長江流域片水土保持規劃的難點及解決途徑

馮明漢，張玉華

(1.長江水利委員會 水土保持局，湖北 武漢 430010；2.長江水利委員會 長江流域水土保持監測中心站，湖北 武漢 430010)

長江流域片水土保持規劃的難點及解決途徑

馮明漢1，張玉華2

(1.長江水利委員會 水土保持局，湖北 武漢 430010；2.長江水利委員會 長江流域水土保持監測中心站，湖北 武漢 430010)

水土保持規劃；難點；解決途徑；長江流域片

自2010年開始，長江委按照全國水土保持規劃任務分工，成立規劃編制領導小組和規劃編制工作組，調動長江委內相關技術單位，在流域內各省(市、區)的配合下，完成了長江流域片的各項規劃任務?？偨Y分析了長江流域片水土保持規劃在開展規劃基礎數據的復核與處理、水土保持三級區劃、國家級水土流失重點防治區復核及重點項目規劃過程中遇到的一些技術問題與難點；介紹了如何發揮流域機構的作用，通過反復“自上而下”或“自下而上”的多次溝通、調研，按照編制全國水土保持規劃確定的技術體系與要求，并結合流域實際確定具體的技術方案與解決途徑，最終順利完成長江流域片的水土保持規劃任務的歷程。

2010年，水利部以水規計〔2010〕540號文件批復了《全國水土保持規劃項目任務書》。按照全國水土保持規劃任務分工，各流域以縣級行政區為單元劃分流域片開展相關規劃工作。長江水利委員會負責的任務范圍并非僅是長江流域范圍，而是包括長江流域和西南諸河的主要縣級行政區及西藏自治區全部，涉及13個省(市、區)，總土地面積達300多萬km2，統稱“長江流域片”。長江委承擔的規劃編制工作主要任務有：參與全國水土保持規劃有關水土保持區劃導則、規劃技術大綱、國家級水土流失重點防治區劃分技術導則、全國水土保持規劃編制大綱等工作的討論與修訂工作，并結合流域任務片的具體情況提出規劃編制的技術要求；負責對長江流域片內基礎數據進行收集、復核、分析整理；在總體框架的指導下負責長江流域片水土保持區劃三級區劃定及分區防治模式的提出，重點水土流失防治區劃定及重點項目規劃與布局；按照統一部署與要求，參與全國規劃成果的匯總工作，配合完成全國水土保持區劃和規劃。

自2010年開始，長江委按照任務分工，成立了規劃編制領導小組和規劃編制工作組，調動長江委內相關技術單位，在流域內各省(市、區)的配合下，完成了各項規劃任務，提交了長江流域片三級區劃、國家級水土流失重點防治區劃分成果和重點項目規劃報告，建立了流域水土保持規劃數據庫，提出了基于三級區劃的分區防治模式。這些任務的順利完成主要得益于全國水土保持領導小組的精心組織和技術支撐單位的完整技術方案，同時流域規劃編制工作組也根據實際工作中遇到的技術問題與難點提出了相應的解決途徑。筆者對此進行總結，以期對流域今后開展水土保持規劃編制有些借鑒意義。

1 規劃基礎數據的復核與處理

為了統一填報與共享規劃數據，本次全國規劃在基礎數據集成上，開發了《規劃數據上報系統》(簡稱“上報系統”)和《全國水土保持區劃協作平臺》(簡稱“協作平臺”)。

1.1 上報系統數據的復核

上報系統用于全國水土保持規劃基礎數據的收集、上報和審核，上報內容涉及氣候條件、社會經濟、土地利用、水土流失、水土保持等方面。上報系統以縣級行政區為單元，采用統一的軟件集中上報，遵從統一的數據處理標準和工作規范，分縣、省、流域、國家四級用戶開展數據填報與審核工作，流域級用戶主要對上報的數據進行復核。該項工作的難點是上報系統沒有對各縣填報和省級審核的數據進行復核的功能，加之各地填報進度不一致，上報系統的網絡運行速度較慢，網上復核效率低。為了搞好上報系統的數據復核工作，規劃組人員定時追蹤上報系統填補進度，通過導出功能將省級完成的數據審核工作分省全部導出；再根據數據的特性，提出校核規則，以縣級行政區為單位進行校核后，將有問題的數據進行標注并反饋給各省項目負責人；后期再通過在線、電話等方式與各省項目負責人進行數據修改進度跟蹤，督促修改直至滿足校核規則要求后通過復核。

