基本養老保險全國統籌學理基礎辨析

■文/何文炯 楊一心

基本養老保險全國統籌學理基礎辨析

■文/何文炯 楊一心

近年，基本養老保險提高統籌層次、實現全國統籌再次成為熱點。隨著《社會保險法》頒布實施，尤其是中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發布，實務部門已經不需要再去議論“要不要”實行全國統籌，而是要深入討論“如何做好”全國統籌。然而，作為一項重大的改革舉措，基本養老保險實行全國統籌需要有清晰的學理基礎。提高統籌層次、實現全國統籌無疑是正確的，但從這幾年的相關文獻看，有些基礎性問題我們還沒有想明白，某些理由說得還比較牽強。因此，學界仍有深入研討之必要。

從國際上看，政府舉辦的基本養老保險制度（又稱“公共養老金制度”），一般是全國統一制度、統一政策、統一管理，也就是我們所說的全國統籌。我國目前基本養老保險實行地方統籌，因而關于統籌層次以及由此引起的相關問題，是一個具有很強“中國特色”的課題，很難直接引用國際上的有關研究成果。從最近10多年國內外學者對中國基本養老保險提高統籌層次、實現全國統籌的相關研究文獻，我們可以歸納出幾種說法，現逐一討論之。

養老金權益公平說

基本養老保險是一項國家制度安排，其目標是保障老年人退出勞動力市場之后具有購買基本生活資料的能力，因而基本養老金待遇在地區之間、人群之間應該基本均衡，這是體現社會保障制度公平性的基本要求。但事實上，我國目前基本養老待遇在人群之間和地區之間存在較大差距。顯然，人群之間的基本養老金待遇差別與統籌層次不直接相關，這主要是制度安排造成的，不同人群適用不同制度、享受不同待遇，例如國家機關和事業單位工作人員、企業職工、城鄉居民適用不同的基本養老保險制度，而這些制度所設計的養老金待遇就有差距。但是，參加同一制度的同類老年人，如果因為其在不同地區辦理退休手續而基本養老金待遇有明顯差距，這就與統籌層次有關了。由此出發，有文獻在指出地區間基本養老金待遇存在較大差距之后，提出：從基本養老金權益的公平性出發，要盡快實現基本養老保險全國統籌。

事實上，目前各地基本養老金待遇計發辦法基本一致，差異不大。根據全國統一的養老金計發辦法，與養老金水平有關的因素主要有三：當地工資水平、本人繳費記錄（包括繳費年限和繳費基數）和個人賬戶記賬利率。如果嚴格按照此法計算，則此養老金差距是合理的，與統籌層次高低無關。但需考慮可能造成地區間養老金差距的另一個因素——養老金待遇調整。應當承認，現行養老金待遇調整機制是有缺陷的，所以需要重點關注。2005年以來，雖然中央對人均養老金水平增長有原則性要求，但到了地方，養老金調整主要還是靠行政決策，調整幅度并未與經濟社會發展相關指標聯動，以致各地養老金實際增長幅度不一，有的超過10%，個別地方有的年份甚至達到17%，這就可能引發地區間攀比和不平衡。此外，《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發［1997］26號文件）明確指出“基本養老保險只能保障退休人員基本生活”，而今持續10多年高增長之后的養老金是否依然只是“?；尽?？以這樣的養老金水平討論地區之間養老金差異的公平性和合理性是不是缺少點什么？

因此，地區之間的基本養老金待遇差距并非完全是統籌層次低之故，關鍵在于如何堅持“?；尽钡脑瓌t，如何建立科學合理的養老金待遇調整機制并在各統籌地區嚴格執行。無論是全國統籌，還是地方統籌，皆須秉持此條。

