轉變沒有取得突破性進展，服務型政府建設沒有取得實質性成效之前，“省直管縣”體制改革取得的績效必定是有限的，其在更廣范圍內和更深程度上得以持續推進必定會遇到更多的艱難險阻。

2.市場化發育不均衡影響了“省直管縣”體制改革的持續推進。我國東、中、西部地區市場經濟發育程度極不均衡，而不同區域之間經濟社會發展也不平衡，即使是在同一個省份，不同縣（市）之間市場化發育程度也有很大的差異?！暗貐^之間的巨大差異，決定了各地在發展過程中面臨的行政體制問題是各不相同的，決定了同一個行政體制方案在各地的實施可能會出現截然不同的局面?！盵4]也就是說，區域之間市場化發育不均衡以及由此造成的經濟水平的差異，增加了“省直管縣”體制改革的復雜性、艱巨性及不可預測性，必然也會影響改革的持續推進。

（三）“行政區經濟”是影響“省直管縣”體制改革持續推進的重要因素

“行政區經濟”是我國改革開放以來興起的一種“由于行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊經濟現象?！盵5]其實質是地方政府為了追求地方經濟利益的地方保護主義，是行政力量主導下的經濟區域與行政區域的高度重合，是制約經濟社會要素合理流動，影響區域經濟一體化的嚴重障礙?！笆泄芸h”體制通過行政區劃的調整雖然在一定程度上消除了市域范圍內縣與縣之間的行政壁壘，但并沒有突破市與市之間行政區劃的限制，而且把中心城市作用的發揮又限制在一個新的框架之內。在地方政府職能尚未發生根本性轉變，地方保護主義沒有完全消除的情況下，全面推行“省直管縣”體制很難完全克服“市管縣”體制的弊端，而只能使市與市之間的行政壁壘演變為縣與縣之間的行政阻隔。同地級市政府相比，縣（市）政府對區域經濟的自我保護可能有過之而無不及，縣（市）政府有可能利用自身在改革中獲得的更大權力同其它縣（市）進行更加激烈的競爭，建立更加封閉的“行政區經濟”。從這個意義上講，“省直管縣”體制改革能否打破“行政區經濟”，建立基于平等、談判、協商、契約的地方間溝通與合作機制，避免改革陷入行政區劃反復調整的怪圈以及可能造成的區域內分散化發展和無序化競爭局面的出現，并促進市場要素在區域之間進行自由合理的流動，實現區域資源有效配置與合理利用，對于改革能否取得預期績效和改革的持續推進具有重要意義。

二、地方治理的興起及其中國適用性

（一）地方治理的興起

地方治理是20世紀80年代在西方發達國家最先興起的地方政府管理變革運動。西方地方治理運動的興起，一方面源于經濟全球化的推動，是一國地方政府和公民社會在全球化浪潮下的自我調整、自我完善、自我適應的過程;另一方面，西方地方治理的興起是源于“政府失敗”和“市場失靈”的第三種道路選擇。在自由放任主義階段，西方資本主義國家極力奉行亞當·斯密的自由市場經濟理論，認為在市場的“看不見的手”的指引下，經濟資源配置可以達到帕累托最優，政府只需扮演“守夜人”角色，承擔保護個人財產安全、保衛國家領土主權完整、維持公平競爭市場秩序等職能，而不需要直接干預市場經濟活動。在這種理論指導下，西方國家開始提倡“大市場、小政府”的管理模式，強調“管得最少的政府就是最好的政府”。資本主義發展到壟斷階段之后，西方國家頻頻爆發的經濟危機打破了“市場萬能”的神話，使人們逐步認識到了市場的缺陷，即市場失靈所造成的“外部性”、市場壟斷、信息不對稱、不正當競爭、分配不均等種種問題，是市場自身所無法解決的。有鑒于此，西方經濟學界要求政府干預、調節經濟的呼聲日益高漲，“凱恩斯主義”理論就此抬頭——該理論主張擴大政府職能，由國家對社會經濟活動進行干預和控制，通過擴大政府開支，實行財政赤字政策，刺激經濟增長。凱恩斯政府干預主義理論最初確實起到了糾正“市場失靈”的作用，但到20世紀70年代后又暴露出了更多的問題。美國里根政府與英國撒切爾政府的改革實踐均力圖向世人表明政府不是社會問題的解決者，政府本身就是一個大的社會問題，其突出表現為政府機構膨脹、官僚主義泛濫、政府決策失誤、政府官員“尋租”、政府財政危機與信任危機等等。20世紀80年代以來，針對“政府失靈”，一場聲勢浩大的“新公共管理”運動浪潮在世界范圍內興起，其重要主張是將市場機制與私營部門的管理方法和技術引入政府公共管理，以“重塑政府”，提升政府的管理能力和公共服務能力。在市場與政府的選擇上，鐘擺再一次擺向了市場。新公共管理運動為政府管理提供了嶄新的理念和創新的實踐，為市場經濟環境下處理政府與市場、社會的關系提供了有益的啟示。然而，新公共管理理論在實踐中也暴露出其具有的局限性，其用經濟學的觀點和方法分析公共組織以及對市場價值的過度崇拜等引起了許多人對它的批評。20世紀80年代，查爾斯·沃爾夫曾指出，“市場與政府之間的選擇是復雜的，而且這種選擇通常不是兩個方面（二擇其一），這不是單純地選擇市場或政府，而往往是兩者的不同組合之間的選擇，以及某種配置資源模式的不同程度之間的選擇”。[6]面對不可避免的“市場失靈”與“政府失敗”，越來越多的人不得不尋求政府改革的“第三條道路”。20世紀90年代，在全球范圍內，地方治理的興起無疑正是在市場與國家的這種不完善的結合之外的一種新選擇。[7]

