領導干部“為官不為”問題的調查與思考

郝春祿

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

黨的十八大以來，中央通過出臺八項規定，深入開展群眾路線教育實踐活動，深入反腐倡廉等多種措施，使領導干部作風建設有了明顯改觀。但我們也要清楚地看到，個別領導干部感到官不好做了，日子不好過了，感到“為官不易”，進而出現了“為官不為”的現象。針對這個問題，本文作者通過召開座談會，走訪干部群眾、企業家、專家教授，明察暗訪等形式，廣泛了解社會各階層對領導干部“為官不為”問題的看法，聽取他們的意見和建議。在此基礎上，經過歸納和總結，分析了領導干部“為官不為”的表現、成因、危害，并提出相關治理對策。

一、領導干部“為官不為”的表現、成因和危害

領導干部“為官不為”是一種較為普遍現象，全國各地各部門都不同程度地存在。這種現象表現為領導干部在工作崗位上掌握領導權力，負有領導職責和義務，但不能及時、有效、準確甚至不履行工作職責，導致工作延誤、效率低，損害黨和人民群眾的合法利益，影響了黨和國家的形象。概括地說，領導干部不作為實質上是 “庸政”、“懶政”、“誤政”行為，主要表現及成因有以下諸多方面：

1.新舊體制轉軌過程形成“真空”、“斷檔”，沒有遵循而不為。這主要來自三個方面：一是目前就總體而言，中央對黨的建設、經濟社會發展、思想文化建設等諸多領域的頂層設計、改革思路是明確的，各項各類政策相繼出臺。但對地方和部門而言，仍然處于舊體制向新體制轉換時期，舊體制沒有完全廢除，新體制尚未完全建立起來，在體制、政策、機制上許多領域還處于“真空”“斷檔”狀態，一些領導干部思想迷茫，行動沒有遵循。二是即使大政方針、改革思路明確了，但是有的地區和部門宣傳得不夠，其主要內容、精神實質還沒有傳達到各級領導干部隊伍中去。三是個別領導干部學習領會能力不強，習慣于“照葫蘆畫瓢”，“沒有政策等政策，有了政策等經驗，有了經驗等等看”。在工作中不從實際出發，不善于創造性開展工作，做一些表面文章，回避矛盾，不敢擔當，不思進取。

2.患上“反腐恐懼癥”，心神不定而不為。黨的十八大以來，中央不斷加大反腐倡廉力度，查處了一批大案、要案，對一些腐敗分子起到了強大的震懾效果，對整個干部隊伍起到了很大的警示作用。但另一方面，一些領導干部在受到教育的同時卻對此進行了誤讀，把反腐倡廉和干事創業對立起來。特別是在巡視組巡視、審計組審計、紀檢組辦案密集地區，少數干部惶惶不可終日，提心吊膽的，該辦的事不辦，該做的事不做，四處打探消息。出現了有問題的人一門心思研究如何逃脫，沒有問題的人則懷有“明哲保身”的錯誤觀念，不去推進工作的現象。還比如，爭資立項工作，以前是拼命“跑部進京”、“跑廳進省”，千方百計跑資金，全力以赴爭項目，但現在以“風聲緊了，要求嚴了”為借口，再也不去跑了，再也不去爭了，甚至有些資金、項目即使上級準備給了，這些領導干部也想法推掉。有的同志說，跑項目難免有人情，現在“三公”經費規定嚴、審計嚴，如果跑項目，人情這個錢誰出、誰又敢出？出了事誰承擔？又有的同志甚至說，以前跑下來的項目可吃回扣，現在誰還敢吃回扣，不吃回扣跑它有什么用？等等。

3.把守規矩和干事創業對立起來，因行為受限而不為。群眾路線教育實踐活動以來，針對群眾反響強烈的問題，中央和各級黨委、政府出臺了規范領導干部行為的一系列規定。這些規定對規范領導干部行為起到了重要作用，也得到了基層群眾的廣泛認可。應該說領導干部有了規矩不是無所作為，而應當更加有為。但在實際工作中，一些領導干部卻把中央和各級黨委、政府的規定當成“為官不易”的理由，認為“定規矩就是不讓去干事”、“不干事就會不出事”，為官不為，尸位素餐，在其位不謀其政。這些領導干部為避免“事多錯多”，追求“少辦事少擔責”，想盡法子不辦事、少辦事。職責范圍內之事，變著法子繞道走，換個說法推出去；遇矛盾、問題，能躲就躲、能推就推。有些能馬上就辦好的事情，非要群眾再跑一趟，甚至拖拖拉拉超過辦事時限，一次性告知不到位，讓群眾辦事來回跑、多次補件。過去群眾形容機關“門難進、臉難看、事難辦”，現在感到機關“門好進、臉好看、事不辦”。一些單位工作“變形”、“走樣”，黨委政府研究決定了的事，相關單位、人員不及時作為，非要等領導協調、等會議紀要或文件下發后再執行。對涉及多部門的事務，“都管都不管”。