基金統籌平衡說

這幾年，我國職工基本養老保險基金出現了結構性問題。從全國總體看，基金累計是有結余的，但累計結余一半以上集中在東部少數幾個省市，而西部和東北等地區的若干省份基金收不抵支。部分地區基金結余量大，但因缺乏有效投資渠道而貶值，而另一部分地區基金虧空，必須依靠財政補助，尤其是要靠中央財政轉移支付。從資金的績效看，這是很不經濟的。據此，有文獻提出，應當通過全國統籌來實現各地之間基本養老保險基金的余缺調劑，即統籌使用各地的基金余額，從而提高養老保險資金的使用效率。

確實，從數據看，將當前盈余地區的結余與虧空地區的缺額相抵，全國基金總體有盈余，說明基金形勢尚好。但從基金的產權關系看，基金盈余地區的資金余額屬于當地，這是這些統籌地區執行法律、制度和中央政策的結果。事實上，如果這些地區前些年減少征收，只要保持基金收支平衡、略有結余，也沒有理由指責他們。因為根據國發［1997］26號文件第三條規定：企業繳納基本養老保險費的比例，一般不得超過企業工資總額的20%（包括劃入個人賬戶的部分），具體比例由省、自治區、直轄市人民政府確定。這些地區本來有理由降低用人單位繳費費率，但還是適當多收了資金，實現了較多的結余，主要是考慮了基金長期平衡的需要。因此，中央政府沒有理由隨意將其收歸中央，也不能隨意將其用于其他地區的補虧。

如果從現在開始實行全國統籌，則我們需要考慮未來的每一年或者未來長期的基金收支平衡問題。事實上，當前基金有盈余的統籌地區將來未必能夠持續有盈余。一般來說，基金有盈余的統籌地區往往是經濟發展狀況較好的勞動力流入地區。由于近年持續擴面和征繳力度的加大，這些地區的參保群體年齡結構較好，基金支付能力較強。隨著人口老齡化進程加快和勞動力流動趨于穩定，這些地區的支付壓力也將逐步增大。根據相關預測研究，不久的將來這些地區也將面臨收不抵支。而且，如果現行制度不作重大改進，無論是目前的基金盈余地區還是虧空地區，未來各地基金都將收不抵支?；攫B老保險制度要求基金能夠長期平衡，這就決定了在參保紅利期必須有一定的積累，這些積累是為應對未來參保群體年齡結構變差時的支付之需。如果現在就把這部分盈余資金用來填補其他地區的缺口，那么等到目前這些在職人員將來退休之時，由于沒有留夠足量的結余，則養老保險基金就不足支付。如果出現這種情況，則只有兩個選項：要么犧牲這一代人的利益（降低養老金待遇），要么犧牲下一代人的利益（提高繳費水平），于是代際不公平不可避免。

因此，以實行全國統籌來平衡各地區基本養老保險基金的余缺，需要一個條件，那就是目前基金有盈余的地區能夠持續地保持盈余。如果現在有盈余的地區未來也會出現收不抵支，其自身難保，何以助人？

基金規模效應說

由于沒有實行全國統籌，目前我國基本養老保險基金分散在各統籌地區。雖然多數省份實現了名義上的省級統籌，但真正實行“統收統支、統一管理”意義上省級統籌的只有幾個直轄市和個別省份。因而，基金實際上還是分散在省、市、縣各級。于是，其安全性和投資績效均令人擔憂。據此，有文獻指出，應該通過全國統籌，實行基金的統一管理，全部集中于中央，統一投資運行，這就能形成資金的規模效應。這里有兩個問題值得討論：一是投資績效低是不是因為統籌層次低造成的？二是資金規模越大是不是投資績效越好？

事實上，根據國發［1997］26號文件，基本養老保險基金結余額，“除預留相當于兩個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴禁投入其他金融和經營性事業”。需要說明的是，這條規則近20年一直沒有變過。前些年國家債券利息和銀行利率相對較高，基金的投資回報率相對較高，但后來這兩個渠道的利息率逐步下降，各地養老保險基金的投資回報率都很低，一般在年2%—3%之間。如果繼續執行這項規定，無論哪一級統籌，基金投資回報率都不會高，因為在哪一級都受這個規則的限制。事實上，這些年很多地方實行了省級統籌，但其投資收益并沒有比以前市、縣級統籌時更好，也不比那些尚未實行省級統籌的地方更好。所以，在現行社會保險基金投資規則之下，投資回報率高低與統籌層次高低沒有直接的關系。

