社區治理的地方創新

執行 / 本刊編輯部

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“社區治理”——變政府的單向管理為政府行政管理與基層群眾民主自治有機結合，實現社區多元主體參與共治。自黨的十八大報告第一次把社區治理寫入黨的綱領性文件以來，各級民政部門認真貫徹落實中央決策部署，各基層單位勇于探索、敢于創新，通過創新社區治理體制、豐富社區自治形式、完善社區服務制度、優化社區服務手段等方式，使社區治理取得了實實在在的實踐成果。本刊特選樹了成效顯著、經驗過硬、群眾滿意的社區、街道、城區和城市在社區治理創新方面有代表性的幾個模式，旨在為全國各地提供鮮活的樣板，充分發揮其典型示范和輻射帶動作用，推動社區治理再上新臺階。

案例1：太倉市“政社互動”探索實踐

從2008年起，太倉市委市政府給予對當地經濟社會發展趨勢、行政管理體制改革方向和居民群眾愿望的科學把握，以更好地服務人民群眾為導向，以規范政府行政行為和自治實踐為抓手，以構建多元共治的新型基層治理機制為目標，深入開展“政社互動”探索實踐，其主要做法是：

1. 制定“兩份清單”，實現“政社分開”。市委市政府提出“凡屬村（居）自治性的管理工作，放手村（居）委會”自主管理”和“政府部門行政職責范圍內的工作任務，不得隨意下達到村（居）委會”的原則要求，經過部門清理、專家審核、村居討論和社會公示的程序，編制形成《基層群眾自治組織依法履行職責事項》和《基層群眾自治組織協助政府工作事項》兩份清單，劃清基層政府和自治組織責權邊界。根據“兩份清單”，屬于自治組織依法履職事務共10項，涵蓋了社區居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督和自治組織自身建設等方方面面；屬于自治組織依法協助事務涵蓋19個政府部門28項基本公共服務，比部門清理前的78項減少了64.1%，體現了行政權力“法無授權即禁止”的法制精神，明顯減輕了自治組織的行政負擔。

2. 建立“雙方契約”，促進“政社合作”。廢止鄉鎮政府和街道與村（居）委會間的“行政責任書”，以《基層群眾自治組織協助政府管理協議書》的方式，明確基層政府委托自治組織事務的項目內容、經費保障和違約責任，對自治組織依法協助事項實行“支付協助”，市、鎮兩級財政平均支付每個自治組織協管經費15～20萬元，徹底改變了基層政府采取行政手段干預自治事務、采用行政命令下達指標任務的工作方式。為提高運行效率，全市還推行了“一攬子契約服務”機制，即由鎮政府集中列出委托自治組織協助的項目明細，采取年度“一攬子”契約形式，將社會管理的“責、權、利”捆綁落實到基層。建立政府購買服務制度，通過公開招標、項目發包和委托管理等方式，引導社區自治組織和社會組織承接對于法定職責以外的委托事項，形成社區基本公共服務供給競爭機制。

3. 實施“雙向評估”，強化“政社互動”。各鎮分別建立了由黨政干部組成的自治組織履職履約情況評估小組和由村（居）黨組織、村（居）干部、群眾代表組成的政府履職履約情況評估小組，對雙方履約情況進行年度評估，重點加強了對基層政府工作指導、支付兌現、行政干預情況的監督考評，建立了評估結果與基層政府、責任部門和責任人績效考核掛鉤的有效機制，將委托協議確定的各項目標任務落到了實處。為擴大雙向評估的社會參與，提高評估科學化水平，還在基層政府履約評估中引入社會滿意度調查機制，對其管理服務效果進行客觀評價，并將評價結果向社會公示，在自治組織履約評估中納入社區勤廉指數等指標，對村（居）會成員履職情況進行公開測評，進一步規范了自治組織的自治和服務行為，調動了自治組織負責人積極性。據抽樣調查結果顯示，共有49.35%的居民群眾參與了本村（社區）的“雙向評估”，48.12%的居民群眾曾在監督評估過程中向基層政府和村（居）委會提出過意見和建議。

案例2：南京市大力推動社區減負增效

2013年以來，南京市大力推動社區減負，讓社區回歸自治本位，讓社工回歸服務本色，讓考核回歸群眾本元，讓部門回歸管理本份。主要做法是：

一是政策層面減負增效。（一）高位推動，市委書記親自過問，一名市委常委直接負責社區減負，市和諧社區建設領導小組與市委督查室聯合督查。（二）出臺文件，10個不同類型社區蹲點一周摸底， 42個部門征求意見， 15場不同級別座談會，以市委市政府名義出臺社區減負七項規定及實施細則。（三）突出重點，“五減”：取消25項工作任務、48類評比、42個機構、72項臺賬，整合20條社區網絡?！皟稍觥保涸黾幼灾畏?、便民服務?！耙豢己恕保撼雠_全市社區（村）考核標準，居民滿意70%，工作考評30%。

二是體制改革減負增效。（一）街居體制改革，實行“街道中心制”，以玄武“五大中心”、秦淮市民服務中心、鼓樓區事務受理中心、棲霞區堯化政務中心為代表，做大街道行政服務中心，回收社區行政服務職能，面積較大的街道建立中心社區，作為街道服務中心延伸，集中承接社區政務，社區去“行政化”。（二）公共服務外包，以秦淮藍旗社區、鼓樓睦鄰中心為代表，政府轉職能，社工轉身份，政府只買項目不養人，釋放社區自治和社工活力。（三）社會組織全面介入，承接社區專業服務，解決社區專業不足、人力不足、資源不足、活力不足問題。全市已有1.4萬個社區社會組織，形成區、街、社區三級社會組織孵化與服務體系，通過“社洽會”實施年度公益創投項目346個，投入資金2600萬元。