制定數據校核規則是完成本階段任務的技術難點，首先我們制定了三個通用規則：①比較極大值與極小值，相鄰各縣中指標數應相差不太大，若發現偏差過大，則要分析其數據的合理性；②對數量級進行檢查，發現相鄰縣同一指標數據相差過大(如差100、1 000倍)，則要檢查數據的單位是否對應；③建立水土流失、土地利用及水土保持等表間的對應關系，防止出現單一數據的不合理現象。

在上述三大規則的基礎上，再針對每項數據的特性設置特定的審核規則，如農業人口>農村外出務工人數，并與《長江流域綜合規劃》對應縣的農業人口進行比較，如誤差較大則應復核。

通過上述審核發現問題并及時跟蹤修改，杜絕了上報系統數據發生邏輯性、一致性方面的錯誤，最終完成上報系統數據復核達7 985條。

1.2 協作平臺數據的利用

協作平臺可以三維、互動、直觀的方式為水土保持區劃的前期調研、資料分析、成果編制、領導決策提供全面、準確的信息資源支撐和在線成果下載。該平臺可以幫助用戶詳細了解各個區縣的自然地理、

社會經濟和水土保持現狀等情況，為完成三級區劃、國家級水土流失重點防治區劃分提供了重要的決策支撐。平臺除了空間屬性數據外，涉及區劃的字段屬性數據包括地貌類型、高程分級、土壤類型、坡度分級、土地利用、土壤侵蝕、植被蓋度和植被類型共8個數據類163個數據項。

協作平臺的數據主要是用于三級區劃、國家級水土流失重點防治區劃分及重點項目規劃的輔助分析與決策，實際使用中由于空間屬性數據量較大，終端平臺的計算機網速普遍不夠，因此無法滿足頻繁、及時的不同方案的三維分析與顯示。為了趕上工作進度，規劃組派人到地拓公司將涉及流域片的字段屬性數據全部導出，并將分散的原始數據合并為一個電子表格，再導入流域數據中心的信息系統，這樣在本地服務器與終端機上進行數據分析，就大大提高了工作效率。長江流域片接受協作平臺的字段屬性數據達9 779條。

2 三級區劃的劃分

全國水土保持區劃是開展全國水土保持規劃的重要基礎。為了科學進行全國水土保持區劃，由水規總院牽頭組織有關專家及流域規劃編制人員，在已有相關區劃成果的基礎上，開展了區劃方法的研究，提出了《全國水土保持區劃導則》，進行了大量實地調研與反復復核驗證工作，前后歷時兩年多的時間才完成區劃工作。

全國水土保持區劃采用三級分區體系，一級區為總體格局區，主要用于確定全國水土保持工作戰略部署與水土流失防治方略；二級區為區域協調區，主要用于確定區域水土保持總體布局和防治途徑，反映區域特定優勢地貌特征、水土流失特點、植被區帶分布特征等的區內相對一致性和區間最大差異性；三級區為基本功能區，主要用于確定水土資源優化配置及防治模式，反映區域水土流失特點及防治需求的區內相對一致性和區間最大差異性[1]。無論是區劃的方法，還是成果內容均具有一定的創新性。一、二級區劃由水規總院劃定，三級區劃按照流域片由各流域機構完成。

2.1 三級區劃的原則及方法

三級區劃的原則及方法均是按照《全國水土保持區劃導則》的要求確定的。三級區劃的原則主要考慮了區內優勢地貌類型、社會經濟現狀與發展方向、土壤侵蝕強度及水土流失防治模式、土地利用和農業產業結構現狀與發展方向、土壤類型和水熱條件等的一致性。三級區劃方法是基于定性分析與定量研究相結合的要求，在考慮縣級行政邊界基本完整的條件下完成的。定性分析是充分利用已有的區劃成果，按照區劃原則要求，分析提出分區方案。定量研究是在定性分析基礎上，根據提出的土壤保持、蓄水保土等十大水土保持功能要求，確定每一功能的評價指標(包括定性指標與定量指標)；并采用層次分析等方法確定各指標的權重，依據給定的各項指標分級標準，對指標進行打分；最后根據綜合得分的高低對各個功能進行排序，取綜合得分高的一種或兩種功能作為三級區的主導基礎功能。

