城鎮化過程中的農村養老保障問題及制度

佟雅囡　阮佳飛杜秀秀(南京航空航天大學黨委宣傳部，江蘇　南京　2006)

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城鎮化過程中的農村養老保障問題及制度

佟雅囡阮佳飛1杜秀秀1(南京航空航天大學黨委宣傳部，江蘇南京210016)

〔關鍵詞〕老齡化;城鎮化;城鄉一體化;新型農村社會養老保險制度

1南京航空航天大學人文與社會科學學院

第一作者:佟雅囡(1979-)，女，助理研究員，博士在讀，主要從事管理科學與工程研究。

近年來我國的經濟發展水平不斷提高，城市化、工業化、市場經濟改革都在深入推進，這對養老保險的建立提出了要求，養老保險為核心的社會保障制度的建立推動了人口的城鎮化進程，促進了工業的發展，實現了社會經濟的穩步、快速發展〔1〕，而日益增長的老年人口和老年撫養比無疑讓社會經濟背上了沉重的負擔。新型城鎮化對農民市民化的要求迫切需要關注農民工的社會保障〔2〕。新型農村社會養老保險制度(簡稱“新農?！?能否妥善解決老齡化難題，與其制度本身能否發揮有效作用有關。

1　制度現狀

1. 1制度概要新農保是建立在原有的農村社會養老保險制度基礎之上的，以保障農村居民年老時(年齡達到60周歲)的基本生活為目的，籌資模式采取個人繳費、政府補貼和集體補助相結合的形式，養老待遇由社會統籌資金與個人賬戶資金相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套的一項社會養老保險制度，是國家社會保險體系的重要組成部分。

1. 2制度成果我國從2009年正式開始在全國10%的縣(市、區、鎮)實行新農保試點; 2010年擴大覆蓋面至24%; 2011年開展第三批試點，迅速推廣至全國，到該年底，全國27個省的1 914個縣和4個直轄市的部分縣區納入試點，參保人數已達3. 26億人〔3〕。

與此同時，城鄉養老保險制度一體化也在加快步伐。從2012年8月起，新農保和城鎮居民社會養老保險制度統籌工作全面啟動，合并為城鄉居民社會養老保險制度。截至2013年，全國已有約半數省份將新農保和城鎮社會居民養老保險合并，“新農?！焙汀俺蔷颖！眱蓚€詞語將從此退出歷史舞臺。這項舉措在符合城鎮化和城鄉統籌發展的必然趨勢，填補了農村居民和城鎮非就業居民養老保險的制度真空，在社會保障域打破了長期以來的城鄉隔離的局面，并推動著社會管理和公共服務等領域的城鄉統籌。

1. 3制度缺陷國務院新農保試點的開展工作從2009年下半年到2012年7月1日已經基本實現了城鄉全覆蓋，使人人能享有養老保險的美好愿望成為現實，這是我國社會保障事業發展取得的偉大成績，但該制度目前還未形成相對完整統一的有機體系。除新農保制度外，其他制度的目標人群都十分狹隘，無法成為保障農村居民老年生活的核心制度〔4〕，制度給待遇對象所提供的福利是“選擇性的”還是“疊加性的”，在整個農村社會保障制度框架中根本沒有相關制度安排〔5〕。

1. 3. 1待遇水平不高目前新農保和城居保在其制度的設計上，本著“?；?、廣覆蓋”的基本原則，對參保者待遇水平還不是很高。地方政府根據當地財政實力自行調整農村基礎養老金給付水平，由于地方政府之間的財力差距懸殊，這就必然導致了養老金水平差距拉大。在缺乏國家財政支持和村集體配套繳費的情況下，農村社會養老保險制度陷入停滯的局面〔6〕。因此，中央需要合理確定基礎養老金給付水平，適當縮小區域之間養老金水平的差距，而這是將來亟需解決的問題。

1. 3. 2經辦能力不足農民獲取農保相關訊息的渠道、途徑有限，影響了相關政策的宣傳工作。我國2 209個縣級市中有1 267個建立了農保經辦機構，占總數的57. 4%; 29 378個鄉鎮中，只有4 137個建立農保經辦機構，占14. 1%，經辦力量明顯不足〔7〕。人員臃腫是鄉鎮行政管理機構的弊病，經辦人員非專業社保人員出身，大部分試點地區經辦工作還以手工操作為主，經辦成本高、效率低〔8〕。