4.對新《黨政領導干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《條例》）誤讀，政績觀偏差而不為。2014年頒布實施新的《條例》，明確了干部選拔任用的指導思想、基本原則、目標任務。強調要改變“唯GDP政績觀”考核評價模式，要全面客觀地對領導干部政治品質和道德品行、科學發展實績、作風表現、廉政情況等方面的考察，用較大的篇幅明確了實績考察的內容，對防止簡單以GDP評價政績作了明確規定。但個別領導干部因此政績觀產生了偏差，干事想法和態度走向了另一個極端，簡單地認為不以GDP論英雄,就是不要GDP、不要經濟增長了。另外，新出臺的《條例》突出了黨管干部原則，在原則標準和程序方法等多方面，都要體現黨組織的主體地位和主導作用。特別是在新增 “動議”一章，規范了選拔任用的初始環節，強調黨組織從干部選拔任用的啟動環節就應當發揮領導和把關作用，不唯分，也不唯票。對此，個別干部認為學習沒有什么用了，搞好群眾關系更沒有什么用了，只要班子成員滿意，和主要領導搞好關系就行了，因而出現了廉而不勤，不想作為的庸政現象。

5.因已退居“二線”，沒有激情而不為。雖然中央三令五申地強調用好各年齡段的干部，發揮老同志的作用，但是因換屆調整、大部制改革、領導職數限制以及干部隊伍年輕化等因素，一些地方仍然將年齡較大、身體狀況不好等方面的領導干部改任非領導職務。有的地區和部門甚至執行男領導干部53歲、女領導干部50歲退居二線。由于受傳統的“官本位”觀念的影響，以及有些地區和部門對退居“二線”干部缺乏剛性管理約束機制，致使干部退居“二線”如同提前“下崗”，游離于組織管理之外，思想懈怠，政治上不思進??；有的擺老資格，不服從單位的管理，對領導交辦的各項任務不理不睬，影響年輕同志思想和工作；有的退居“二線”的黨員干部不參加組織生活，連黨費都不交。還有少數退居“二線”干部“身在曹營心在漢”，外出兼職賺錢。個別退居“二線”干部政治意識淡薄，在公園等一些公眾場合散布小道消息，甚至有參與賭博、嫖娼等違法亂紀行為。

6.借口前任領導留下“包袱”，沒有干事空間而不為。前些年，一些地方領導干部在任期間，唯GDP是瞻，片面強調發展，為了體現自己的政績和能力，違背經濟社會發展規律，扔了舊城建新城，建了北城建南城，廢掉西城建東城，大搞政績、形象工程，大搞招商引資、虛假投資，留下了大量的地方債和不良借貸，出現眾多所謂的“鬼城”、“后遺癥工程”、“半截子工程”。這些領導離任了，新的領導上任后，以往更多的則是通過“修改”前任思路、“調整”前任布局、否定前任規劃來樹立權威、展現能力，而目前更多的則是維持現狀，對前任思路和做法少加評論，盡量不去修改，也不去謀劃新的發展思路。有的新任領導同志抱怨道：前任領導把該調整不該調整的干部都調整了，該花的不該花錢的都花了，該用不該用的土地、資源都用了，現在是兩手空空，我們來了還能干啥！再干不就造成新的浪費和破壞么！再干不等著挨老百姓罵么！