遺憾的是，地方治理也不是完美無缺的，它也會面臨現實困境。正如鮑勃·杰索普所言：“雖然有愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場和/或國家協調的失敗，但我們仍不應當忽視一種可能：以治理取代市場和/或等級統治是會失敗的。治理的失敗可以理解為是由于有關各方對原定目標是否仍然有效發生爭議而又未能重新界定目標所致?！盵8]

（二）地方治理的適用性

自從地方治理理論被引入中國之后，關于治理在中國的適用性問題就引起了學界越來越大的爭議。由于我國有著與西方國家截然不同的政治、經濟、社會治理環境，如果忽視中西方治理環境的巨大差異，作為超越“政府失敗”與“市場失靈”的地方治理將會面臨著極大的治理失靈風險。劉建軍認為，在中國現代政治還沒有完全成型之前，對國家權力回歸社會的過分呼喚，會使中國重新掉入政治浪漫主義的陷阱，會使中國在改革開放時代所奠定下來的現代化成果遭致毀滅性的打擊……把西方現代政治已經成型之后產生出來的治理理論，視為是解決中國問題的靈丹妙藥，顯然是一種幻想。[9]臧志軍認為，“治理”離不開兩個前提：一是成熟的多元管理主體的存在以及它們之間的伙伴關系;二是民主、協作和妥協的精神。這兩個前提在我國都還不具備：目前，我國總體上并不存在成熟的多元管理主體，我國純粹的志愿性團體，不僅數量少、活動領域狹窄，而且缺乏相關的程序性規則，導致它們不能自主地參與公共事務管理的協商與合作，更不要說與政府形成雙向對等的關系。此外，在當今中國政治文化中，民主、合作與妥協仍然是有待于大力培植的因子。[10]楊雪冬認為，在缺乏作為制度基礎的現代社會政治秩序的情況下，如果過分地夸大治理的效用，把本來作為遠景的治理狀態視為眼前的目標，則可能破壞正在進行的現代制度建設。因此，加強國家構建，充分發揮國家管理社會經濟的能力，對于發展中國家來說，也許更加迫切和至關重要。[11]

雖然上述學者對地方治理理論引入中國抱有很大的疑慮，但還是有學者對地方治理理論能否在中國應用持有積極的看法，強調應該在“取其精華、去其糟粕”的基礎上，探索一條既有治理共性又有中國特色的地方治理之道。何增科認為，改革開放使中國的私人經濟部門和民間組織力量日益壯大，形成了政治國家、私人經濟部門以及第三部門之間相對獨立、分工合作的新型治理結構，治理和善治理論作為一種分析框架，對于研究、總結和展示我國改革開放以來政治發展的成就極為有用。[12]王詩宗認為，中國政治和行政體制作為一個整體，內部存有碎片化的跡象，這為公民參與提供了空間;加之市場化進程造就了私域，進而可能發展出國家與私人之間的“公域”，這也為參與行為提供了主體準備;況且地方政府擁有一定的獨立性，在采用新的政策工具、與社會力量合作方面有一定的主動性。因此，（地方）治理理論主張的公共管理方式在中國（至少在局部公共事務和地方公共事務意義上）具有適用性。[13]何顯明認為，“盡管治理理論是在西方特殊的社會背景中產生的，但一旦它傳入中國，同中國民主政治發展的社會環境、前提條件，以及策略選擇的價值取向和可能性空間等等結合在一起，就產生了一系列中國語境下的特殊意義”，[14]它“至少可以為中國民主政治發展的制度安排提供合法有效的知識依賴?！盵15]