農村養老保險管理平臺的建設長期滯后，既表現在人員編制缺位、經辦管理技術落后，又表現在管理人員業務能力、政策水平等方面的嚴重不適應，信息平臺嚴重滯后。此外，監督機制不完善，信息透明度低是仍需大力改善的問題。新農?；鹗怯烧畞砉芾砗瓦\營的，由于參保人、媒體、監督部門等監督主體和政府及農新保經辦機構之間存在信息不對稱，導致監管無法有效進行。因而在實際運行過程中，地方政府也容易出現挪用、貪污基金的現象，給基金和制度安全帶來了一定的隱患。要把加強社保經辦能力建設作為重要的基礎工程來抓，逐步實現社保經辦管理的規范化、信息化和科學化〔9〕。

1. 3. 3制度對接不便新農保制度在試點運行的幾年中，比較重視農民繳費、政府補貼、基金管理等方面，而對制度本身的靈活性和銜接性方面的設計，還仍然有些不足，無其是在農民工流動性接續上，并沒有明確的制度框架。

第一種情況是跨地區間的新農保制度對接、新老農保制度對接不方便。這個問題對于農民工這類地區間流動性非常強的群體來說比較深刻，在實行新農保和未實行新農保制度之間流動、在兩個均實行新農保制度的地區之間流動，都會遇到制度無法對接的麻煩。另一種情況是新農保與其他社會保障制度沒有很好地搭建起協調對接機制。不少地區對農村養老保險體系和社會保障體系各組成部分的認識尚且模糊，還沒有理清新農保、土地養老、最低保障、五保制度等之間的關系，導致各項制度“各顯神通、獨當一面”，而沒有很好地進行協作配合。這種碎片化狀態的主要原因還是制度建設的統籌性和信息管理系統的落后。最后一種情況是針對參保人戶籍地和最后參保地不一致的情況。由于當參保人的戶籍地與參保地不一致及不同城市之間，經濟實力有差異，容易造成勞動者的工作時間投入無法得到肯定，從而暴露出了制度的靈活性弱的特點。

在制定社會保障時就應根據不同地區不同情況有針對性地做出各種安排，為無論是已經在城市穩定工作的還是流動性較強的農民工提供最基本的社會保障，能讓他們在城市里享受到應有的權利〔10〕。

2　老年群體現狀

2. 1老年人生活現狀我國的人口老齡化“未富先老”已成為基本國情。廣大的老年人群體面臨著諸多困難:一是貧困和低收入老年人數量龐大，2012年約有2 300萬人，農村養老保險和農村最低生活保障的保障水平很低，不足以維持老年人的生活。二是農村老年人留守現象更加突出，高齡、失能和患病老年人的照料護理問題，已經引起社會各界的普遍關注。三是涉老侵權案件、老年人受害受騙事件、老年人自殺現象時有發生，近些年老年人自殺率一直居高不下，占每年自殺人群的36%，遠高于青少年。四是老年群體社會管理存在真空，農村養老保險機構少，經辦能力單薄，三成以上老年人游離于社會管理之外，少數老年人被地下宗教和非法組織利用。對老年人的社會保障制度不得力，致使老年人的生活得不到有效保障。

2. 2老年人面臨的風險

2. 2. 1空巢風險隨著工業化和城鎮化的迅速推進，大量的農村青壯年勞動力涌向了城鎮，農村家庭的日常成員結構不再穩定，傳統的家庭養老保障模式受到了前所未有的巨大沖擊。到2013年，空巢老人的規模已經突破了1億大關。而城鎮化的發展目標還遠遠沒有達到，未來還會有2億左右的農村剩余勞動力流向城鎮，留守老人不但不能很好地享受到子女的照顧，還需要照顧年幼的孫子或孫女，此外，“鰥寡孤獨”老人逐年增多。純粹以家庭為單位的養老方式越來越寸步難行。

