更好發揮和諧勞動關系構建中政府作用※

胡 磊

（南京政治學院，江蘇 南京 210003）

更好發揮和諧勞動關系構建中政府作用※

胡 磊

（南京政治學院，江蘇 南京 210003）

我國和諧勞動關系構建中的政府作用，存在法規制定不到位、執法和司法投鼠忌器、保障監察人員嚴重失職、推進集體協商重指標輕實效、對勞資雙方重管理輕服務、對社會力量重管制輕引導、對爭議重處理輕預防等不足。其主要成因是：勞資博弈格局存在宏微觀差異、勞動執法與短期GDP增長激勵不相容、執法人員存在自利和腐敗行為、集體勞動關系社會基礎較弱、經濟調節和扶助不力、擔憂非政府組織異化、忽視爭議預警機制建設。為構建和諧勞動關系，政府需要加強勞動法治建設、完善官員政績考評體系、打擊政企合謀侵權行為、提升集體協商實效、優化經濟扶助、引導社會力量參與、健全利益表達和爭議預警機制。

勞動關系；政府作用；和諧勞動關系

※本文系中國博士后基金第54批面上資助項目“和諧勞動關系構建中的政府行為研究”（編號2013M542429）和2013年度“江蘇省博士后科研資助計劃”第一批資助項目（編號1301138C）研究成果。

市場經濟條件下，勞資博弈力量失衡、勞動者僅憑自身努力難以維護自身權益是政府需要介入企業勞動關系的主要理由，政府適度干預和有效治理是構建和諧勞動關系的內在要求和關鍵。近年來，我國企業和諧勞動關系構建的政策環境持續向好、實踐基礎不斷厚實、社會共識逐步提高，勞動者權益訴求及其維權方式發生積極轉變，越來越多企業的勞動規章制度和用工管理日趨規范合理。但是，政府不當干預和行政不作為現象仍然存在，仍有大量企業勞動關系法外運行、勞動爭議和員工流失率高位運行，仍有許多勞動者的權益沒有得到應有的維護。深入探討和諧勞動關系構建視域中政府作用的不足、成因與克服路徑，對于充分準確發揮政府作用、提升勞動關系治理績效具有重要的理論價值和實踐價值。

一、和諧勞動關系構建中政府作用發揮不充分

1．部分勞動法規制定不到位。一方面，工作時間、休息休假、勞動定額等勞動標準的設定差強人意，難以適應部分企業與勞動者的訴求。結果，企業不遵守勞動基準、恣意延長勞動時間且違法的機會成本較低和法不責眾的現象屢見不鮮。另一方面，部分勞動法規可操作性不強，缺少合同保障、安全衛生保障、工資和補償金保障以及工傷養老失業保險的勞動者維權難度較大。例如，《工會法》規定“企業、事業單位發生停工、怠工事件，工會應當代表職工同企業、事業單位或者有關方面協商”，《社會保險法》規定“用人單位未足額繳納社會保險費且未提供擔保的，社會保險費征收機構可以申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應當繳納社會保險費的財產”。然而，“應當”、“可以”只是應然性倡導，工會和社保費征收機構對違法企業無強制約束力的執法依據和手段。同時，既有法規對企業不建工會、拒不誠實協商和工會不作為的規制內容不明確、帶有弱懲罰性，勞方有時要用自我矮化的方式“求”企業和行業協會建立工會和集體協商。

2．勞動執法和司法投鼠忌器。一些官員擔心嚴格執行勞動法規與提高勞動報酬、勞動條件和職工社保覆蓋率等會過快提高企業用工成本與惡化當地投資環境，進而影響當地GDP、財政收入和就業率，在和諧勞動關系構建方面“葉公好龍”、不敢嚴格勞動執法或實行勞動執法地方保護主義。一些地方政府對勞動法規做選擇性宣傳，變通為“土政策”或打折執行以更好地“顧全大局”、“放水養魚”，對企業違反勞動法規的行為表現出寬容，勞動者不激烈抗爭和集體鬧事、政府就不干預企業勞動關系管理。

