灌區水利工程安全防護問題探討——以陜西省涇惠渠灌區為例

（陜西省涇惠渠管理局，713800，西安）

涇惠渠灌區位于陜西省關中平原中部，是一個以農業灌溉為主的大型灌區，灌溉著西安、咸陽、渭南三市146.5萬畝（9.77萬hm2）農田，灌區總人口120萬人。灌區灌溉歷史悠久，始于公元前246年的秦鄭國渠，歷經漢、唐、宋、元、明、清等各個朝代，多次改建擴建，屢次興廢，幾易其名，距今已有2261年歷史。1932年我國近代水利大師李儀祉先生主持在古代灌溉工程基礎上建成了涇惠渠。目前涇惠渠灌區有水庫、灌溉渠道、排水溝道、泵站等四大類工程設施，其中各級灌排渠道（溝道）總長逾5 000 km。

一、防護設施現狀

涇惠渠灌區自1932年建成運行以來，在歷次工程改造、改善過程中，基本沒有進行防護設施建設，水利工程安全防護設施基本缺失，灌溉渠道、排水溝道大多為梯形斷面或U形斷面，為開敞式，沒有防護網、欄桿等；過去建設的渠道橋梁特別是跨渠道生產橋，大部分沒有護欄或護欄過低（30 cm左右）；水庫工程樞紐上下游管理和保護范圍大多也沒有安全防護設施。水利工程防護設施的缺失對灌區群眾生命財產安全產生了一定的安全隱患，同時也對灌區防汛抗旱等運行管理工作造成較大影響。灌區灌溉渠道幾乎每年都發生行人、車輛溺水傷亡事故。渠道溺水傷亡事故發生后，往往有傷亡者家屬到灌區管理單位或所屬工程管理單位上訪，提出損害賠償等訴求，或組織人員到灌區管理單位采取封堵出入通道等極端方式要求進行賠償，嚴重影響了灌區管理單位正常的運行管理秩序。此類上訪事件有時需要數天、數周才能平息，有時需要數月甚至更長時間才能平息。而且灌區管理單位與傷亡者家屬在交涉中往往難以達成一致意見，部分上訪者不愿意走司法途徑進行解決。

灌區管理單位十分重視灌區水利工程安全防護問題，近幾年開展了有益探索和研究。一是制定灌區灌溉干支渠道防護設施建設規劃并進行試點建設；二是每年開展水法規及安全知識宣傳活動，增強群眾安全防范意識；三是在灌區水庫、渠道橋涵、渠道沿線人口居住密集處建設涉水警示牌；四是加強與灌區各市、縣（區）政府交通、城建等部門聯系，完善渠道橋梁防護欄桿。

二、問題分析

1.歷史原因

灌區分布最廣的水利工程為灌溉渠道和排水溝道，在涇惠渠灌區1 180 km2區域內，灌溉渠道、排水溝道工程縱橫排列，線長面廣。灌區部分渠道渠堤由于歷史等原因兼作鄉村生產道路、交通公路；部分渠道緊鄰或穿越鎮村，或臨近交通道路，對過往行人及車輛產生安全隱患。千百年來，灌區灌溉渠道、排水溝道均為開敞式，渠堤基本沒有安全防護設施。我國的灌區灌排工程均存在此類問題。特別灌溉干支渠道和排水干支溝道，橫斷面及水流速都大，灌溉渠道設計流量在1.5～48 m3/s之間，安全隱患突出。

2.法律責任

發生灌溉渠道溺水傷亡事故后，法律責任應當怎樣界定，灌區管理單位是否應承擔損害賠償責任，目前我國現行法律對類似溺水傷亡損害賠償沒有明確的法律規定?！吨腥A人民共和國民法通則》《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》等有關法律法規對侵權責任做了相關規定，但難以科學、合理地界定此類問題的法律責任?！吨腥A人民共和國民法通則》第一百二十五條規定：在公共場所、道旁或者通道上挖坑、修繕安裝地下設施等，沒有設置明顯標志和采取安全措施造成他人損害的，施工人應當承擔民事責任；第一百二十六條規定：建筑物或者其他設施以及建筑物上的擱置物、懸掛物發生倒塌、脫落、墜落造成他人損害的，它的所有人或者管理人應當承擔民事責任，但能夠證明自己沒有過錯的除外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第六條規定：從事住宿、餐飲、娛樂等經營活動或者其他社會活動的自然人、法人、其他組織，未盡合理限度范圍內的安全保障義務致使他人遭受人身損害，賠償權利人請求其承擔相應賠償責任的，人民法院應予支持。從這些法律法規規定來看，灌區管理單位的主要責任在于是否履行了管護責任。