7.公務員總體薪酬水平低，沒有激勵措施而不為。一個時期以來，一些同志拿我國公務員薪酬制度與世界各個國家公務員薪酬制度發展的歷史和現狀相比較，認為多數發達國家的公務員薪酬總體水平都居于整個社會各個行業中間靠前的位置，而中國目前公務員公開、法定的薪酬待遇仍然相對偏低，不僅增速遠低于我國GDP、財政收入增速，也落后于其他不少行業的收入水平增速，心里感到非常不平衡。有的欠發達地區干部還與發達地區相比較，感到心理也不平衡?；鶎宇I導職務層次低、非領導職數少，一些同志也心中不滿。特別是開展群眾路線教育以來，一些機關、事業單位借助反對“四風”，取消了領導層和一般干部正常的福利待遇，這樣一來，使得這些同志感到很清苦，感到當公務員沒什么意思，干多干少都一樣。這種情緒也在一定程度上蔓延到公務員報考中來。據全國2014年21個省公務員報考人數統計，今年比2013年減少36萬人，同比減少了12.3%。據了解，這種減少因素，很大程度就是與公務員福利待遇有關。

8.考核監督制度缺失，沒有硬性約束而不為。領導干部不作為，必須要有一套行之有效的追責制度對不作為問題產生約束。但目前制定了問責和考核制度，主要側重于“顯性”的有錯問責、政績考核，而不作為則是一種“隱性”的“頑疾”。目前大部分地區和部門對不作為問責和考核沒有明確規定，也沒有可供具體操作的措施。個別地方黨委和紀檢、組織、人事部門對領導干部不作為認識不清、重視不夠、監督不嚴，對不作為領導干部漠然置之，不但沒有誡勉談話、懲罰處理，反而使其晉升，助長了不良風氣。另外，問而無責、考而無據的現象在當前領導干部管理制度執行中普遍存在，問責和考核常常流于形式，制度歸制度，執行歸執行，以至制度形同“稻草人”，導致領導干部不作為問題蔓延。

9.班子內部不團結，下級干部怕惹麻煩而不作為。一個地區和部門領導班子成員之間不團結，特別是主要領導之間長期鬧矛盾，也是所在地區和部門領導干部不作為的重要因素。如果是主要領導之間鬧矛盾，下屬的干部則認為與哪個分管的領導跟緊了，活干多了，太聽吆喝了，其他領導就會有意見，工作也會隨之帶來阻力。也有的干部認為，在遇有鬧矛盾班子中，這個地區和部門多是有派別的，做事越多，別人挑出的毛病就越多，多干不如少干，少干不如不干。在現實工作中，也有的能干事、敢擔當、有魄力的領導調離后，與其一起能干事的下級往往受到其對立面不同程度的排斥和打擊。所有這些，都影響著領導干部干事創業。

還有的同志認為，過去做錯了事，有上級領導做保護傘，可以推托責任。但現在不一樣了，建立了責任追究和倒查機制，加大了對責任主體的問責力度，誰還敢做那么多事。特別是目前輿論監督和網絡監督這么嚴，誰還敢大刀闊斧地做事情，等等。

領導干部“為官不為”表現形式是多樣的，形成的原因是極其復雜的。既有其主觀因素，又有其客觀因素；既有上級因素，又有基層因素；既有內部因素，又有外界因素；既有機制體制上的因素，又有思想觀念上的因素。有的雖然有其貌似無奈和合理的一面，但更多的是消極、被動、應付的直接表現。從一定意義上來看，為官不為堪比嚴重的腐敗行為，是失職瀆職的另種表現，它的危害是極大的。

一是損害黨和國家的形象。不作為問題就是潛伏在領導干部身上的可怕病毒，不但在慢慢侵蝕領導干部的免疫力與健康肌體，而且會損害社會公共利益，侵害黨和國家的肌體，損害黨和國家的形象。調研中，一些同志反映，現在身邊不少領導干部在一起很少有人談干事業的，都在為退休前如何打發時間作考慮，認為當干部不在于飛得多高，更重要的是平穩著陸，平平淡淡地干到退休就行了。這些人整天琢磨業余時間如何玩好，退休以后如何過著恬靜的生活。

二是延誤地區和單位的科學發展。個別領導干部在工作上得過且過、不思進取，不求有功但求無過，熬資歷、保位子，甚至在其位不謀其政而謀取私利，將會貽誤發展機遇，導致單位甚至地區長期發展緩慢，造成的損失往往無法挽回、難以彌補，最終嚴重影響單位甚至地方的經濟社會發展，更甚者將拖延黨和國家事業的科學發展。有的同志講，一些市、縣以前大干快上、熱火朝天，這兩年不以GDP論英雄后，項目也不上了，外資也不引了，活也不干了，經濟直線下滑，有的地方這兩年經濟增長速度直線下滑，同比減少50%，甚至更多。