具體操作上，定性分析大致確定各三級區的邊界，定量研究主要確定其主導功能，對于有異議的區域可以通過定量計算對應功能的得分，再來確定區域的歸屬，最后根據三級區劃的命名規則，采用“地理位置+地貌類型+水土保持主導功能”的方式命名。

2.2 三級區劃的難點及解決途徑

盡管《全國水土保持區劃導則》明確了三級區劃的原則及方法，但是基于各個流域片的工作基礎與區域特點，還是面臨著實際操作上的技術問題與難點，主要有：

(1)如何充分利用已有的區劃成果?！堕L江流域土壤侵蝕區劃報告》是長江流域水土保持綜合考察隊20世紀60年代完成的，將長江流域劃分為8個區域和29個區[2]；1992年完成的《長江流域水土保持規劃綱要(1991—2000年)》將長江流域水土流失類型劃分為4個一級區、21個亞區[3]；2005年，水利部、中國科學院、中國工程院聯合組織開展的中國水土流失與生態安全綜合科學考察，長江流域片涉及其中的長江上游及西南諸河區、西南巖溶區、南方紅壤區三個部分，每一部分又劃分了若干個類型區[4-6]。這些成果為完成三級區劃提供了很好的依據，規劃組根據本次區劃的原則和要求，綜合上述成果提出了流域片區劃的初稿。

(2)長江流域片涉及范圍廣，對一些區域的情況了解較少，區劃難度較大。針對部分區域資料不充分、情況掌握不細致的問題，規劃編制組組織技術人員對長江源頭區(青海省轄區)與西藏生態脆弱區(西藏自治區轄區)、西南諸河(云南省轄區)及長江中下游(安徽、浙江省轄區)地區開展了三級區劃專題調研工作。通過專題調研，初步提出了調研區的三級區劃分補充方案及各區水土保持目標與水土流失防治模式，補充、完善了這一區域的區劃資料。

(3)如何充分反映流域各省級行政主管部門對區劃的意見與建議。流域各省對涉及轄區的情況應該是最為了解的，為了充分聽取各省級行政主管部門對區劃的意見，三級區劃初稿通過文件與會議等方式廣泛征求了意見。各省級行政主管部門對區劃邊界調整、區劃命名及縣級行政區名稱、各區的功能及防治模式等提出了不少建設性意見，對完善流域片三級區劃十分重要，一些意見還涉及一、二級區劃的調整。

(4)分區防治模式格式不統一，內容詳略不一致。三級區劃基本劃定后，還需完善分區資料，提出分區防治模式。由于各區資料掌握程度不一，不同人員完成分區資料及防治模式的格式也不統一，因而不利于最終成果的匯總。規劃編制組通過不同渠道，收集完善分區資料，并按照全國水土保持規劃編制組的統一編寫要求完成了最終的三級區劃成果。

長江流域片完成的三級區劃涉及南方紅壤區、西南紫色土區、西南巖溶區、青藏高原區共4個一級區、11個二級區、36個三級區。

3 國家級水土流失重點防治區復核劃分

根據1991年頒布的《中華人民共和國水土保持法》，全國依法劃定了水土流失重點預防保護區、重點監督區和重點治理區；2006年，經國務院批準，水利部公告了42個全國水土流失重點防治區，各省(市、區)也相繼發布了公告。依據2011年頒布實施的新《中華人民共和國水土保持法》，本次規劃要求完成國家級水土流失重點預防區和水土流失重點治理區(簡稱“重點防治區”)的復核劃分工作。

基于已有的重點防治區劃分成果，要求各省(市、區)根據以往的劃分條件提出轄區內的重點防治區復核初步成果。復核初步成果涉及了流域片內三江源等7個國家級重點預防區和金沙江下游等10個國家級重點治理區，重點防治面積占流域片土地面積的47%。顯然，初步成果存在重點不突出、劃分標準過松的問題。

各流域重點防治區復核劃分中遇到的問題反饋后，全國規劃編制組在多次實地考察和參加流域片成果復核的基礎上，提出了《全國水土保持規劃國家級水土流失重點防治區復核劃分導則》。該導則明確了兩大重點防治區的定性、定量和輔助指標，在滿足復核指標及重點預防區、重點治理區不重復交叉，以縣級行政區為單元的條件下，為順利完成流域片國家級水土流失重點防治區復核劃分提供了依據。根據該導則對水土保持一級區劃確定的重點防治區復核指標進行分析，流域片的重點防治區復核成果與初稿發生了較大變化，一些防治區不符合條件被取消，一些重點治理區改為重點預防區，重點防治區面積也大幅減少到占流域片土地面積的10%左右。