上述成果為我們分析地方治理理論在我國的適用性提供了重要的啟示。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將改革總目標確定為完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。這是黨首次提出將“治理”理論應用于國家改革實踐，標志著我國改革開放進入了一個新的發展階段，也給關于地方治理理論是否適用于中國的爭議劃上了句號。這意味著在西方土壤中生長起來的地方治理理論對我國“省直管縣”體制改革如何持續推進具有非常重要的啟示，它對我國不同層級間政府如何分權協作，政府如何處理好與市場、社會的關系，不同區域間政府如何溝通合作以及對政府的行政（決策）民主和行政管理方式創新等等都具有重要的借鑒意義。

三、“省直管縣”體制改革持續推進——基于地方治理的分析框架

“省直管縣”體制改革是國家政治體制改革和行政體制改革的重要組成部分，理解“省直管縣”體制改革，不能簡單地將其視為地方行政區劃的重新調整，而必須將其視作市場經濟條件下地方政府治理行為與模式的重塑?；蛘哒f，當前由于各種問題和矛盾所引發的“省直管縣”體制改革的要求，實質上是中國已經日趨成熟的市場機制、不斷壯大的社會組織以及地方政府自主權的自我擴張對與之相適應的政府治理新模式的一種制度需求與呼喚。因此，從地方治理的視角來看，“省直管縣”體制改革的持續推進，不僅需要地方政府層級的優化調整，更需要理順省市縣不同層級政府間的職責權限，切實推進政府職能轉變，推動不同區域政府間的溝通與合作。

（一）從地方治理的視角分析“省直管縣”體制改革，應對不同層級政府間的行政權力運行關系進行優化調整，理順省與市、縣、鄉（鎮）各自的權能分工，形成一種平等、分權、合作、協調的新型政府間關系

當代中國的地方治理有著不同于西方國家的政治體制環境，最主要的表現是不同政府層級間存在著一種“壓力型體制”。在“壓力型體制”的運作邏輯下，職責下移，權限上移，各級政府間權責不一致、分工不清，上下級政府機構設置雷同、政府工作效率低下。要徹底消除政府間的“壓力型體制”，“省直管縣”體制改革決不是簡單地減少一兩個行政層次，其關鍵在于打破政府權力自上而下的單向度統治型管理方式，建立起不同層級政府間合理的權能分工體系，在改革中逐步淡化層級觀念，倡導一種平等、合作、分權、協調的新型政府間關系。如果把地方政府層級體制改革僅僅理解為減少一兩個行政層級，只是在機構、人員精簡上做文章，就不能從根本上解決政府間事權財權不對稱、政府間權能分工不明確以及區域經濟發展不平衡等種種問題。首先，省級政府主要負責落實中央政府制定的決策，協調市縣政府間事務，以及切實履行省級轄區范圍內的經濟調節、社會管理和提供公共產品、公共服務的職能。目前，在省級政府與市縣政府的職能優化調整中，尤其應當突出省級政府在基本公共服務供給中的職責，強化省級政府在基本公共服務均等化中的統籌功能，建立以省級政府為主，以市縣政府為輔的分工體系。其次，市縣政府應在“市縣分治”的基礎上進行各自的功能定位。城市政府應集中精力抓好城市建設，改善城市投資環境和基礎設施建設，維護市場秩序，搞好社區服務，發揮城市的中心作用和輻射功能，為周邊縣（市）提供技術、人才、信息、資金支持;縣（市）級政府作為直接管轄和服務農村的一級政權，職能重心要逐步轉向小城鎮建設，促進農業市場化、現代化，推進城鄉協調發展，滿足轄區居民對基本公共服務的需求。第三，在省市縣各自職能重新界定之后，還需要進行相應的權力優化調整。原屬于地級市的人事、財政、經濟、社會、行政管理權可以直接下放到縣，原由省政府掌握但也可由縣（市）政府行使的權力則需要逐步下放給縣（市）政府，需要在全省范圍內統一協調、統一管理的事務，權力則上收到省政府。此外，還需要強化省政府對縣（市）政府權力運行的監督權力，完善各級人大對政府權力的監督機制。最后，在權能分工的基礎之上，建立以法律為依據的不同層級政府間平等、分權、合作、協調的新型政府間關系，通過共同協商、平等合作來處理日益復雜的社會公共事務和不同區域的協調發展問題。