三是辜負人民群眾的期望。領導不作為，不僅辜負人民群眾的期望，甚至導致人民群眾對領導不信任，有抵觸、反感情緒，使人民群眾不愿意聽從或服從這樣領導干部的心理，甚至出現“仇官”現象，給黨和國家帶來極大的危害。一些干部不作為行為，群眾對之深惡痛絕。有的領導同志半開玩笑講，現在領導坐公車不敢像以前理直氣壯、耀武揚威了。一旦出現點刮刮碰碰的交通事故，根本不敢露面。即使是對方過錯，也叫司機不追對方責任趕緊走，免得叫群眾圍攻、謾罵，引起群眾說一些當官腐敗、坐公車、不干事的話來。

四是引發更多領導干部不作為問題的蔓延?！案啥喔缮僖粋€樣、干好干壞一個樣”。這種不正常的現象具有巨大的負面效應和強有力的負面導向作用，毒害了其他領導干部，時間一長，有為就有位、有位更有為價值和地位就會被動搖。同時，少數領導干部不作為也導致上行下效，加劇了不作為行為的惡化和蔓延。

二、領導干部“為官不為”的治理對策

當前，“為官不為”的消極影響、巨大危害逐漸顯現，也成為全黨、全社會共同關注的熱點、難點問題。各級黨委、政府和組織、人事等部門要高度重視領導干部“為官不為”問題，將其列入重要日程，切實加強領導，落實責任，精心安排，周密部署，堅持多措并舉、標本兼治，從思想上、制度上、組織上等各個方面，采取有力措施，切實把這一問題解決好。

1.強化教育引導，形成領導干部干事創業的良好氛圍。要從領導干部不作為的政治文化和政治生態等深層原因入手，加強對領導干部理想信念和勤政教育。以黨的群眾路線教育實踐活動為契機，組織廣大黨員領導干部認真學習習近平等中央領導同志關于力戒 “為官不為”的相關講話精神，進一步提高思想認識。要著重就“敢于擔當”進行座談討論，使廣大黨員領導干部對“當官為了什么，做官干了什么，離任留了什么”有深刻理解，促進樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀。要通過多種形式，加大對諸如焦裕祿、孔繁森式的勤政廉政黨員干部的正面宣傳力度，在全社會樹立對黨員干部的認同感、信任感、尊敬感，引導社會對領導干部特別是敢于擔當的領導干部工作中存在的問題和失誤的理解和寬容，著力糾正社會上少數人眼中看到黨員干部都是腐敗分子的錯誤觀念，努力提高黨員干部的社會公信力；進一步加強全民依法享有權利、履行義務、承擔責任相統一的現代法治宣傳教育，依法規范黨員干部行為也依法維護其合法權利，為黨員干部勤做事、多做事、做好事營造良好的社會環境。要明確改革思路，完善各項政策法規。針對目前體制轉軌過程中個別領域形成“真空”、“斷檔”問題，中央要進一步加強對黨的建設、經濟社會發展、思想文化建設等諸多領域的頂層設計。各地各部門要根據中央的精神，從實際出發，相繼出臺切實可行的各項各類政策。要加強宣傳引導、思想教育，把中央的大政方針、改革思路及時地傳達到廣大干部隊伍中去，使他們對黨的路線方針政策真學、真懂、真用，使他們對本地區本部門的規劃和工作進度有全面的了解和把握。

2.興起學習馬克思主義哲學高潮，奠定干事創業的堅定思想理論基礎。馬克思主義哲學深刻揭示了客觀世界特別是人類社會發展一般規律，在當今時代依然有著強大生命力，依然是指導我們共產黨人前進的強大思想武器。我們黨在革命、建設、改革各個歷史時期，特別是延安時期和改革開放初期在，運用歷史唯物主義，系統、具體、歷史地分析中國社會運動及其發展規律，在認識世界和改造世界過程中不斷把握規律、積極運用規律，推動黨和人民事業取得了一個又一個勝利。歷史和現實都表明，只有堅持歷史唯物主義，我們才能不斷把對中國特色社會主義規律的認識提高到新的水平，不斷開辟當代中國馬克思主義發展新境界。當前，解決領導干部不作為問題，最重要途徑，就是要把握我國進入改革的“深水區”這個關節點，在全黨各級領導干部中再次興起學習馬克思主義哲學高潮。要學習和掌握社會基本矛盾分析法，深入理解全面深化改革的重要性和緊迫性。要學習和掌握物質生產是社會生活的基礎的觀點，準確把握全面深化改革的重大關系。要學習和掌握人民是歷史創造者的觀點，緊緊依靠人民推進改革。黨的各級領導干部特別是高級干部，要原原本本學習和研讀經典著作，努力把馬克思主義哲學作為自己的看家本領，堅定理想信念，堅持正確政治方向，提高戰略思維能力、綜合決策能力、駕馭全局能力。