灌區管理單位是國家依據需要而組建成立的水利工程管理單位。灌區管理單位依照《中華人民共和國水法》等行業有關法律法規和上級單位賦予的職責，正確履行了自己的權利和義務，依法、依責履行了工程管護責任，即使發生了渠道溺水傷亡事故，灌區管理單位應當是沒有法律責任的，不應當負擔賠償責任。如果把這種溺水傷亡視為侵權責任的話，則是一種特殊的侵權責任，不能按照一般的侵權責任來判定。

3.建設問題

過去我國經濟發展較為落后，國家主要將有限的資金放在水利工程主體建設方面，沒有能力投入大量資金進行工程防護設施建設，在工程規劃、改造設計中沒有納入防護設施。近年，隨著我國經濟社會的快速發展，人們社會活動日益頻繁，全社會對人的生命的關注度、關愛度不斷提高，以人為本、和諧發展的理念深入人心。同時，隨著國家法制化進程的加快，人們的法律意識、安全意識、維權意識明顯增強。灌區水利工程在服務經濟社會發展方面效益巨大，但因防護設施缺失，經常性發生渠道溺水傷亡事故，在社會上產生了很大的負面影響，特別是經新聞媒體報道后，群眾反應強烈，這一問題不得不令人深思，各級政府及水利工程管理單位必須重新審視水利工程建設問題。

灌區群眾期盼健全、完善的水利工程防護設施，灌區管理單位也期盼加快防護設施建設，但此項工程投入巨大，僅涇惠渠灌區規劃的灌溉干、支渠渠道防護設施建設概算投資就在1億元以上。涇惠渠灌區管理單位依靠農業灌溉水費收入維持運行管理，農業灌溉水價為政府定價，并且10多年來水價從未進行調整，灌區管理單位長期虧損運行，根本無力投入資金進行防護設施建設，必須依靠國家投資來進行建設。

三、加強水利工程安全防護工作的建議

《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（2011年中央1號文件）指出，農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷，水利設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板。2011年中央水利工作會議要求，要把水利作為國家基礎設施建設的優先領域，把農田水利建設作為農村基礎設施建設的重點任務，突出加強薄弱環節建設，促進水利可持續發展。明確要求力爭通過5年到10年的努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面，到2020年，基本建成防洪抗旱減災等體系。黨的十八大以來，黨中央高度重視水利工作，提出了一系列加快水利改革發展的重大舉措，為我們做好新時期水利工作指明了方向。灌區管理單位應把思想和認識統一到中央對水利形勢的科學判斷上來，按照國家加快水利改革發展的總體要求，牢牢抓住并用好重要戰略機遇期，加快灌區水利工程設施建設步伐，提高工程標準，尤其是應當完善工程防護設施，努力把水利工程建設成滿足新形勢下經濟社會發展需求的安全工程。

1.加快防護設施規劃、建設步伐

應當把握好“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的中央新時期治水思想，深入進行調研，運用系統思維、系統治理的思路，在灌區水利工程規劃改造建設中，在合適時機將水利工程安全防護設施列為強制性標準，逐步將工程改造與防護設施同時規劃、同時設計、同時實施，對已經改造過的水利工程應重新加設防護設施。建議水利工程防護設施由國家進行投資，按照規劃分輕重緩急、分年度予以實施，逐步改善灌區工程安全防護設施缺失問題，確保群眾生命財產安全、灌區管理單位運行管理安全，維護社會和諧穩定。

2.科學合理確定防護設施形式

防護設施建設應因地制宜，滿足美觀、實用、節約資金等需求。經過涇惠渠灌區近幾年的試點建設，使用防護網、綠籬等形式比較好，同時對于宜采用開敞渠道加蓋板的，應采用加蓋板的形式解決。對于灌區渠道上的生產橋、公路橋等，應按照相關標準完善橋梁欄桿。

3.加大水法規宣傳力度，完善警示標牌

結合“世界水日”“中國水周”及普法宣傳月活動，加強水法規宣傳教育，營造良好的依法治水管水的社會輿論和法治環境，努力提高人們的水法制觀念，增強人們的水利工程保護意識。應當向灌區群眾特別是中小學生宣傳講解灌溉渠道等水利工程的特殊性、危險性及自救措施等，提高自我安全防范意識。同時要著力完善水利工程警示牌建設，在工程所在區域及沿線的鎮村、學校、路橋等醒目位置設立涉水安全警示標志標牌。

4.加強水利工程巡查管護工作

建立健全工程巡查制度，定期進行巡護，杜絕破壞水利工程等行為的發生。禁止在水庫、渠道等工程水域內游泳、垂釣、游玩等，盡力杜絕安全事故的發生。

[1]楊詩鴻.水利安全生產監督管理體制初探[J].中國水利，2011（10）.

[2]馮玉祿.水利安全生產標準化建設探討[J].中國水利，2014（6）.