江西農村水電發展的幾點思考

江西農村水電發展的幾點思考

曾曉旦

(江西省水利廳，南昌330009)

摘要：本文對江西農村水電發展問題作了全面剖析，提出了發展思路和應抓好的幾項工作，旨在對相關地區水電發展規劃有所裨益。

關鍵詞：江西??；農村水電；發展

中圖分類號：TV742

Reflections on Rural Hydropower Development in Jiangxi Province

ZENG Xiao-dan

(JiangxiProvincialWaterResourcesDepartment,Nanchang330009,China)

Abstract：In the paper, Jiangxi rural hydropower development is comprehensively analyzed, development ideas and several key aspects are proposed aiming at benefiting hydropower development and planning in related regions.

Keywords：Jiangxi Province; rural hydropower; development

1農村水電概況

江西省水能資源較為豐富，理論蘊藏量685萬kW，技術可開發量633萬kW，其中農村水電技術可開發量423萬kW。截至2013年底，已建成農村水電站3870座，裝機容量306.6萬kW，占農村水電技術可開發量的72.5%，年發電量86.8億kW·h。

農村水電是水利和能源建設的重要內容，是農村發展和農民增收的重要依托，是改善民生和保護生態的重要舉措。多年來，通過中央投資帶動，引導水能資源有序、合理開發，在提高農村電氣化水平、加快貧困地區脫貧致富步伐、帶動山區農村經濟社會發展、促進節能減排和生態保護、保障應急供電等方面發揮了重要作用，被譽為山區的“夜明珠”、“點燃大山希望的德政工程”。

據統計，“七五”至“十一五”期間江西省共建成45個水電農村電氣化縣，供電質量和可靠性大幅度提高，極大地促進了縣域經濟的發展。自2006年開始實施的小水電代燃料生態保護工程，在鞏固退耕還林、天然林保護、水土流失治理成果，保護生態環境方面顯示了突出作用，通過開發山區豐富的水能資源，為農民提供廉價電力，已使4.3萬多戶山區農民告別了煙熏火燎的傳統生活方式，在生活質量提高和生產發展的同時，保護森林面積44萬畝。2013年，全省490處老舊農村水電站開始實施農村水電增效擴容改造，總投資15.61億元，項目實施將新增裝機容量8.7萬kW，顯著提高電站能效水平，增加可再生能源供應，消除電站安全隱患，改善河流生態，進一步增強農村水電為“三農”服務的能力。

2農村水電發展中面臨的主要困難和問題

江西省農村水電雖在服務當地經濟社會發展、服務“三農”、改善民生、保護生態上發揮了重要作用，但仍存在一些不容忽視的問題。

2.1法規制度不健全，規劃管理滯后

長期以來，關于農村水電管理的法規制度建設缺失，國家層面和江西省范圍內還沒有一部關于水能資源開發利用管理的法律法規，對于農村水能資源的開發利用和監督管理無法可依，目前，僅依靠《省政府辦公廳轉發省水利廳關于進一步加強小水電站監管工作意見》和水行政主管部門一些通知文件以及行業規章來約束，難以實現有效的監管。

自2000年起，國家進行投資體制改革，大量民營資本進入農村水電市場，小水電開發空前繁榮。隨著各地招商引資力度的加大，加上當時政府機構改革帶來的小水電監管缺位，許多地方只考慮經濟利益，違反流域規劃，“跑馬圈河”、濫占資源、無序開發，出現了不少國家明令禁止的“四無”水電站，忽視了水電開發與生態、防洪、灌溉等方面的關系，影響了水能資源的合理配置。

作為農村水能資源開發利用的依據和規范管理的手段，規劃工作至關重要。在贛、撫、信、饒、修等流域綜合規劃及其他相關規劃的指導下，2008年至2012年底，全省建成農村水電站486座，新增裝機71.5萬kW，現有的流域綜合規劃和水能(水電)規劃對規范全省水電開發起到了積極的推動作用。

當前，農村水能資源開發規劃還存在一些問題。一是規劃滯后，大部分中小河流沒有水能資源開發利用專項規劃，更談不上有一部系統完整的水能資源開發利用專項規劃；二是隨著一些河流功能的變化以及開發理念的轉變，許多已有的規劃也與當前的形勢不相適應，規劃質量不能滿足新要求；三是根據新時期治水理念，需要對現有電站進行評估并探索退出機制。