3．勞動保障監察人員嚴重失職。一些勞動保障監察人員基于自身利益最大化的目標借法擴權、硬法軟執行或“釣魚執法”、以罰代管，視企業勞動違法罰款為創收渠道。一些官員在廠房產權、房屋出租等方面與當地企業有共褲連襠的利益關聯，在爭議調處中偏袒資方甚至成為侵害勞動者權益的幫兇。一些官員在調解勞資矛盾時搞政企合謀、權大于法或用違法懲處違法，以推、擋、壓、敷衍等方式對待勞動者合法訴求，或明或暗乃至里應外合地為資方侵犯勞動者工資社保等權益開脫，為企業勞動違法違規行為進行合法性背書。此外，有的地方對企業的勞動執法檢查流于形式，或提前通知企業做好準備，或在發現企業勞動違法行為后放任縱容資方、限制打壓勞方，遷就甚至助長了不法雇主的侵權行為和道德風險行為。

4．推進工資集體協商重指標輕實效。面對個別勞動關系調整難以有效緩解勞資矛盾的情況，2010年全國總工會提出推動企業普遍建立工會和開展工資集體協商以來，不少地區和行業的集體協商和集體合同有了量的提升，有的地方還將集體協商覆蓋率納入黨政領導班子考核指標體系。然而，一些地方管理越位、服務缺位，推進工會組建和集體協商的核心目標止步于提高工會覆蓋率和集體合同簽訂數。許多企業建會和開展集體協商只是回應政府要求、裝飾門面的表演性行為，“企業形式上守法，工會形式上維權”等現象屢見不鮮。在一些地方，政府和總工會急于完成指標，采取下指標、壓任務的方式強制執行和推廣，而對集體合同履行過程和實效不聞不問。

5．對勞資雙方重管理輕服務。一些地方政府在推動和諧勞動關系構建工作中一味強調企業履行保護勞動者權益的社會責任和勞動者樹立理性維權意識，而不注重在經濟新常態下加強對企業的經濟扶持和對″邊緣生存″勞動者的公共服務。一些城鎮長期不給農民工市民化待遇、也不積極推進農民工社保關系異企異地轉移接續，使其成為缺少社保、缺少安全感和歸屬感、職業生命周期較短的裸工，使其子女成為流動兒童或留守兒童。農民工缺失的城鎮基本公共服務至少要部分地由企業以工資的形式支付給農民工，而市場競爭力、盈利率較低而生命周期短的中小企業難以滿足勞動報酬增長訴求，調和勞資利益矛盾的空間很小。如果考慮到在城鎮住房、醫療、養老和子女教育費用，農民工難以維持勞動力生產和再生產，這使勞資雙方難以形成穩定的勞動關系預期而短期行為凸顯。

6．對社會力量參與重管制輕引導?，F實生活中，一些正當合法地從事法律宣傳、法律咨詢、職業安全教育等勞工服務內容的非政府組織，得不到政府和社會力量的有力支持。一些地方政府對幫助工人維權的非政府組織和律師等不提供資源支持和規制政策，乃至多方壓制。這種重管制、輕引導的勞動關系治理方式，使相對弱勢的普通勞動者在議價、討薪、維權和集體行動時難以獲得有效的社會支持和組織資源，導致“強政府、弱社會”難以有效調整，“強資本、弱勞動”格局的現狀難以改變，乃至引發“次生糾紛”和勞政矛盾。

7．對勞動爭議重處理輕預防。一些地方對勞動爭議“不曝光就不主動解決問題，發生問題象征性地整改一下”，對一些苗頭性問題疏于主動防范和檢查督改，對和諧勞動關系構建的長效機制建設停留在文件上、講話上。有的地方勞動保障監察主要依賴于每年幾次運動式突擊檢查，及時監管和源頭治理難以落到實處，往往只有在勞資沖突捂不住、權益受損者尋求“官治”與“媒治”導致社會輿論壓力較大或政府處置不當引火上身、政府聲譽或社會穩定受到重要影響時，才實施運動式治理和強力維穩行動，協調與壓制并舉地息事寧人。

