政府為什么總是超載？

陳憲

看到標題所示的問題，人們容易聯想到金融危機后，發達經濟體先后出現的主權債務危機。其實，這只是問題比較集中的暴露，“超載國家”或“超載政府”（為保持一致，本文用“超載政府”）在上個世紀六十年代就已經初現端倪。在以后的一些著述中開始有相關論述。英國學者戴維·赫爾德在《民主的模式》 （中央編譯出版社一九九八年版，下引此書只標注頁碼）中，將“超載政府”及其理論作為現代民主國家福利制度面臨危機的一種解釋。另一個解釋是所謂“合法性危機”及其理論。

“第二次世界大戰后的十五年被許多人描述為一個認同、篤信權威和合法性的時期。漫長的戰爭似乎造成了人們對于新時期的強烈承諾與期望，這個新時期的特征是大西洋兩岸的國家和社會之間關系發生的進步性變革?！保?97頁） “新政治”作為這一變革的產物，其“邊界的標志在于：在致力于政治和經濟變革、尊重立憲和代議制政府、維持與國家或公眾利益的有關政策的同時，積極鼓勵個人追求自身利益。這些看法的深層觀念在于：國家是促進個人和大眾福祉的最佳手段”（298頁）。

這種福利的或“社會民主”的或“改革式”的政治觀，某種程度上來源于發展民主論的思想和原則。但是，它最清楚地體現卻是在現實政治中，在第二次世界大戰后膨脹的凱恩斯主義的干預主義國家的政策中。那些年，迅速的經濟增長資助了一個不斷擴大的社會福利計劃。但是，隨著七十年代中期世界經濟活力的衰落，福利國家開始失去其吸引力，遭到來自左、右兩方面的抨擊，左派認為它幾乎沒有真正削弱特權者和豪強者，右派則認為它代價太高，威脅到個人自由。由此，“民主的危機”出現了。

超載政府理論（305—309頁）試圖對這一原因給出一種解釋。解釋的邏輯是：出發點是多元政治理論。這一理論常以權力分散來刻畫權力關系：許多代表著不同利益的或互相競爭的集團分享權力并進行權力交易。因此，政治輸出是多種過程和多種壓力的結果，政府努力對種種需求加以調節和仲裁。這一理論的時代背景，是“二戰”后凱恩斯主義經濟政策成功的早期，即上個世紀五十年代，大眾的富裕程度有了普遍提高，并產生了戰后年代的普遍繁榮，比如，消費品、新住宅、電視和娛樂業的空前發展。與高標準生活相聯系，也與對權威和地位的“尊崇”或尊重的下降，人們的期望提高了相關，比如，收入和福利的年增長，足夠的學校和高等教育。在這種背景下，利益集團學會了如何對政治家和政府施加壓力，以使其能夠滿足他們的特殊利益要求，如高工資，又如產業保護等。

政治家怎樣應對呢？為最大限度地獲取選票，政治家們過于經常地許諾超出自己能力的東西，有時還許諾滿足互相矛盾的，因而是不可能滿足的多種要求：政黨間的競爭造成了許諾越來越大的螺旋怪圈。因此，人們的期望愈加增強，政黨被視為達致更高生活水平的互相競爭的手段。在政府里，由于害怕失去未來的選票，政黨都過于頻繁地采取和稀泥戰略。這一戰略及行政管理人員對私利的追求，導致了國家機構越來越臃腫且比例失調?！盁o個性”的官僚機構得到了發展，而它們常常無法實現最初為之設計的目標。面對諸如管理項目成本的不斷增長這類問題，國家愈加無力實施有效的管理。公共開支變得太大，而通貨膨脹不過是這類問題的一個癥狀。隨著國家的膨脹，它逐漸破壞了個人創造性的領域，即“私人自由活動”的空間。由此造成了惡性循環，它只能被“堅毅”、“果斷”的領導所打破，而這種領導對于民眾的壓力和需求則反應遲緩?？梢?，所謂現代民主國家的超載政府是在利益博弈的過程中形成的。

