我國政府績效管理法制化研究述評及展望

摘 要：政府績效管理在我國歷經20多年的發展，目前學術界和實務界都提出了政府績效管理需要規范化、制度化和法制化發展目標。論文圍繞三個方面對我國政府績效管理法制化研究的主要成果做了系統描述：我國政府績效管理法制化必要性與可行性研究、法制化現狀、法制化內容體系、法制化路徑，以及國外政府績效管理法制化研究，并在此基礎上提出未來研究趨勢。

關鍵詞：政府績效管理;法制化;立法現狀;立法內容;立法路徑

中圖分類號：D920.4 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）34-0127-02

政府績效管理是20世紀70年代初，隨著新公共管理運動，在西方國家大規模引入新的政府管理方式。在我國隨著政府報告中提出“抓緊研究建立科學的政府績效評估體系”“推行政府績效管理制度”，標志著我國的政府績效管理以制度化的方式開始嵌入傳統的政府管理中。我國學者對“績效管理及評估”的研究已有20多年，產生了豐碩的研究成果。隨著我國政府績效管理實踐中規范化、制度化和法制化的需求，以及黨的十八屆四中全會提出“依法治國”為治國理政的基本方式，政府績效管理法制化研究成為政府績效管理研究的重要內容之一。本文對我國政府績效管理法制化研究文獻進行綜述，在此基礎上提出對未來研究的建議。

一、國內政府績效管理法制化研究概述

“政府績效管理法制化”是政府績效管理研究深化和細化的重要內容之一。筆者以中國學術期刊數據庫、中國優秀碩士學位論文數據庫和中國博士學位論文數據庫為文獻來源，將檢索時間段限定為2004—2014年，以“政府績效管理法制化”和“政府績效評估法制化”為主題檢索詞，分析文獻發現其研究成果主要集中在以下五個方面：政府績效管理法制化的必要性和可行性研究;我國政府績效管理立法現狀研究;政府績效管理法制化內容體系研究;政府績效管理法制化路徑研究;國外政府績效管理法制化研究，以下將對這五個方面進行評述。

二、國內政府績效管理法制化研究主題

1.我國政府績效管理法制化必要性與可行性研究

首先，研究人員普遍認為避免我國政府績效評估流于形式化，成為曇花一現的政治運動，政府績效管理及評估需要規范化、制度化和法制化的發展。薄貴利[1]等學者指出目前我國政府績效評估大多數通過政府文件規范，弱點是權威性不高、規范化不夠、穩定性不強，隨著政府績效評估的發展需要法制化完善，如此才能通過政府績效評估發現問題和修改完善，使得績效評估不流于形式。其次，關于我國政府績效管理法制化可行性研究，筆者[2]提出新公共管理提供理論支撐，《關于深化行政體制改革的意見》和《政府工作報告》提供了良好的政策支持，部委和地方政府法制化提供實踐經驗三個方面分析，認為國務院制定統一的政府績效行政法規的可行性。楊秋軍[3]的碩士論文中對政府績效管理法制化可行性進行論述，提出中央政府的支持和推動提供了立法動力;地方政府績效管理實踐提供了立法實踐基礎;現有的政府績效管理規范性文件提供立法依據和參考;國外政府績效管理立法為我國立法提供了經驗，行政問責和政府信息公開制度提供了相關制度支持。

2.我國政府績效管理立法現狀研究

目前，我國有關政府績效管理的專門中央立法還沒有，只有地方人大及政府出臺的地方立法，如《哈爾濱市政府績效管理條例》《福建省機關效能建設工作條例》《四川省人民政府部門績效管理辦法》等，學者們對相關地方立法內容進行分析，提出完善建議。陳巖[4]將我國不同層次法律中關于政府績效管理的規定進行分析，包括憲法、公務員法、國務院及職能部門制定規范性文件和地方性法規，指出現有政府績效管理立法雖有一些零散的、籠統的規定，缺乏高層次的專門立法。單國俊[5]對《哈爾濱政府績效管理條例》的立法模式與定位進行介紹，提出創新地提出績效計劃、績效診斷分析和反饋、績效監督，以及績效問責制度，并且在擴大公眾參與的基礎上，實現了績效評估結果使用的多元化。

3.我國政府績效管理法制化內容體系

從政府績效管理體系角度，潘小娟[6]等提出法制化內容體系主要包括：一是績效管理主體和客體，主體是指組織實施政府績效管理活動的人或機構，客體是指績效管理行為;二是績效管理的內容和指標體系;三是績效評估方法和程序;四是績效評估結果的使用;五是績效管理的法律責任和申訴救濟。從系統論角度，石富覃[7]提出績效評價的技術系統、操作系統和監管系統等“三大系統”以法律形式固定下來，使之成為既規范績效評價行為的行業法，又成為規范績效評價管理的監管法。

4.我國政府績效管理法制化路徑

關于我國政府績效管理法制化的路徑，學者們提出了人大立法和政府制定規章兩種主要路徑，這兩種路徑最終目標都是全國人大統一制定政府績效管理的法律，實際反映了學者們對目前我國政府績效管理實踐成熟度的不同判斷。