二、和諧勞動關系構建中政府作用不充分的成因

1．勞資博弈力量格局存在宏微觀差異?？偟膩砜?，我國勞動關系主體的博弈力量（個體力量、組織力量和社會力量之和）呈現鮮明的不對稱：勞方博弈力量“上強下弱”或“宏觀層面較強，微觀層面較弱”，資方博弈力量“上弱下強”或“宏觀層面較弱，微觀層面較強”，勞資博弈力量在總體上呈現宏觀層面勞強資弱、微觀層面資強勞弱。我國的勞動立法是在黨政主導、勞強資弱的宏觀環境下進行的，而這些法規要在資強勞弱、勞資雙方存在被管理和管理的人身依附關系的微觀環境中落實。于是，勞動法規總體上表現出對勞動者權益傾斜保護，文本表達具有較強的前瞻性和宣言性。這些立法對推動我國勞動關系市場化、法制化和保護勞動者權益起到重要作用，然而部分法規因微觀層面上資強勞弱與政府執法力量有限而實現保障性較弱。

2．勞動執法和司法與短期GDP增長激勵不相容。我國行政管理體制的重要特征是地方政府部門存在兩條等級責任線，政府行為受到制度激勵與約束結構、當地社會經濟條件、政績考核目標等因素影響。地方人力資源和社會保障部門與上級業務部門之間是業務指導關系，而日常工作受同級政府直接領導，其人員、編制和經費等直接受制于地方政府。在縱向發包、橫向競爭和GDP導向的政治錦標賽體制下，地方政府往往把經濟增長及其帶來的財稅增長和就業增長視為主要工作而將構建和諧勞動關系視為次要工作，更愿與投資者保持密切聯系和敲門招商，投入大量公共資源為納稅和就業吸納能力強的企業服務，幫助企業招工甚至默許和縱容企業不給員工買社保、將勞動者社保福利當作優惠政策送給資方以安商便商富商，而不是將保護勞動者權益作為優先目標。由此，嚴格勞動執法、維護和增進勞動者權益的行為與當地勞動力成本競低、以勞引資的經濟增長戰略之間存在目標沖突，地方政府在以公權力介入勞資利益調整上既有動力也有顧慮，勞動執法人員有時感到出力不討好。同樣，基于歷史原因與我國政治體制和工會、司法管理體制的特點，地方政府片面追求GDP增長率的行為也可能干擾地方總工會和法院的行為目標和職責履行，為部分企業侵占勞動者權益背書。

3．執法人員存在自利和腐敗行為。當企業勞動關系完全規范化法制化時，政府想尋租很難；只有在擠占勞方所得足夠大的情況下，企業才會有較大的尋租空間，才越可能向官員進行利益輸送。在企業勞動違法行為較多的地方，勞動行政部門的工作人員往往更多地尋租，獲取更多灰色收入和部門福利。企業勞資雙方中能為政府官員直接或間接提供私利的主要是資方，資方也有接觸和影響地方政府的便利條件，而勞動者極少能給想創收的貪吏奉送私利。于是，官商合謀侵占勞動者權益、以罰代管和“執法經濟”、“法律不如紅頭文件和領導批示”等現象屢見不鮮，一些地方的企業勞動違法行為呈現出低成本、低風險和高收益的特點。在遭遇“企業拖欠工資和不繳社保，政府不管”等窘境下，部分勞動者沒法相信老板、也沒法相信政府，對地方政府產生疏離感、不信任乃至怨憤。