“超載理論家基本認為，對于經濟和社會事務的有效管理來說，民主制度的形式和運作過程基本上已失靈（dyfunctional） ?！保?10頁）“相形之下，合法性危機理論家們則認為，只有集中考察階級關系和資本加諸政治的限制，才能為理解危機傾向奠定正確基礎?！保?10頁）合法性危機理論（310—313頁）以馬克思主義為出發點。它指出，政治上，政黨之間為了政治權力而競爭，政治輸出嚴重地受制于社會矛盾；經濟是通過社會化生產，即通過人們互相依賴的復雜網絡進行生產。組織生產的目的是利潤最大化。在戰后年代，“凱恩斯主義國家”導致了持續二十年的發展。然而，經濟不穩定與生俱來，發展時常因為危機而中斷。國家不斷致力于調節經濟，維持政治秩序，以保障主要利益集團的支持。與此同時，國家被迫承擔生產和福利成本的日益增長，其內在的復雜性及自身成本也在增加，進而，伴隨著通貨膨脹，公共財政危機更加惡化。由此，不同立場的政府周而復始，政策則變化無端，難以頒布長期連貫的政策。國家對經濟和其他領域越來越多的干預，使選擇、計劃和控制問題變得引人注目，人們對政治體系的信心從根本上受到破壞，這種變化轉而刺激了對國家的更大需求，比如，要求參與和決策咨詢。如果這些需求在可行的各種方案中不能得到滿足，國家就會面臨“合法性和激勵危機”。圍繞收入分配、對工會的控制、公共產品的性質和質量這類問題展開的斗爭，可能會超出現存經濟管理和政治控制機構的范圍。

在這種情況下，可能會出現一個“強國家”：它置秩序于任何其他事務之上，它壓制異議，有力地化解危機，或者，更有可能發生的是，代議制政府逐步使用越來越“鐵腕”的策略。如果上述情況之一發生，就可能啟動惡性循環。然而，不能排除制度根本轉型的可能性：它不可能是一個顛覆推翻國家權力的事件的結果，而更可能是一個過程，即現有秩序的再生產能力的持續削弱和另一些制度逐步出現，這些制度如：把更多產業置于公共控制之下的國家機構；依據需要而不是利潤而持有更多資源的國家組織；民主延伸到工會和地方社區。

在經歷了二零零八年以來的金融危機和主權債務危機后，“超載政府”和“強國家”都在現實中淋漓盡致地表現了出來?！皻W豬五國”的主權債務危機，是民主國家福利制度導致的嚴重的“超載政府”的例證。盡管美國和中國的現行體制迥異，但在危機后出現的某些情形，已經并將繼續在不同程度上體現 “強國家”合法性危機的各種癥候。顯然，“強國家”有一個升級版的“超載政府”，盡管二者的邏輯有所不同。

合法性（legitimacy，或譯為正當性）是一個被廣泛使用的政治學概念，通常指作為一個整體的政府被民眾所認可的程度。約翰·洛克曾經說過，“政治正當性來自被管治者的同意”。當今政府合法性最普遍的來源是執行民主政治和順應民意。政府時常提出符合民意的法令來實行治理，然而，這類法令的來源因政權不同而異。自由民主主義主張民主國家的合法性來自其定期的、自由公正的競選的基礎。在中國現階段，政府合法性集中地表現在持續改善城鄉居民生存和發展的狀態上，與此同時，也在尋求能夠達成上下共識的走向中國特色民主制度的方式和道路。

無論是民主國家政府合法性遭遇的挑戰，還是中國建立政府合法性的進程，都深刻地表明，持續地改善決策的可塑性，把握和推進向某個目標的轉型，是至關重要的。戴維·赫爾德指出：“應當強調的是，對現代民主國家面臨的危機的這兩種不同解釋都集中在‘導致轉型的危機的可能性上。超載理論家視之為對自由民主制國家的危險而提出明確的警告（并提出了遏制和控制的建議）；‘合法性危機的理論家卻認為，這既造成了政治的兩難困境，也提供了進步性重大變革的可能性?！保?06頁）

轉型中哪些問題比較重要？一方面與特定國家、特定階段有關，另一方面，也與觀察問題的特定視角有關。在中國現階段觀察轉型，方向的共識也許比什么都更加重要。就經濟體制轉型而言，已有經驗的比較表明，建立一個保護自由市場的制度比建立一個配置資源的制度，成本更低且效率較高，因此，重回市場經濟軌道是不二的選擇。就政治體制轉型而言，充分考慮中國的歷史傳統和制度文化是有必要的，但這也許只能決定中國政治民主制度的實現形式，一如市場經濟體制，政治民主制度的內涵還是有著一般的規定性的，如權力制衡和權力限制?；谶@些規定性，探求中國政治民主制度的基本框架和具體實現，是決定中國經濟和社會持續發展和長治久安的根本。

做出這些帶有根本性的選擇，就是對超載政府的釜底抽薪，其在職能和行為上的自我膨脹傾向就將得到來自制度的遏制。下一步改革的重點和推進也許就要循著這一方向前行。endprint