2.2市場作用未充分發揮，經濟效益較差

能源是經濟社會發展的基礎。農村水電為可再生能源，是綠色能源，為建設綠色生態江西省提供了清潔能源保障，同時也為地方經濟發展注入了生機和活力。隨著農村水電的大力發展，目前已成為江西省發供電構成中不可或缺的一部分。據統計，截至2012年底，江西省電力全口徑裝機容量為1937萬kW，其中水電裝機420.5萬kW，農村水電裝機容量290.5萬kW，占全省發電總裝機的15%、占水電裝機的69%；全口徑年發電量759.6億kW·h，其中農村水電發電量94.3億kW·h，占全省年發電量的12.4%。然而，作為電力市場主體之一的農村水電，其市場作用并未充分發揮，作為可再生能源，電價未得到國家政策的扶持。

江西省農村水電站經營效益總體欠佳，除少部分電站有較小利潤外，多數電站只能維持基本運轉，一些電站甚至處于虧損狀態。全國政協常委、江西省政協副主席劉曉莊在2011年全國“兩會”期間提交政協提案，指出“江西農村水電站經營效益總體情況大概為三分天下，即三分之一微利運營、三分之一保本經營、三分之一虧損堅持”。根據2012年度《全國農村水電統計年報》資料，全國農村水電上國家電網平均電價為0.314元/(kW·h)，江西省農村水電平均上網電價低于全國平均水平，為0.302元/(kW·h)。而同期江西省其他發電企業的上網電價為：火電0.487元/(kW·h)、風電0.61元/(kW·h)、太陽能發電1.09元/(kW·h)、生物質能發電0.75元/(kW·h)。目前農村水電實行“一站一價”的上網電價審批制度，電站缺乏上網電價的定價話語權。上網電價形成機制不科學、農村水電上網電價偏低的現實，使農村水電的發展不能形成優勢，引起電站之間的不公平待遇，造成行業經營環境和經濟效益不佳，直接影響農村水電的安全投入、產業升級和良性發展。

2.3生態問題不容忽視，安全生產形勢嚴峻

農村水電開發所帶來的生態問題不容忽視。隨著經濟社會發展，社會公眾權利意識、環保意識不斷增強，對河流生態的要求越來越高。同時，隨著一些河流功能的變化以及水能資源開發理念的轉變，許多早期建設的農村水電站面臨著許多新情況、新挑戰。由于建設時期、建設目標和建設主體不同等方面的原因，一些水電站因下泄流量不足而造成部分河段在部分時段內河道生態流量不足、脫水，甚至干涸，一定程度上影響了河道的正常生態功能。加之由于農村水電站所涉及的河流與當地村鎮有著密切的聯系，河道的減水給當地居民的生產、生活等帶來了一定的影響。例如，2013年3月江西電視臺《都市現場》欄目以“豐城小水電建設亂象”為題，報道了當地荷湖鄉十余座水電站層層攔截造成河流脫水、與民爭水爭利的情況。

農村水電的安全生產形勢依然嚴峻。據統計，目前江西省1995年以前建成投產的農村水電站有1380處，平均運行年限在25年左右，有的長達30～40年。不少水電站受當時設計水平和施工技術制約，加上長期以來缺乏投入，發電及防洪、灌溉、供水等功能正在喪失，有的還存在較大的安全隱患。個別小水電站安全生產意識淡薄，安全生產措施落實不到位，甚至造成重大安全生產事故。如2013年，會昌縣禾坑口水電站和遂川縣高倚四級水電站兩個在建農村水電站發生了較大安全生產事故。說明農村水電在安全監管方面還存在著漏洞，充分暴露了政府安全監管以及項目法人、施工單位、監理單位履職不到位仍是安全生產的薄弱環節，同時也進一步印證了當前民營水電站安全監管工作的難度和復雜性加大、基層監管組織機構不落實而且力量薄弱，教訓是深刻的。

3江西農村水電面臨著較好的發展機遇

農村水電是改善民生和保護生態的重要舉措，其基礎性、扶貧性、公益性特點顯著。小水電綜合效益功能的發揮，具有深遠的現實意義，遠遠超出了其自身在電力市場中的地位。目前，江西省農村水電發展受到國家政策的支持，得到農村群眾的擁護，面臨較好的發展機遇。

《中共中央 國務院關于加快水利改革發展的決定》提出，要加快水能資源開發利用，大力發展農村水電，積極開展水電新農村電氣化縣建設和小水電代燃料生態保護工程建設，搞好農村水電配套改造工程建設。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘。推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格?！吨腥A人民共和國可再生能源法》指出，國家將可再生能源的開發利用列為能源發展的優先領域。國家鼓勵各種所有制經濟主體參與可再生能源的開發利用，依法保護可再生能源開發利用者的合法權益。最近，為合理反映水電市場價值，更大程度地發揮市場在資源配置中的決定性作用，促進水電產業健康發展，國家發展和改革委員會發出通知，完善水電上網電價形成機制。此次出臺水電價格形成機制，使水電定價向市場化方向前進了一大步；對保留的政府定價部分實行標桿價格管理，進一步減少了政府定價過程中的自由裁量權，有利于引導水電合理投資，激勵水電企業降低成本，將對水電產業健康發展產生積極影響。

