以水量分配與總量控制為基礎的區域水權制度建設探討

（長江科學院水資源綜合利用研究所，430010，武漢）

2002年修訂后頒布的《中華人民共和國水法》提出“以流域為單元制定水量分配方案”，2007年10月水利部頒布《水量分配暫行辦法》，對水量分配工作進行了規定。2012年國務院3號文件提出對用水總量實行紅線管理并列入政府考核，并以2013年國辦發2號文《國務院辦公廳關于印發實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知》完成了省級用水總量指標的下達。水利部及各流域機構、各省圍繞水量分配和總量控制開展了大量的方案制定和制度設計等工作，取得了一大批成果，以期對區域水權進行分配，優化區域水資源配置。

我國較早開展區域水權制度建設的是黃河“八七”分水，將黃河可供水量分配至沿黃各?。ㄗ灾螀^、直轄市），結合《黃河水量調度條例》，有力保障了黃河流域水資源的有序利用。黃河“八七”分水的主要依據是現狀用水和對未來需水的預測，事實上是一種以需求為導向的協議分配方式。要建立適應當前經濟社會條件的水權制度，還需進一步開展區域水權研究工作，協調水量分配和總量控制中的一系列管理和技術問題。

一、區域水權概念

水權是水資源的所有權、管理權和使用權的集合。在我國，水資源屬國家所有，由國務院代表國家行使所有權，其“權屬”特征已很明確。而水資源的管理權由國務院水行政主管部門及流域機構、地方政府及水行政主管部門行使，并通過取水許可制度授予自然人或法人水資源的使用權，使水資源的使用權實現由區域向用水戶的讓渡。國務院水行政主管部門及流域機構、地方水行政主管部門一般并不直接使用水資源，只是代表國家對本區域內水資源利用行使管理職能。

已有對區域水權的研究主要依托初始水權這一概念來開展。按照尹慶民等對我國初始水權分配層次的界定，完整的初始水權分配體系包括“流域到行政區域”和“行政區域到用水戶”兩個層次。流域水量分配方案和區域用水總量控制指標都屬于區域水權的范疇，是第一個層次的初始水權分配。本文提出的區域水權的概念，特指在水資源國家所有的基礎上，國務院水行政主管部門及流域機構、地方政府及水行政主管部門對區域內水資源的管理權和初始使用權的分配權，現階段的具體內容包括水量分配與總量控制指標的制定、實施、調整和監督。

二、水量分配與總量控制定位探討

1.水量分配的定位

2007年10月水利部頒布的《水量分配暫行辦法》明確提出，水量分配是指對水資源可利用總量或者可分配的水量向行政區域進行逐級分配，確定行政區域生活、生產可消耗的水量份額或者取用水水量份額。本文主要討論對水資源可利用總量進行分配并采用取用水量指標的情形，可分配水量進行分配和采用耗水量指標的情形暫時不作探討。

水資源可利用總量是區域水資源量扣除河道內生態環境用水后的水量，可以理解為以區域自產水資源量為基礎，扣除生態環境用水后得到的剩余量。將“剩余量”落實到各區域的過程就是初始使用權分配的過程。分配水量的多少與區域自產水資源量密切相關，賦存豐富的區域多分，賦存貧乏的區域少分。一旦分配方案確定并經法定程序批準生效，除非生態環境用水需求有調整或降雨產流條件發生顯著變化，一般不應進行調整。

2.總量控制的定位

用水總量控制的主要依據是2011年中央1號文件和2012年國務院3號文件關于2020年“全國年用水總量力爭控制在6 700億m3以內”的要求。用水總量定義參照水利部等十部委《關于印發〈實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案〉的通知》中“各類用水戶取用的包括輸水損失在內的毛水量，包括農業用水、工業用水、生活用水、生態環境補水四類”。

我國用水總量控制以全國水資源綜合規劃關于各個規劃年的需水預測為主要依據，以現狀用水量為基礎，考慮區域未來經濟社會發展的用水需求，從而制定了省級行政區的用水總量控制目標，多個省區也主要參照這個思路進行了省區內的用水總量控制指標制定。從實質上來說，用水總量控制是對未來一定時期內區域用水量的限制性管理。如果說水量分配與區域水資源的稟賦有關，是對水資源初始使用權的分配，那么用水總量控制則與需求有關，是對水資源初始使用權的階段性配置，用水總量指標反映一定階段內可使用的水資源量，但并不體現水資源初始使用權的歸屬。

三、水量分配與總量控制的關系辨析

首先，在責任主體方面，各區域政府是水量分配的責任方，本區域水量由上級政府主導分配，分配方案批準后由本級政府實施?？偭靠刂朴杀炯壦姓鞴懿块T制定方案，由上級水行政主管部門和流域機構批準，本級水行政主管部門實施。