3.建立健全法制法規，進一步促進反腐倡廉制度化、法治化。當前領導干部對中央加大反腐倡廉力度有不同的認識。一是“對立論”，把反腐和經濟社會發展對立起來，認為反腐勢必影響經濟發展，發展經濟就要不反腐或減輕反腐力度；二是“階段論”，認為“老虎”、“蒼蠅”現在打得差不多了，應該歇歇腳，停一停了，應該著手抓好經濟的時候了；三是“過頭論”，認為現在反腐過了頭，把其與“文化大革命”等同起來，認為這次反腐是政治洗牌；四是“贖回原罪論”，把中國社會領導干部腐敗問題等同于資本主義社會的原始積累，認為原罪不應追究，應劃分階段原諒過去，或者可以各種方式贖罪，等等。所有這些認識，都是模糊的或者錯誤的認識，都影響了領導者的從政行為，影響他們干好工作的積極性和創造性。從根本上解決這些認識問題，必須按照黨的十八大，特別是十八屆四中全會精神，堅持依法治國、從嚴治黨，從建立健全反腐倡廉基本制度方面入手，使反腐倡廉進入法治軌道，進一步完善對權力制約和監督的制度，完善反腐倡廉相關法律和規范國家工作人員從政行為制度，完善對違紀違法行為的懲處制度，完善反腐敗領導體制、工作機制方面制度，從而使反腐倡廉逐步走入法治化、制度化的軌道。

4.以辯證的思維和方法，正確認識和和運用《條例》。針對部分領導干部和組工干部對新頒布的《條例》的誤讀，進而產生“為官不為”的問題，我們要組織全省各級黨政主要領導干部和廣大組工干部，必須對《條例》精研細讀，掌握其精神實質，把握其內在要領。要堅持馬克思主義的辯證思維方法，在干部選拔任用中正確認識和把握好九個關系，即認識和把握好新《條例》與老《條例》的關系；認識和把握好“選什么樣的人”和“怎樣選人”的關系；認識和把握好發揮黨組織領導把關作用與發揚民主的關系；認識和把握好發揚民主與“不唯票”的關系；認識和把握好競爭性選拔與“不唯分”的關系；認識和把握好全面考核經濟社會發展與“不唯GDP”的關系；認識和把握好選拔優秀年輕干部與“不唯年齡”的關系；認識和把握好破格提拔與逐級選拔的關系；認識和把握好《條例》與《選任監督意見》的關系。上述九個關系，新《條例》與老《條例》的關系是前提，“選什么樣的人”和“怎樣選人”的關系是根本，“四不唯”等五個關系是中心，破格提拔與逐級選拔的關系是重點，《條例》與《監督意見》的關系是保障。這些關系綱舉目張、相互貫通，需要從整體上進行把握。

5.樹立正確的用人導向，大力選拔黨和人民需要的好干部。各級黨委和組織部門要按照習總書記提出的“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”二十字好干部標準，在干部選拔任用工作中，敢于擔當，敢于對干部提名、考察、監督各個環節負責，把干部工作做實做深做透。要著眼于我國經濟社會發展形勢和干部隊伍建設實際，圍繞習總書記關于怎樣是好干部、怎樣成長為好干部、怎樣把好干部用起來“三問”，切實選準干部、用好干部。選好干部，關鍵要靠完善科學的選人機制來保障。要全面準確地識別干部，改進考核方法手段，多近距離地接觸干部，多在基層干部群眾中、鄉語口碑中了解干部，多渠道、多層次、多側面觀察干部?？陀^公正地評價干部，注重一貫表現和全部工作，全面、歷史、辯證地看干部?？茖W合理地使用干部，用當其時、用其所長，以事擇人、量才授職，努力形成系統完備、科學規范、有效管用、簡便易行的用人機制，讓更多的好干部進入視野、脫穎而出。選好干部，核心是堅持公道正派。各級黨委和組織部門要以堅強黨性選黨性堅強的人，以好的作風選作風好的人，不讓綜合素質高的人吃虧，不讓干實事的人吃虧，不讓老實人吃虧。要敢于堅持原則，公道對待干部，公平評價干部，公正使用干部，不為人情關系所縛，不為歪風邪氣所擾，不為個人得失所困，讓用人之風進一步純潔起來，讓好干部進一步源源不斷涌現出來。