4．集體勞動關系的社會基礎較弱。集體協商是調節勞資利益分配和權力支配、預防和化解勞動爭議、促進勞資長期合作共贏的關鍵手段。集體勞動關系發展的一個重要基礎是勞資雙方的組織化程度較高，而且這些組織有較強的對內整合、自律能力和對外代表性、公信力。受歷史、現實約束等因素影響，不同地區、不同規模、不同行業、不同所有制、不同發展階段、不同經營狀況和管理水平的企業，發展集體勞動關系的主客觀條件有所不同。在一些地方，勞方和資方組織的覆蓋面和公信力不足，難以擔當合格的集體協商代表的角色。一方面，企業內部資強勞弱，雇主缺乏組織起來的內在動力和外在壓力，雇主組織缺位或行政依附式發展的弊端突出。另一方面，工會對農民工、勞務派遣工和中小企業覆蓋率不高且老板工會和形式工會屢見不鮮，企業工會干部和職工協商代表往往因自身權益依附于企業、害怕被資方報復而履職維權不力。然而，地方政府出于數字政績考量，揠苗助長地做大集體合同簽訂率而沒有做到先建制后完善。結果，工會組建和集體協商指標的跳躍式發展難掩個體勞動者無力、工會無為、集體協商粗淺和作用虛化的現實，勞動爭議、罷工和勞動者鬧大式維權事件等多發頻發群發與勞動合同簽訂率、集體合同覆蓋率、工會覆蓋率、社會保險覆蓋率、三方機制建制率等統計數據一片向好形成鮮明對比。

5．經濟調節和扶助不夠有力。和諧勞動關系構建中政府行為的有效性，受到企業盈利水平、經營管理方式和宏觀經濟環境、勞動力市場狀況等因素影響。盈利水平低、靠盡可能壓低勞動力成本求生存的企業，無心或無力滿足想掙工資和爭工資的勞動者訴求，其勞動關系矛盾往往容易激化。從這個意義上說，企業可持續發展是和諧勞動關系構建的物質基礎。構建和諧勞動關系，不能僅局限于提高企業勞動者工資待遇和改善勞動條件，一部分功夫還要下在企業之外，特別是提高企業改善勞動關系的能力與減輕勞動者生活壓力，從而降低勞動關系主體的交易成本而增加其合作收益。然而，一些地方政府對勞動關系的治理往往止步于一刀切的法律規制、一陣風的指標管理和本位主義的行政調控，在結合經濟形勢與當地企業發展和勞動就業狀況實際、發揮財稅和金融手段等經濟杠桿激發企業構建和諧勞動關系基礎的內在動力方面的探索不夠充分，對于打破群體分割和地區分割的社保體制、優化勞動者公共服務供給、促進勞資雙方長期互惠合作與降低勞資沖突燃點和烈度的探索不夠積極有效。

6．擔憂非政府組織異化。勞動關系治理是自治與他治的統一，需要提高社會參與度。然而，政府有關部門擔心勞工服務類非政府組織偏離公益或互益機制軌道，擔心社會自發維權組織鼓動工人非法鬧事和被敵對勢力收買引誘、變為反政府組織，擔心個別律師以維權之名行阻擾勞資糾紛調處和謀取個人私利之實，擔心“維權不找政府靠自己”的非政府組織以組織化的個體形式維權可能添亂、導致工會異化或激化勞資或勞政矛盾，進而危害經濟社會發展與動搖黨的階級基礎和群眾基礎。例如，“在廣東等地，已有個別企業工會被一些勞工維權組織利用或控制，由此形成一股力量，替代總工會的領導作用?！べY集體協商是一個技巧性問題，也不完全是一個政策性問題，有時會延伸到政治范疇的視域下，這使問題更加復雜化?！保?］由此，非政府組織、律師等推動企業履行社會責任、提高勞動者職業技能與依法維權能力、減輕政府協調壓力以及調處勞動爭議的正面功能難以充分發揮。