其次，在指標性質方面，水量分配指標體現水資源的初始使用權，是國務院或上級政府對下級政府的水資源初始使用賦權，是根本性指標。當前總量控制指標主要是考慮了經濟社會發展需求與可獲得的水資源量之間的平衡，是行政區內水資源利用的階段或年度控制目標，是根據水量分配方案制定的衍生指標。

第三，在分解標的方面，水量分配分解的標的是區域的水資源可利用量或可分配量，主要依據的是區域水資源賦存量，而總量控制所分解的是區域或流域的取用水控制量（我國用水總量確定的主要依據是水資源綜合規劃），包括流域內和流域外的調劑使用量。

第四，在分解方式方面，水量分配只需按不同來水頻率進行分配?？偭靠刂茟谒糠峙淇蚣軆冗M一步明確規劃水平年，并制訂規劃水平年的年度用水量控制指標，必要時制定年度指標。

第五，在作用時間方面，由于水量分配是基于水資源賦存量而提出的，一旦確定長期有效，一般不進行調整，而總量控制可根據需求不斷調整和優化，分“規劃期”和“年度”兩個階段，表現出動態調控特征。

第六，在調整條件方面，水量分配的調整條件是區域的降雨、產流等決定水資源量的條件和生態環境需水條件發生了變化，而總量控制的調整條件是用水規劃周期已完成或區域水資源的需求發生了改變，需要對用水進行新一階段的安排或限制性調整。

四、水量分配與總量控制指標制定流程

水量分配和總量控制是區域水權的兩項重要內容，同時也是未來進一步完善取水許可、實施水權轉換和開展生態補償等工作的基礎。

水量分配的基礎是流域和區域自產水量，將不同頻率來水扣除河道內生態環境需水后，將可利用量分配至各區域，經上級政府批復后形成各區域的水資源初始使用權；各區域根據供需平衡結果確定水資源余缺量，提出本區域的水資源調進或調出意見，在上級政府主導下完成水資源使用權的出讓與補償意向并完善相關手續，形成可供本區域使用的水量指標，再經上級水行政主管部門或流域機構批準，形成本區域用水總量控制指標，由水行政主管部門實施。

1.開展水量分配

我國的水法明確規定，水資源屬國家所有。管理權和使用權可由水行政主管部門和政府行使。上級政府通過水量分配將水資源的初始使用權分配到下一級政府，政府水行政主管部門承擔分配水量的管理權，即完成初始水權分配。在此基礎上再考慮水資源使用指標的下達，以及進一步的水資源使用權在行政區間的調劑、置換、轉讓，甚至是交易。水資源初始使用權的占有方，可決定其分配所得水量的去留。

2.水資源初始使用權的轉換

水量分配賦予了區域水資源的初始使用權，這使得區域或流域間水資源使用權的調劑使用具備了明確的出讓方和承讓方。水資源需求小于分配量的區域或流域可以出讓水資源使用權，而水資源需求大于分配量的區域可以通過一定的方式獲得水資源的使用權。按照用水總量控制指標的構成定義，一旦水資源初始使用權在流域和區域間轉換，水量分配的“總量”與用水總量控制的“總量”在絕對值上就不再具有從屬關系。

3.補償措施

同一流域內，上游區域在水量分配時已預留生態環境用水，如果下游區域需要上游區域減小取水量，下游區域應向上游區域實施補償，以彌補上游區域承擔這種減小取水犧牲的利益或發展機會?？缌饔蛘{水則應開展跨流域補償。

4.制定用水總量控制指標

流域水量分配界定了水資源的初始使用權，但并沒有對如何合理高效的利用水資源進行規定，這就需要制定管理指標，開展用水總量控制的管理?？偭靠刂乒芾聿攀菍δ甓燃澳陜扔盟哂袑嶋H約束力的管理?？偭靠刂浦笜藨运Y源合理需求為基礎，控制值由三部分構成。第一部分是區域總量控制基數，這部分應不超過其在流域水量分配中分得的水量；第二部分是過境水資源控制使用量，即考慮了同一流域內跨區域水資源的調劑使用；第三部分是跨流域水資源控制使用量，即考慮跨流域的水資源調劑使用。

五、結 語

最嚴格水資源管理制度提出的用水總量管理是在我國面臨水資源供需矛盾逐步顯現、水環境問題突出的形勢下，關于水利及水資源管理如何發展的重要決定，是實現供水管理向需水管理轉變的重要內容，與水量分配共同構成了我國區域水權制度的基礎。國土、礦產等固態屬性的資源有行政邊界進行區域分割，地方政府對其資源的開采利用具有主動權，而水資源屬于流動屬性資源，需要首先通過水量分配界定其初始使用權，并且必須由上級政府主導開展。用水總量控制實質上是在水量分配框架下對用水進行動態控制管理，完全可以由水行政主管部門自行控制。

[1]胡繼連.黃河水資源的分配模式與協調機制——兼論黃河水權市場的建設與管理[J].管理世界，2004(8).

[2]尹慶民.我國流域初始水權分配研究綜述[J].河海大學學報，2013(4).