再討論投資績效與資金規模的關系。一般來說，在投資規則相同、市場信息充分、投資者能力相當的情況下，資金規模與投資績效有一定的關系，但并非資金規模越大越好。這里要考慮組合成本和管理成本，規模過大和規模過小都會導致這兩項成本提高，從而影響投資績效。在我國，基本養老保險基金由政府部門管理，不同層級之間的信息和能力是有差異的，因而如果將資金留在縣一級，則某些縣的投資績效可能會不理想。但如果考慮將資金集中在省一級或條件較好的地級市，則其基金將是不小的規模。如果再進一步，把各省的基金全部集中到中央，則全國基金將是很大的規模。此時，全國基金與各省基金的投資績效哪個更好，可能是一件難以預料之事。因為一個省級機構的市場信息將是比較充分的，其投資決策和操作團隊的能力也不會很弱，在投資規則相同的情況下，其投資績效很難說一定比全國性機構差，尤其是在那些發達地區，其團隊的理財能力未必遜于“國家團隊”。

所以，以資金規模大而投資績效高為由，建議實行基本養老保險全國統籌，是值得商榷的。從投資績效的角度看，現在的重點不是考慮如何把資金集中到中央，而是盡快修訂投資規則、擴展投資渠道、提高投資運營能力。此外，順便指出，基本養老保險要不要采用積累制、積累多大規模的資金合適，更是需要研究的，這就涉及基本養老保險制度改革了。

大數定律說

大數定律（又稱“大數法則”）是概率論與數理統計學的基本定律之一，是關于隨機變量序列的算術平均值向常數收斂的一系列極限定理的統稱，它是現實世界中一類重要現象的數學描述。學界普遍把大數定律作為保險機制的數理基礎。這些年來，有的論者將大數定律在保險機制中的功用拓展，用以分析社會保險的統籌層次，值得商榷。一些文獻認為：根據大數定律，統籌層次越高，統籌范圍越大，基金抵御風險的能力越強，因而必須實行基本養老保險全國統籌。

確實，任何保險行為都需要有一定的參保人群數量，從而形成一定規模的保險基金，以實現互助共濟之目的。但許多省份的人口規模已經相當于中等國家，將其作為基本養老保險的一個統籌地區，不能認為其規模太小。因而，以此作為將基本養老保險統籌層次從省級提高到全國的理由，似乎有些牽強。

更為重要的是，這里誤用了大數定律。因為大數定律無法作為提高統籌層次的學理基礎。事實上，在保險機制中，大數定律的貢獻主要在于為尋找損失分布提供理論依據。在養老保險中，大數定律主要是為保險舉辦者尋找參保者生命規律提供理論依據。就某一特定的統籌地區而言，當實際參保人數小于應參保人數時，擴大覆蓋面（即增加參保人數）將有利于對該統籌地區生命規律的把握，如果該統籌地區能夠以此規律為基礎，建立有效的籌資機制和給付機制，則能夠保持該地區養老保險基金穩定。這里，大數定律發揮著作用：根據大數定律，樣本規模越大，則樣本特征越接近于總體特征，也就是，參保人群作為樣本所反映的生命規律越接近于該統籌地區應參保人群的生命規律。

然而，提高統籌層次，僅把若干小統籌地區合并而形成一個新的更大的統籌地區，并不能從大數定律獲得學理支撐。因為這一過程中，并不增加參保人數，也不改變參保人群總體結構，只是討論生命規律和損失分布的視角和范圍發生了變化。大統籌地區和各小統籌地區分別有自己的生命規律和損失分布，并不存在大統籌地區的生命規律和損失分布比小統籌地區的生命規律和損失分布更為準確之說。進一步討論，如果把一個基金狀況較好的統籌地區與一個基金狀況較差的統籌地區合在一起，則整體的基金狀況可能好轉但也可能變差；如果把兩個基金狀況都較差的統籌地區合在一起，則整體的基金狀況絕對不會變好。因此，不能簡單地認為，提高統籌層次就能夠改善基金狀況。