6.借鑒發達國家薪酬制度理論，完善我國公務員工資薪酬制度。公務員制度的重要內容之一是公務員薪酬制度，建立合理的、規范的公務員薪酬制度有助于國家政府部門人力資源的配置，對于提高各級黨委、政府部門的工作績效，對于解決公務員不作為問題有著至關重要的意義。當前世界各國政府對本國的公務員薪酬問題相當重視，而且力圖更好地、更快地、更有效地給予全力解決。此外，對公務員薪酬制度的研究也已經深入到了當代政治學領域、經濟學范疇，并在管理學界也日益凸顯。對于迫切需要提升公務員工作效率的我國而言，需要投入更多的精力研究公務員的薪酬問題。構建與當前社會經濟發展水平相適應的、科學的、相對合理的薪酬制度，不僅可以吸納更多的各類優秀人才，而且對于調動公務員的工作積極性、主動性和創造性有很大的促進作用，并且能夠更好地保證國家公務員隊伍結構的優化、提升效能和勤政廉潔。當前，要在對公務員制度與公務員薪酬制度總結分析的基礎上，借鑒薪酬理論對公務員工資制度的啟示，比較國外發達國家和境外公務員薪酬制度的特點，提出具有我國特色的解決公務員薪酬問題的具體措施。

7.進一步完善考核制度，加強公務員平時考核?？己思仁枪珓諉T管理的重要方式，也是工作難點。通過考核，可以客觀公正評價公務員的工作態度、工作狀況和工作績效，為調整公務員的職務、級別、工資和獎勵、培訓、辭退等提供依據；可以了解公務員的能力和潛能，為發現、培養、選拔優秀人才提供依據。公務員的考核以公務員職位職責和所承擔工作任務為基本依據，全面考核德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績?？己朔譃槠綍r考核和定期考核，平時考核是年度考核的基礎和依據，年度考核是平時考核的集中體現和最終結果，要將二者有機結合起來。目前，年度考核總體比較規范，但平時考核相對薄弱。新修訂的《條例》規定：“確定考察對象，應當根據工作需要和干部德才條件，將民主推薦與平時考核、年度考核、一貫表現和人崗相適等情況綜合考慮，充分醞釀”。這一規定對平時考核提出了更高要求，賦予了重任。要在總結經驗的基礎上，研究起草公務員平時考核辦法，著力破解考核指標設計、考核數據采集、考核結果應用等難題，充分發揮平時考核的管理、導向、激勵、約束功能，為公務員培養和任用提供依據。

8.從中國實際出發，深化公務員分類改革。深化公務員分類改革，這是黨的十八屆三中全會確定的一項改革任務，也是實現公務員管理科學化的前提和基礎。分類管理是實行公務員制度的國家普遍遵循的基本原則。中西方文化本質區別在于，西方文化重“分別獨立”，中國文化重“和合會通”。具體到公務員制度，西方國家重視公務員職業生涯設計，有分類管理的傳統，美國的《職位分類法》將公務員職位分為五類，其中第一類就是專門技術類，這也是大量科學家與專業技術人才云集政府機關的主要原因。我國公務員職位分類與職務級別密切相關?，F行職級制度的突出矛盾集中體現為兩個 “單一化”:一是職務序列設置單一化，缺乏適合不同類別公務員成長規律的職務序列，不利于公務員的科學化、精細化管理和專業化發展；二是職業發展渠道單一化，“職務本位”現象突出，難以持續有效地激勵廣大公務員。分類管理的目的，就是改變以往大一統的粗放式管理方式，建立符合不同類別公務員特點的科學的管理制度。因此，要在分類管理中注意把握兩個方面：一是以實現科學管理為根本，“適才適用”，從管理需要出發，為各類公務員提供差異化的職務序列；二是以健全激勵保障為主線，“適才適遇”，設計統一而不單一的職級制度，健全和強化激勵機制。按照十八屆三中全會要求，下一步是要建立專業技術類、行政執法類公務員管理制度，這是今后一個時期公務員制度建設的重中之重。專業技術類、行政執法類公務員管理規定出臺后，要按照自上而下、先易后難的原則，結合部門和地方實際，科學界定職位范圍，逐步入軌實施。