7．忽視利益表達和爭議預警機制建設。近年來，受勞動力數量供給變動、受教育水平提高和代際更替等因素的影響，勞動者尤其是農民工有了更多就業選擇空間，對“吃苦文化”的認同度下降，其權益訴求及其維權方式發生明顯變化。越來越多的勞動者不僅要求勞有所得，還要求勞有所尊、勞有所值、能學到專業知識技能、對企業的重要經營管理決策擁有知情權和參與權、對企業涉及職工切身利益的事項擁有協商共決權和監督權等多元化權益；不僅停留在依法進行利益受損型維權，還包括在法定或合同約定的權益以外爭取更多的補償性、增長型利益。而手機、互聯網和QQ、微博、微信等迅猛發展，為勞動者快速了解不同企業勞動待遇及聯合行動和集體維權抗爭提供了新的平臺和便利，倒逼各級政府加快健全勞動爭議預防和處理機制。面對這種情況，一些地方政府止步于后發制人的被動治理，不注重暢通勞動者利益表達渠道與建立常態化協調和源頭治理機制，不注重建立高效有序的勞資沖突預防和應急處置機制。結果，在看似平常的偶發事件觸發下，各類勞動爭議和糾紛出人意料地多發易發頻發群發，而始料不及的政府快速反應和應急處理能力不足。

三、更好發揮和諧勞動關系構建中政府作用

1．加強勞動關系法治建設。構建和諧勞動關系離不開嚴格的法治。如果勞動立法失當、過于帶有前瞻性或明顯滯后于現實，其強制執行可能產生與立法初衷相悖的經濟社會效果，還可能給執法人員帶來較多的借法擴權機會和尋租空間。一方面，要健全勞動標準體系，增強勞動法規的制度剛性和可操作性。在全面評估勞動標準實施狀況的基礎上，修訂和完善工時、休假、勞動定額等勞動標準，加強對企業實行特殊工時和同工同酬制度的管理和服務。同時，完善勞動法規實施細則，明確企業、政府部門和工會在勞動關系調處中的具體職責和考核問責辦法，建立勞動爭議或裁或審機制，將勞動法規的落實情況和實施績效納入各地政府議事日程，改變部分勞動標準的實踐運行與文本規定相背離、勞動者權益保護名不符實的現狀。另一方面，加強對罷工行為的立法引導和規制，提高勞資雙方的法治觀念，使勞資博弈在利益相對合理均衡和法治的軌道上運行。市場經濟條件下特別是勞動年齡人口出現負增長的情況下，罷工是法律管不全的“成長的煩惱”。政府要規范工人經濟性罷工的條件及處理途徑，暢通勞動者利益表達和權利救濟渠道，盡量減少勞資交易成本。依托協調勞動關系三方機制，明確政府在多次協調仍難解決勞資爭議時可發布冷靜期命令或直接強制仲裁。

2．完善官員政績考評體系。在經濟社會發展目標考核體系中增加構建和諧勞動關系工作考核，將勞動用工規范、依法繳納社保、建立工會和集體協商制度等作為模范勞動關系和諧企業和工業園區的評選標準，在上級驅動和基層推動中協力增強地方政府和各類企業構建和諧勞動關系的積極性和主動性。糾正單純以經濟增長速度評定官員政績和 “唯GDP用干部”的偏向，使勞動合同簽訂率、工資按時足額支付率、社會保險參保率等評價各地區各企業勞動關系和諧度的約束性指標成為地方政府參與企業勞動關系調整的重要抓手。

3．打擊政企合謀侵權行為。適當增強勞動保障監察和爭議調解仲裁力量，建立權責統一、公正廉潔、權威高效的勞動保障監察執法體制和法律救濟機制。加大勞動執法和司法領域的官員違法行為的查處力度，嚴厲打擊政企合謀侵犯勞動者勞動報酬權、生命健康和安全權、知情監督權、參與管理權、文化教育權、成果共享權的不法行為。健全企業勞動違法和官商勾結行為的通報和曝光機制，使紙上法規成為必行法規，加大違法侵權當事人的經濟成本和聲譽成本。