（二）從地方治理的視角分析“省直管縣”體制改革，應切實推動政府職能轉變，對政府、市場、社會三者之間權力結構和權力運行關系進行優化調整，明確政府、市場和社會三者各自的職能范圍，建立起政府與市場、社會、公眾多元協商合作的治理結構

我國當代的地方治理有著不同于西方國家的經濟體制環境。在西方市場經濟較發達國家，地方政府主要承擔公共產品和公共服務供給職能，基本不需要履行過多的經濟發展職能。而我國的國情使得地方政府不得不把組織和推動當地經濟發展作為自己的重要職責，“能不能把地方經濟搞上去”是評價地方政府工作成效的關鍵性指標。21世紀以來，隨著科學發展觀、和諧社會和服務型政府等一系列發展戰略的提出，我國的行政體制改革迫切要求政府轉變職能，要求將行政力量從社會領域和市場領域撤回。從地方治理的視角分析“省直管縣”體制改革，不僅要理順不同層級政府間的行政權力運行關系，而且要利用改革切實推進政府職能轉變，對政府、市場、社會三者之間的權力結構和權力運行關系進行優化調整，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府的職能作用;要依法公開行政權力運行流程，減少不必要的行政審批環節，建立各級政府權力清單制度，明晰每個部門、每個單位、每個職位的權責，給權力劃定明確邊界，為市場主體營造公平競爭的發展環境;要“從根本上收縮政府管理社會、經濟事務的權力，合理規約政府的治理邊界，改變以政府為主導的單中心治理格局，改革資源行政化的配置模式，在政府、市場與社會的良性互動中實現地方治理，形成政府-市場-社會多中心治理的格局?！盵16]當然，在市場發育不充分、政府職能轉變不到位的情況下，“省直管縣”體制改革必須因地制宜，允許多種改革模式的存在并制定出不同的改革方案，在環境條件不具備的情況下甚至可以暫緩推行地方政府的改革。

從地方治理的視角分析“省直管縣”體制改革，應超越行政區劃的界限，破除地方保護主義，建立不同區域地方政府之間的政策協調與溝通合作機制，推動區域經濟協調發展。從根本上說，“省直管縣”體制改革不能消除縣與縣（市）之間的競爭，更不能消除縣與縣之間的競爭。從地方治理的視角分析，問題的關鍵在于在改革能否打破地方保護主義，建立起一種有效引導和促進良性競爭的區域政府間、層級政府間基于平等、合作、協調、談判、伙伴關系基礎之上的政策協調與溝通合作機制。首先，省級政府要引導市與市、縣與縣之間走差異化發展道路。不同縣（市）可以利用自身優勢，形成自身優勢產業，通過簽訂政府間公共產品互助協議等方式進行互助合作，將各自擁有的資源有效整合到區域公共產品的供給體系中去，實現公共產品供給的帕累托最優，提升區域公共產品的整體水平。其次，在建立不同區域政府協調合作機制的過程中，尤其要注意大力發展非政府組織、私人部門和公眾組織共同參與。區域合作治理只有建立在區域利益相關者高度認同和共同參與的基礎上，才能在目標上匯集多個利益相關者的要求，實現區域公共利益最大化。最后，還要建立不同區域政府間不正當競爭的剛性約束機制?？h（市）政府也是“經濟人”，在合作過程中也會想方設法采取機會主義策略，以各種行政干預手段扭曲公平競爭機制，最大限度地追求自身利益。為此，在實施“省直管縣”體制改革過程中，要切實強化省級政府的綜合協調功能，建立健全政府之間競爭的制度規則體系，避免政府之間的零和博弈。

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（責任編輯：牟春野）