水利部對江西省農村水電站的增效擴容改造、小水電代燃料工程、水電新農村電氣化縣建設“十二五”期間投入可達8.35億元，省級財政可投入2.4億元，極大調動了各級政府和民間資本投資小水電站積極性。

可見，近年來國家支持水電開發、支持農村水電發展的扶持政策越來越多。作為清潔可再生能源的農村水電因其在改善能源結構、保護生態環境等方面的突出特點和優勢，將得到更多的政策支持。同時，江西作為中部欠發達地區，廣布在崇山峻嶺的農村水電，理應得到國家和各級政府的積極引導和大力扶持。

4今后江西省農村水電發展的思路和原則

認清江西省農村水電存在的問題，把握好良好的發展機遇，進一步促進農村水電事業的健康發展。

4.1發展思路

根據對江西省水能資源稟賦以及農村水電開發現狀的判斷，農村水電今后的工作重心將由建設逐漸轉為管理，新開發農村水電必須慎重，要在保護生態和農民利益前提下有序、有償、有限開發。同時，要注重老舊農村水電站的技術改造和修復整改。

據此，新時期江西省農村水電發展的基本思路為：推進老舊水電站技術改造和修復整改，抓好小水電代燃料生態示范縣和農村水電重點縣建設；以法制建設和標準化建設為重點，加強安全生產監督管理；以水能資源規劃和綠色水電為抓手，探索水能資源管理新途徑；以發揮市場作用和落實優惠政策為基礎，提升整體效益水平。

4.2應遵循的原則

a. 惠農的原則。農村水電的“惠農”作用始終是核心。江西是農業大省，中部欠發達地區解決“三農”問題、全面建設小康社會的任務十分繁重，大力開展農村水電建設是解決江西省“三農”問題和全面建設小康社會的重要舉措。20世紀90年代之前建設的農村水電站，大部分是在國家資金扶持下，地方政府和廣大群眾投資投勞修建的，是當地農村集體經濟組織的重要收入來源，也有部分是當地農民入股、集體組織參股興建的，使農民群眾直接受益，壯大了農村集體經濟。新世紀以來建設的許多農村水電站，在取得合理經濟收益的同時，還熱心參與、支持當地農村公益事業，發揮了惠農強農的積極作用，一座座農村水電站，以位居一個地方、造福一方百姓為己任，贏得社會的廣泛贊譽?，F在正在實施的小水電代燃料工程、水電新農村電氣化建設和農村水電增效擴容改造也是實實在在的民生工程。

農村水電是農村特別是邊遠山區的重要民生設施，是開發性扶貧工程。不論在什么時期，農村水電都不能脫離“惠農”這個核心。

b. 綠色的原則。在農村水電發展過程中，一些小水電開發導致部分河段減脫水等局地生態環境問題也時有出現。在新的時期，農村水電開發必須要貫徹落實黨的十八大關于加強生態文明建設的重要精神，加快推進水生態文明建設，必須堅持綠色開發，開展綠色小水電建設。

要加強農村水能資源管理，切實保護生態環境，通過打造一批環境友好、社會和諧、經濟合理、管理規范的綠色小水電站，樹立小水電的良好形象，發揮示范帶動作用，在開發利用小水電的同時有效控制對生態環境的不利影響，維護河流自然生態系統功能，既節能減排又能保護生態環境，為建設美麗中國做出貢獻。

c. 規范的原則。農村水電要依法依規實現建設規范和運行規范。

農村水電開發建設要服從流域規劃及水能資源開發規劃，堅持興利與除害相結合，兼顧上下游、左右岸和有關地區之間的利益，兼顧防洪、供水、灌溉、生態等方面的需要，充分發揮水資源的綜合效益。農村水電新建、擴建和技術改造，都應嚴格執行有關基本建設程序的要求。

農村水電生產運行要按照相關法規和技術標準的要求，保障安全投入，加強教育培訓，規范運行管理，維護公共安全，保障電站安全、可靠、規范運行。

d. 市場的原則。做好新時期的農村水電工作，要充分發揮市場在資源配置中的決定作用，提高資源配置的效率和公平性。

加快政府職能轉變，把工作重點放在農村水電發展戰略、規劃、政策、標準的制定和實施上，精簡下放一批行政審批事項，切實加強行業管理?？茖W劃分農村水電事權、責權，創造和優化農村水電發展環境。

農村水電站要通過加強技術改造和運行管理，加快技術創新、管理創新和體制創新，提高硬件裝備水平和軟件管理水平。充分發揮農村水電站的市場主體地位，特別是激發非公有制經濟的活力和創造力，適應市場經濟規則，提高市場競爭力。

e. 安全的原則。安全責任重于泰山。農村水電的開發建設和生產運行，必須堅持以人為本，牢固樹立安全發展的理念，切實轉變發展方式，提高發展的質量和效益，把行業發展建立在安全生產有可靠保障的基礎上。

堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，全面加強農村水電安全監管。要逐站落實政府的安全監管責任和電站的安全生產責任，實現“雙主體”責任的全覆蓋，大力開展農村水電安全生產標準化建設和達標評級工作，促進全省農村水電安全生產形勢的根本好轉。

f. 扶持的原則。農村水電需要政府扶持的方面很多，比如項目、電價、稅收、信貸、保險等，但目前最為關鍵和緊迫的仍是上網價格的定價機制改革。

隨著電力體制改革不斷深入及電價在電力市場中所占據著的核心地位，江西省小水電上網電價偏低的矛盾，已成為制約小水電發展的關鍵因素。因此，改革小水電定價機制，不僅是增強小水電活力、扶持可再生能源可持續發展的需要，也是引導電能資源趨向最佳配置的重要手段之一。

《中華人民共和國電力法》明確要求，制定電價應當合理補償成本、合理確定收益、依法計入稅金、堅持公平負擔，上網電價實行同網同質同價。江西省省委省政府《關于加快我省水利改革發展的實施意見》提出，要鼓勵、引導和扶持民間資本投資興辦小水電，實現農村水電全額上網，改革上網電價形成機制，實行市場定價，實現同網同質同價?！端筷P于深化水利改革的指導意見》也明確提出要推動完善農村水電上網電價形成機制。目前物價管理部門要將國家發展和改革委員會新出臺的水電上網電價形成機制真正落到實處。

5當前江西省農村水電應抓好的幾項主要工作

當前，江西省農村水電工作要由開發利用為主轉變為建設管理和開發保護并重，以發展民生、保護生態、保障安全為重點，堅持抓發展、強監管，保生態、惠民生，大力抓好“三個法規、三個規劃、三大工程、三項保障、三項創新”，推進民生水電、平安水電、綠色水電、和諧水電建設。

a. 三個法規：《小水電管理條例》、《代燃料管理辦法》、《電氣化縣建設管理辦法》。繼續跟進、爭取省政府早日出臺《江西省小水電管理辦法》，以規范水能資源開發利用，加強監督管理，扶持農村水電行業健康發展。

嚴格落實《江西省小水電代燃料項目管理辦法》，規范小水電代燃料項目建設與管理，保證項目建設任務如期完成和目標的實現。

協調有關單位，研究制定《江西省水電新農村電氣化項目管理辦法》。

b. 三個規劃：開發規劃、“十三五”規劃、專項規劃(直供區、代燃料、電氣化)。

中小河流水能資源開發規劃是農村水電開發的基本依據，是農村水能資源管理的重要手段，要注重質量，編出特色，能夠真正管用。

“十三五”農村水電規劃是指導今后一段時期的綱領性文件，要按照深化改革、轉變職能、規范開發、加強管理、做好服務的理念精心謀劃。

農村水電直供電片區電網改造規劃、小水電代燃料規劃、水電新農村電氣化規劃要緊扣項目特點，遴選儲備一批各具特色的項目建議。

c. 三大工程：增效擴容、小水電代燃料、農村電氣化縣建設。繼續抓好490處農村水電站的增效擴容改造，確保在2015年底之前全面完成改造任務，切實提高老舊電站的綜合能效和安全性能。同時要對建于2000年以前符合政策要求的農村水電站進行梳理，爭取進入“十三五”實施范圍。

加緊實施現有的小水電代燃料工程建設，推進項目的完工驗收。同時要注重集中連片推進，積極開展小水電代燃料生態示范縣建設。

扎實推進和規范水電新農村電氣化縣建設，總結國家投資形成的收益反哺“三農”的經驗和做法，探索建立電氣化建設惠農的長效機制。積極開展農村水電重點縣建設。

d. 三項保障：優惠政策落實、電價、安全生產。協調農村水電增效擴容改造和小水電代燃料電站上網電價調整政策的落實，爭取中央和地方加大對農村水電的資金投入。

推動建立科學合理的農村水電上網價格形成機制，提升行業競爭力，促進行業健康發展。

重點加強在建農村水電站的安全監管，推進已建農村水電站安全生產標準化建設。

e. 三項創新：最小生態流量、聯合調度、退出機制。完成農村水電站最小生態流量監測試點，探索符合當地實際的最小流量確定方法，提出并落實各項保障措施，切實加強最小生態流量監督管理。

推進流域梯級開發聯合調度試點工作，充分發揮電站在防洪、抗旱、生態、應急等方面公益性作用，加強流域梯級電站調度管理，為流域綜合管理提供技術支撐。