4．提升集體協商質量和實效。政府應堅持適度干預、差別引導、因地制宜和分企施策的原則，尊重勞資雙方的協商主體地位，促進工會和雇主組織改革，推進集體協商從被動型、表演型轉向兩情相悅型、實效型。首先，加強和改善對工會的領導，提升工會覆蓋率和公信力。鼓勵工會優化會員服務，提升工會的工資集體協商功能，讓會員嘗到加入工會的甜頭。加強基層工會和行業工會建設，穩妥推進工會干部民主選舉、職業化和權益保護制度建設。其次，加快培育和規范行業協會、商會等雇主組織。引導企聯、行業協會和工商聯吸納會員并與行政機關脫鉤，充分發揮其在健全行業勞動標準、化解勞動關系矛盾等方面的重要作用。再次，順應經濟新常態，采取政策鼓勵、宣傳引導和法治化方式，推動勞資雙方開展實質意義的集體協商與建立工資正常增長和支付保障機制。例如，各地可根據實際探索“企業經集體協商確定的工人工資定性為合理工資薪金支出，予以稅前列支”等辦法，擴展集體協商實效和促進勞資兩利。

5．優化對勞資雙方的經濟扶助。密切關注經濟形勢和勞動力供求變化，不斷優化政府間財權事權配置和優化勞企政分配關系，通過政府“讓利”緩解勞動者務工生活壓力與企業經營壓力。一方面，提升勞動者就業技能培訓的覆蓋率和適用性，建立城鎮基本公共服務與居住年限掛鉤、財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制，推進社保異企異地轉移接續簡易化和農民工市民化。這對勞動者工資上漲需求有一定的替代效應，也能緩解企業成本壓力，激發勞資雙方的工作努力程度和創新熱情。另一方面，減少涉企稅費和適時適當降低社保費率，鼓勵企業推行員工持股制度、完善人力資源管理和內部勞動力市場，提升企業改善員工工資福利的空間和積極性。同時，典型引導與差異化制度激勵并舉，將企業融資、用工、招投標和評先薦優機會與勞動關系和諧度評價結果相掛鉤。讓勞動關系和諧的企業經營者政治上有榮譽、事業上有發展、社會上受尊重，在政府采購、工程招標、市場準入等方面對勞動關系不和諧企業進行準入限制。

6．引導和規范社會力量參與行為。一味片面地壓制勞工服務類非政府組織的發展無異于因噎廢食。政府應堅持規制監督與服務引導并舉，支持并借力于社會組織承接部分職工服務和勞動關系調節工作，為勞工NGO、律師機構和媒體推動企業落實勞動者權益保護法規、實施民主管理和參與勞動爭議調處等積極創造條件、匯集正能量。同時，培育消費者的社會責任意識，抵制勞工保護不力的 “血汗工廠”生產的產品。激勵和規范社會力量有序參與勞動法規的制定、實施和評估，依法促進企業實施民主管理、員工持股制度和提升雇主品牌聲譽度，幫助勞動者合理規劃職業生涯、誠實勞動和理性維權并成為“勞資矛盾減震器”。

7．健全利益表達和爭議預警機制。通過適當增加勞動者在各級人代會和政協中的代表名額、提高新興媒體運用能力（例如開辦法律援助微博）等方式，加大勞動者維護和發展自身權益的發言權的力度，引導其通過體制內途徑將自身合理訴求傳送給政府有關部門。建立健全勞動爭議源頭預防和分類分級調處的體制機制，加強對經濟結構調整和企業改制重組中勞動關系處理的指導和規范，制訂各類勞動爭議和糾紛的排查、預警、調解和應急聯動處理工作方案，推動勞動關系治理走向標本兼治、事后救濟和事前防范并舉。

［1］聶生奎．完善企業職工收入分配機制要用好政府之“手”［J］．中國黨政干部論壇，2014，（6）．

F249．26 < class="emphasis_bold">［文獻標識碼］A［文章編號］

1672－2426（2015）01－0052－05

胡磊（1981－ ），男，湖南南縣人，經濟學博士、法學博士后，南京政治學院經濟學教研室講師，主要從事勞動關系、社會主義經濟理論研究。

責任編輯 宮秀芬