4 重點項目規劃

在重點項目規劃之初，流域規劃編制組經上下協商，確定了長江流域片重點項目包括坡耕地綜合治理、革命老區水土保持、巖溶地區石漠化治理、崩崗治理、西南諸河高山峽谷區、青藏高原河谷區、重要江河源頭區、重要飲用水水源地、城市水土保持等9類重點項目，并對每類項目的區域范圍、立項參考依據、近遠期規劃安排與建設目標等均提出了明確的要求，編制了重點項目規劃報告提綱和表格，下發給流域片涉及的13個省(市、區)。依據各省(市、區)上報的重點項目規劃情況，結合對部分擬規劃重點項目區的實地調研，與各省(市、區)技術人員集中討論修改后提出了重點項目規劃報告。

重點項目規劃報告上報進行國家匯總后發現存在以下問題：①與水土保持區劃、水土流失重點防治區劃分的成果結合不太緊密；②項目存在較大的重復可能，如同一個縣可能是坡耕地綜合治理、革命老區水土保持、巖溶地區石漠化治理和崩崗治理的重點；③項目分類較混亂，既有治理的項目又有預防保護與監督管理的項目，有專項的如坡耕地綜合治理、巖溶地區石漠化治理、崩崗治理項目，還有綜合治理的項目。

中國水利水電規劃設計總院根據各流域片重點項目規劃發現的問題，及時調整了方向，將重點項目分為預防重點項目和治理重點項目兩大類。預防重點項目分為重要江河源頭區、重要飲用水水源地和北方水蝕風蝕交錯區三類；重點治理項目劃分了坡耕地水土流失綜合治理、侵蝕溝(含崩崗)綜合治理、重點區域水土流失綜合治理和高效水土保持植物資源利用四類。為了統一要求與加強各流域片成果的銜接，流域片規劃人員以集中方式開展工作，對每類重點項目要求在分析水土保持現狀與需求的基礎上，結合重點防治分區的劃分，在滿足總體目標的條件下，按照劃分到水土保持三級區劃的精度要求提出規劃的范圍、任務、規模和近期建設任務。重要江河源頭區、重要飲用水水源地、重點區域水土流失綜合治理項目還列出了近期重點工程的名稱，以及各項工程的范圍、任務和采取的防治措施。

5 結 語

本次全國水土保持規劃是新中國成立以來最全面、系統的水土保持綜合性規劃，采取了許多新方法、新技術與新手段，具有不少創新性，規劃中的一些技術問題與難點往往要反復“自上而下”或“自下而上”溝通、調研后不斷修改完善，才能最終確定技術方案與解決途徑。流域機構作為全國水土保持規劃協作單位承擔了一定的任務，在全國水土保持規劃總的技術要求下，完成了技術總負責單位分配的任務，為全國水土保持規劃順利完成做了一些實質性工作，也為下一步開展流域水土保持規劃奠定了基礎。

[1] 水利部辦公廳.關于印發《全國水土保持區劃(試行)》的通知(辦水?！?012〕512號[Z].北京：水利部辦公廳,2012：1.

[2] 長江流域水土保持綜合考察隊.長江流域土壤侵蝕區劃報告[J].中國科學院西北水土保持研究所集刊,1986(4):35.

[3] 長江水利委員會.長江流域水土保持規劃綱要(1991—2000年)[R].武漢：長江水利委員會,1992:16.

[4] 水利部,中國科學院,中國工程院.中國水土流失防治與生態安全：長江上游及西南諸河區卷[M].北京：科學出版社,2010:39-40.

[5] 水利部,中國科學院,中國工程院.中國水土流失防治與生態安全:西南巖溶區卷[M].北京：科學出版社,2010:144-150.

[6] 水利部,中國科學院,中國工程院.中國水土流失防治與生態安全:南方紅壤區卷[M].北京：科學出版社,2010:70-74.

(責任編輯 徐素霞)

S157

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1000-0941(2015)12-0024-04

馮明漢(1965—)，男，湖北武穴市人，教授級高級工程師，學士，主要從事長江流域水土保持規劃及生態建設項目管理工作。

2015-10-15