2. 2. 2贍養風險我國長期實行的“計劃生育”政策直接導致的結果就是低生育社會的到來和老齡化社會的加劇推進。農村“4-2-1”結構的家庭越來越多，沉重的養老負擔使得年輕夫婦捉襟見肘，養老問題成為獨生子女家庭最為擔憂的問題。而隨之降低的人口紅利又使農村經濟發展缺乏充足的后勁，我國勞動年齡人口開始進入負增長的歷史轉折點，勞動力供給的格局正在悄然開始發生轉變，人口紅利的萎縮將給養老工作的開展造成更多的障礙。

2. 2. 3貧困風險2010～2012年的城鄉居民家庭收入顯示出城鄉居民的收入水平和經濟發展差距仍在繼續擴大，而城鄉土地價格之間的懸殊差距更意味著農村土地養老保障功能正在不斷減弱，土地作為很多農村家庭主要的經濟來源，其租金和農業經營所取得的收入越來越滿足不了生活需求，農業生產的邊際效益在遞減。與此同時，隨著城鎮化的突飛猛進，城市用地面積的無限制擴張使得每年有大量的耕地被征收。同時其失地農民的就業狀況和長遠生計也不容樂觀。政府征地與被征地農民之間的矛盾，是城鎮化進程中一個突出矛盾，直接影響著社會秩序的安定。

2. 2. 4疾病風險進入老年期后，隨著身體免疫力和抵抗力的下降，老年人產生疾病的概率也會迅速變大。加上工業化對農村生態環境的污染和破壞，使得老年人比以往更容易患癌癥、心血管病等重大疾病，近年來慢性病在老年人群體中呈持續蔓延趨勢。而農村的經濟能力有限，醫療保障能力很弱，遠遠落后于城鎮醫療保障發展水平。而農村老人的經濟收入更少，疾病困擾更多，在此消彼長之下，維持日常生活需要就顯得更加困難。

3　政策建議

3. 1加強立法保障通過立法全面推進養老保障制度和社會保障制度，用國家立法作為保障，政府依法組織和開展相關工作是發達國家的慣例。沒有強有力的法律保障，就不可能實現新農保制度的有效實施與基金安全?！吨笇б庖姟纷鳛槲覈罗r保政策推行的指導綱領不能滿足現階段形勢發展的需求，需要統一整理近幾年新舊的政策方案，對現行的社會保障法律進行清理，刪除不適應新形勢的內容，加快推進統一的基礎性法律《社會保險法》的頒布推行，從法律上規定其立法依據、宗旨原則、適用范圍、籌資方式、管理制度等，將城鄉社會養老保險制度用明文規定的法律加以規范化與合法化。農村社會養老保險是我國社會保險制度的重要組成部分，在法律上也應當明確其地位從而確立堅固的法律基礎〔11〕，將養老保障提高到國家法律層次，為農村社會養老保險事業的順利發展提供一個穩定的法制環境。

3. 2中央財政要細化轉移支付的行政等級新農保制度規定，中央財政對中西部地區最低標準基礎養老金給予每人每月55元的全額補助，對東部地區補助50%?？梢钥闯?，按東、中、西部地區來區別中央財政補貼的安排，未免顯得有點簡單草率。因為各地地方政府財力差異較大，從縣域經濟水平而言，這種差異就顯得更為突出。東部也有不少貧困縣，中西部也有許多富?？h，如果只按東、中、西三部分來分配，這對于東部的貧困地區而言顯得不公平，而在中西部富裕地區的邊際效益會有所降低。此外，提高農村個人賬戶養老基金的收益率是改善新農保替代率最有效的方法〔12〕。因此，省級政府對市縣級政府的財政分配責任需要區別對待。此外，需要進一步規定省級以下各級政府之間財政補貼的分配比例，應根據各市或縣區的國民生活總值(GDP)、人均GDP或居民收入等相應指標來合理分配轉移分配比例。