大多數學者提出人大立法路徑，單國俊[8]指出人民主權的性質決定了政府績效管理的立法必須由權力機關而非行政機關來制定，因為權力機關制定法律“體現公眾意志”，“符合公眾利益”，也“增強績效管理法規的權威性和可信賴性”。胡稅根[9]提出法制化應遵循從上到下的立法路徑，即首先在國家層面制定一部政府績效管理和評估的基本法，之后制定相應的實施細則，對績效管理進行詳細的規范。但是，常有有[10]認為目前由國家最高權力機關制定統一適用于全國的法律的條件還不具備，政府績效管理法制化應先由省級權力機關制定地方性法規來規范政府績效管理。

5.關于國外政府績效管理法制化研究

國內學者對于國外政府績效管理法制化研究，主要是介紹美國、日本和韓國等國家政府績效管理的相關法律法規內容、經驗和特點，并提出對我國政府績效管理法制化的啟示。

林鴻潮[11]指出美國的《政府績效與結果法案》（簡稱GPRA）作為美國政府績效管理的基本法律，全面規定了實施政府績效管理的目的、內容、責任及其實施進程，具有規范效力的統一性、推行實施的漸進性、管理評價方面的分權以及內容的靈活性等特征，認為政府績效評估立法是解決我國政府績效評估困境的一個根本途徑。何文盛[12]將GPRA與GPRAMA（《政府績效與結果修正法案》）從頒布背景、政府績效管理內容、報告形式、項目管理和法案實施效果五個方面比較兩者異同，指出GPRAMA的主要目標與宗旨與GPRA沒有根本性的差異，GPRAMA是對GRPA的進一步修正完善。袁娟[13]對比美、日政府績效評估法律提出兩國的共同點：立法目的都注重公民導向和結果運用;評估主體為政府部門;評估方式以自評為主;具體操作都重視計劃;評估目標都要求可量化;評估結果需提交報告給國會;都強調對專門人才的培養;注重跨部門統籌協調。范柏乃[14]提出借鑒韓國經驗將我國政府績效評估應與行政改革結合起來，提高公民對績效評估的參與度，將績效評估要與管理模式相適應。

三、結論：可能的研究趨勢

綜上所述，可以發現我國政府績效管理研究目前存在的不足主要有：一是大多數是從管理學和政治學角度，論述關于我國政府績效管理法制化內容體系，缺乏從行政法學角度構建內容體系;二是對現有的我國政府績效管理法制化內容體系的構建，多是提出籠統的法制化框架，對于我國政府績效管理哪些內容可以法律化，哪些內容是不可法律化的研究沒有;針對我國現有的大量政府績效管理相關規范文件也沒有進行實證分析研究，提出切合實際的法制化意見。

對于未來可能的研究趨勢，筆者認為有以下幾點：一是中國語境下的政府績效管理法制化構建。目前學術界多從政府績效管理系統理論內容出發，或者只借鑒美國《政府績效與結果法案》的框架構建，缺少從法律責任與權利角度思考我國政府績效管理法制化的理論基礎，應充分考慮我國政府績效管理立法目的基礎上，結合現有制度構建內容體系。二是地方政府績效管理立法實踐效果研究。目前我國還沒有全國統一的政府績效管理專門立法，但是已經有多個地方出臺了地方性法規，如《哈爾濱市政府績效管理條例》《福建省機關效能建設工作條例》等。對于這些地方立法實踐，學者們研究多集中于內容體系分析，對于立法后的實踐效果研究很少見。對于地方績效管理立法實踐的效果研究，將為完善我國政府績效管理體系提供重要理論支撐，也為進一步全國性立法提供經驗支持。三是研究方法多樣化。相對于國外政府績效管理法制化多種類的研究方法，國內研究大多使用規范研究方法，還尚未充分使用內容分析、比較研究、案例分析、定量分析等多樣化的研究方法。

參考文獻：

[1]薄貴利.建立和推行地方政府績效管理制度[J].國家行政學院學報，2009（3）：44-47.

[2]冉敏.中國政府績效評估法制化立法宗旨和立法原則研究[J].青海社會科學，2012（3）：91-95

[3]楊秋軍.政府績效管理立法研究[D].北京：中國中央黨校，2013.

[4]陳巖.政府績效管理面臨的法律困境與道路探索[J].遼寧行政學院學報，2011（2）：17-19.

[5]單國俊.政府績效管理地方立法探析[J].中國行政管理，2010（3）：29-31.

[6]潘小娟.關于我國政府績效管理立法的思考[J].理論探討，2009（4）：7-10

[7]石富覃，包國憲.我國政府績效評價監管法制體系建設問題研究[J].甘肅省社會科學，2011（3）：109-112.

[8]單國俊.政府績效管理地方立法探析[J].中國行政管理，2010（3）：29-31.

[9]胡稅根，金玲玲.我國政府績效管理和評估法制化問題研究[J].公共管理學報，2007（1），104-127.

[10]常有有.政府績效管理立法研究[J].甘肅政法學院學報，2011（11）：145-149.

[11]林鴻潮.美國《政府績效與結果法》述評[J].行政法學研究，2005（2）：100-106.

[12]何文盛，等.美國聯邦政府績效立法演變分析：從GPRA到GPRAMA[J].蘭州大學學報：社會科學版，2012（3）：94-99.

[13]袁娟，沙磊.美國和日本政府績效評估相關法律比較研究[J].行政與法，2009（10）：39-42.

[14]范柏乃，程宏偉，張莉.韓國政府績效評估及其對中國的借鑒意義[J].公共管理學報，2006（2）：21-28.