勞動力市場統一說

現代社會中，每一個工薪勞動者及其所在用人單位都有參加社會保險的權利，同時承擔相應的義務，因此社會保險制度安排與勞動力市場有密切關系。作為基本養老保險制度的要件之一，統籌層次更是直接影響著勞動力市場，因為統籌層次低，構成對勞動力市場的分割，阻礙勞動力自由流動，影響人力資源配置，從而影響經濟發展，并在一定程度上影響就業質量提高和遷徙等權利的實現。據此，學界普遍認為，從勞動力市場一體化的要求出發，職工基本養老保險制度應當實行全國統籌。關于養老保險統籌層次與勞動力市場的關系可以從兩個方面來討論。

一是勞動力基礎成本。勞動力成本主要有三個方面：工資、社會保險費、職工福利，其中工資是勞資雙方談判決定的，但不得低于國家規定的最低工資標準，職工福利也是談判決定的，而社會保險費是由國家法律規定的，并非勞資雙方談判決定。因此，社會保險費是一種法定的勞動力基礎成本。按照現行制度設計，職工基本養老保險費率最高，在社會保險五大險種保險費總額中占比很高，而目前基本養老保險實行地方統籌，則意味著各統籌地區有權決定養老保險費繳費標準，這就導致各地區間勞動力基礎成本差異。從實際執行情況看，全國各地名義費率差距大，實際費率差距更大，有人估計這種差距在3倍以上，這就導致不同地區間企業用工成本差異，導致地區間競爭的不公平，必然影響區域經濟協調發展。如果實行全國統籌，采用統一費率，并規范繳費基數確定方法，則全國各地用人單位的勞動力基礎成本將趨于一致，為區域協調發展創造公平競爭的環境。

二是養老保險關系轉移。在勞動力市場化、全國乃至全球勞動力市場一體化的今天，勞動力在地區之間轉移是常態，而且是優化人力資源配置的有效途徑，包括社會保險在內的各項社會政策應當與之相適應。工薪勞動者參加的社會保險以勞動關系為前提，勞動力流動、尤其是勞動力跨統籌地區流動，必然引起社會保險關系轉移，至少與養老保險、醫療保險、失業保險有關，其中養老保險關系轉移為甚。然而，我國目前基本養老保險尚未實行全國統籌，勞動力在跨統籌地區轉移、尤其是跨省份轉移時，發生諸多困難，主要是因為各統籌地區之間缺乏有效的利益協調機制。盡管有關部門出臺了基本養老保險關系轉移接續辦法，但依然不能從根本上解決問題。這就導致參保人部分利益受損，勞動力正常流動受到阻礙，所以，必須加快推進基本養老保險全國統籌。

根據以上分析，提高基本養老保險統籌層次、實行全國統籌最重要的學理基礎是勞動力市場一體化。建設全國統一的、更加公平的、更有效率的勞動力市場，是健全社會主義市場經濟體制的重要組成部分，社會保險制度深化改革必須緊扣這個主題。作為最重要的社會保險項目之一，基本養老保險應當根據《社會保險法》的要求，加快實現全國統籌。本文前面討論的四種說法，雖然不構成基本養老保險全國統籌的直接理由，但在制度改革完善過程中還需要對其中所涉及的問題予以足夠的重視。要以推進全國統籌為契機，進一步優化基本養老保險制度，秉持“?；尽痹瓌t，明晰央地責任，建立精算平衡機制，加強基金風險評估，提高基金投資績效，努力實現制度持續健康運行?！?/p>

作者單位：浙江大學公共管理學院香港中文大學經濟系