3. 3完善籌資機制，提高待遇水平從各成分的籌資情況上來看，放眼國際社會不難發現，農民繳費所占的比例很低，僅為10%～30%，主要的資金來源是政府財政補貼。我國新農保制度中，政府籌資占比例80%。但隨著新農保制度的深入試點推行和不斷完善，待遇水平的提高，屆時財政壓力也會逐漸增大，我國財政還能否保持較高的補貼比例還需要實踐檢驗。因此，中央政府和地方政府在“個人繳費、集體補助和政府補貼”三方模式之外，通過政策優惠等措施激勵企業、團體、個人進行捐助，也可以通過發行類似“體育彩票”的形式進行籌資。此外，現行的制度中并沒有明確的待遇調整機制，新農保制度實行四年來基礎養老金一直未見上漲，相比于城鎮職工連續八年上調養老金待遇水平，新農保的調整機制就相形見絀了。因此，不僅財政要提高支付標準，其待遇水平的調整也要更靈活、更科學，使之與GDP、居民消費價格指數(CPI)和農民收入水平等經濟指標相協調，提高制度的可持續性。

3. 4促進新農?；鸬谋Ｖ翟鲋敌罗r?；鸨仨氁M行投資，適當引入商業化的運營模式，進行市場運作，這樣才能實現保值增值，提高個人賬戶的收益率，避免重蹈城鎮職工養老保險基金出現空賬的覆轍。不妨借鑒一些國家的經驗，從中劃出一定比例的部分，委托第三方專業投資機構進行理財，合理增加對國內證券市場和海外資本市場的投資，并設立盈利標準，實現基金增值。合理的投資比例搭配一定的投資期限，結合不同期限的投資資產，采取期限分散化的投資期限結構。同時還要對投資運營進行嚴格的實時監管和風險管理，嚴格規則和程序，防止違規操作，將投資風險控制在合理范圍內，確?；鸬陌踩?。穩妥的做法就是存銀行和買國債。

3. 5制度銜接契合，提供多重保障參保人員持續參保是政策落實關鍵〔13〕。要想對農村老年群體進行全方位的生活保障，僅新農保是遠遠不夠的，僅靠一種社會保障制度根本無法保障老年人的生活，因為老年人面臨的風險很多，全面的生活保障需要各種保障制度之間的密切銜接與配合。在當前新農保、城居保、新農合等制度紛紛得到大力推行并初見成效的良好局面下，需要迅速地將這些制度有效地協調對接起來，打破各個制度之間碎片化的孤立狀態，從而建立起養老保險、醫療保險、貧困低保相結合的“三位一體”式新型農村社會保障體系。

4　結語

政府與參保人在對新農保制度的心理認知上存在差異。在新農保制度的籌資分配中，主要來源是政府補貼和個人繳費。政府和個人兩方在籌資分配上的認知不一致，政府希望參保人多繳納以增加財政，個人繳費比例的升高意味著政府補貼壓力的減輕;個人希望政府補貼的力度更大一些，個人繳納的成分盡量少些，尤其是家庭收入不高的家庭，這樣才能體現出新農保跟舊農保相比的優越性。農民會根據制度的政策安排來決定是否參保，政府也會增加補貼鼓勵選擇高檔次繳費的參保人。而事實上，新農保對政府財政補貼提出更高的要求是必然趨勢，而參保人出于收益考慮也會選擇較高的檔次，于是博弈的結果是低收入家庭要么認為低檔次補貼意義不大而拒絕參?；驘o奈接受低檔次繳費，要么付出大價錢繳納更高的參保費，這樣一方面對低收入家庭來說是一種壓力，另一方面制度的公平性有所缺失，導致新農保與社會保障的價值觀相悖。

新農保制度的發展較落后于經濟發展。這一點符合“文化與政治的變遷滯后于變遷”。有的地區經濟發展已經達到比較高的水平，甚至可以跟一些發達國家或地區相媲美，但是養老保險制度發展緩慢，突出表現就是養老金水平低下，與人均收入和人均支出之間的替代率低，遠遠不能跟城鎮職工養老保險相比，因此難以滿足老年人日常生活需要。

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〔2015-04-19修回〕

(編輯苑云杰/杜娟)

基金項目:2014年江蘇省社科基金項目(No. 14SHD003)

〔文章編號〕1005-9202(2015)20-5978-03;

doi:10. 3969/j. issn. 1005-9202. 2015. 20. 147

〔文獻標識碼〕A

〔中圖分類號〕C913