9.加強基層公務員隊伍建設，強化激勵保障機制。當前，基層公務員隊伍存在的突出問題是，來源不足、待遇偏低、發展空間狹窄、隊伍不夠穩定、能力素質不盡適應。據初步統計，2013年底鄉鎮編制使用率僅為75.4%，其中科員以下人員占公務員總數近一半。下一步，要多管齊下、綜合施策，既嚴格管理監督，又強化激勵保障。一是貫徹落實《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的若干意見》。按照這個意見規定，改進公務員非領導職務設置辦法，鄉鎮機關可按鄉科級領導職數的50%設置主任科員、副主任科員。據此，每個鄉鎮一般可配5名主任科員、副主任科員，按全國 3.3萬個鄉鎮推算，可配16.5萬名主任科員、副主任科員，將極大緩解鄉鎮公務員晉升難問題。二是積極穩妥地實施職務與職級并行制度。十八屆三中全會指出，推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度。建立公務員職務與職級并行制度，強化級別的激勵功能，是完善公務員制度和深化收入分配制度改革的重要內容，體現了中央對基層公務員的政策傾斜。針對這一制度，中組部、人社部、國家公務員局目前已在4個省選擇4個不同類型縣的縣鄉兩級機關進行了試點。按照試點方案，縣鄉公務員具備規定的任職年限和級別條件，就可晉升職級，享受相應職務層次非領導職務的生活待遇。下一步，建議在總結試點經驗的基礎上，在縣以下機關全面實施職務與職級并行制度的意見，適時向中央國家機關、省市機關全面推開。這項制度建立后，就形成了職務與職級兩個平行的晉升通道，可以較好解決基層公務員晉升空間狹窄、待遇偏低的問題。

10.進行專項整治，強化問責追究。要結合群眾路線教育實踐活動，針對“為官不為”的突出問題，進行專項治理，進一步深挖細掘自身存在的缺點和不足。要通過召開座談會、走訪群眾、問卷調查、發放征求意見表等形式，廣泛征求意見和建議，深入查擺問題，努力把問題找準、議透。要針對自我查擺和征求意見中發現的問題，認真進行梳理，深刻剖析根源，研究制定整改方案，明確整改責任人、整改時限，切實整改到位。在自查的基礎上，區分不同情況，強化對為官不為領導干部問責追究。對在“為官不為”自查中發現并自覺及時糾正到位的問題，對責任單位和責任人員可依法依規從輕從寬處理或免予處理。對在核查中發現的突出問題，根據問題嚴重程度和有關問責規定，采取談話告誡、通報批評、取消考核評先資格、取消獎勵工資、調整崗位、降職使用、辭職辭退、黨紀政紀法律處理等形式，嚴肅追究責任。涉及部門和單位的問題，追究主要領導和分管領導責任；涉及個人的問題，除追究本人責任外，對督促整改不力、導致整改不到位的單位主要領導和分管領導一并追究責任。涉嫌違法犯罪的，移送司法機關處理。

11.形成合力，加強治理“為官不為”制度建設。要發揮黨委和組織、紀檢、工委、績效考核部門的作用，形成合力，齊抓共管，對領導干部不作為行為加強監督，從嚴管理。要不斷完善服務承諾制、限時辦結制等工作制度，強化工作紀律的剛性約束；進一步修改完善機關及其工作人員行政過錯責任追究辦法以及干部作風指數評價要點，確保有規可依。建立工作獎懲制度，對工作當中敢于擔當、敢于作為的干部進行激勵，對不作為、不敢作為的予以懲罰，保護干事創業的積極性。要建立督查制度，將領導班子和領導干部“為官不為”問題作為監督和查辦重點，與督查落實中央八項規定精神結合起來，延伸觸角，主動出擊。要采取明察暗訪、交叉檢查、重點抽查等方式進行監督檢查，對監督檢查中發現的問題要限期責令整改，對涉嫌違紀的要給予黨紀政紀處分。要建立信息聯絡制度，廣辟信息收集渠道，公開舉報電話，鼓勵和吸引社會參與，加大外部監督力度，廣泛收集問題線索和信息。針對收集到的一些苗頭性、傾向性問題及時發出預警，提醒糾正；對一些普遍性問題要研究原因、完善制度。