三是網絡信息減負增效。全力推動智慧社區平臺建設，提升社區信息化水平。目前一期已完成，實現了臺賬統一、部門相互調閱信息等功能。二期由發改部門牽頭，已通過招標，預計明年4月完成，屆時將增加服務功能，實現一次采集、一次錄入、全面共享、一網向下。

四是整合資源減負增效。（一）場地綜合使用，社區場地去“衙門化、割據化”，根據社區需求，功能綜合布局。（二）設施綜合利用，整合社區醫療、教育、文化、體育等相關場所和設施，為老、為小、為特、為殘服務。（三）社工整合作用，培養“全能型”社工，實現“一口受理”，探索“全區通辦”；整合綜治、勞動等條口社工實現“統一招錄、統一調配、一崗多責”。四是方式組團聯動，社區為老、為小、為軍等民政職能處室進行組團，協同服務。

案例3：上海市“社區公共服務綜合信息平臺建設”實踐

自2004年以來，上海市把社區信息化建設作為提高公共服務水平的突破口和著力點，形成了以社區事務受理中心為依托、“一門式”政務服務信息系統為基礎、社區信息化標準體系為支撐的社區公共服務綜合信息平臺建設模式，極大地方便了社區居民辦事，提高了政務服務的群眾滿意度。主要做法有：

一是“天網”“地網”融合，擴大社區公共服務覆蓋。根據人口規模、地域面積和功能定位，逐步在鄉鎮（街道）層面設立了211個社區事務受理服務中心，在地域較廣的鄉鎮設置11個受理分中心，在郊區設立1300多個村級社區事務代理室，基本形成了分布合理、方便可及的受理服務網絡。設立全市統一的“962200”一號通社區服務熱線電話，24小時受理政務服務事項咨詢；市民政局與上海人民廣播電臺合作推出每天2小時的“直通990”直播欄目，現場接聽市民來電，打造“空中一門式”綜合性為民服務平臺。

二是“家門”“部門”對接，改善社區公共服務效率。社區事務受理服務中心實行“三一兩全”運行機制，即市民政局“一頭管理”，公共服務“一門辦理”、工作人員“一口受理”，受理中心“全年無休”、政務事項“全市通辦”。受理中心對10多個部門近200項公共服務事項進行整合，凡與居民生活密切相關的政務咨詢、辦理、出證等服務事項，全部納入“一門式服務”集中受理，社區居民可在綜合受理窗口辦理所有規范性服務事項。部分城區試點“全區通辦”，即在戶籍所在地的本區范圍內任一受理中心辦理規定事項，使人戶分離市民在居住地就近能辦事，在此基礎上逐步實現“全市通辦”。

三是“前臺”“后臺”聯動，重塑社區公共服務流程。各部門將延伸到基層的業務應用系統統一納入信息系統框架，實現業務協同、資源共享、全面覆蓋。受理中心設置綜合受理窗口，前臺任一窗口和工作人員均可不分條線職能，受理所有規定的服務事項，回應群眾的各類辦事需求。前臺工作人員將各類申請資料轉送到各有關部門處理，各部門在規定時限內將處理結果反饋給受理中心，形成較為完備的前臺受理、后臺協同辦理機制。

四是“規?！薄耙幏丁辈⒅?，提升社區公共服務品質。全面推進受理中心標準化建設，實行服務事項、辦事流程、建設規范、標識標牌、管理軟件和評估體系“六個統一”。市民政局協同市質監局制定并頒布了《社區事務受理服務中心建設服務規范》，對近200項政務服務事項辦理步驟實行統一的事項名稱和編碼，使全市統一受理和查詢成為可能。受理中心建立“智能社工”自助查詢系統，市民只要輸入本人身份證號碼、選定辦理事項，就可取得查詢密碼，對所辦事項的過程、進度、跨部門辦事結果、受理情況歷史記載等信息進行查詢和下載，實時追蹤事項的辦理進程。

案例4：廈門市開展“美麗廈門共同締造”試點行動

2013年7月，廈門市在思明區和海滄區啟動了以“核心在共同、基礎在社區，關鍵在激發群眾參與、凝聚群眾共識、塑造群眾精神，根本在讓群眾滿意、讓群眾幸?！睘橐x的“美麗廈門共同締造”試點行動，著力構建街（鎮）機構負責、居（村）組織負責、社會組織協同、全體居民參與的基層社會治理體系，促進社會系統治理、依法治理、綜合治理。

主要做法是：

一是創新政府治理。廈門市改變政府“包打天下”的思維定勢，將基層政府注意力集中到提供優質公共服務和引導群眾參與上來。全市建成區（縣）、鎮（街）和城鄉社區聯通的綜合信息平臺223個，把服務網絡延伸到每個社區、方便所有居民。建立“以獎代補”機制，對群眾參與度高、滿意度高、社會效果好的社區建設和服務項目予以資金傾斜，對社區文化塑造及社區和諧具有推動作用的社區活動類項目予以優先補助，試點行動開展以來共確定獎（補）項目70個，投入資金近2億元，有效調動了居民、自治組織、企事業單位和社會組織參與社區治理的積極性。

二是激活基層組織。廈門市通過減負增效來釋放壓力，開展村（社區）組織辦公場所牌匾清理規范工作，全市共清理16790塊牌子，清理率為60.3%，進一步明確村（居）民自治組織的角色定位，減輕村（居）委會不應有的“負擔”。思明區還減除社區12項、合并30項事務性工作，簡化了13項便民服務項目，減除了20大類133小項的黨建檢查臺帳，使其能騰出足夠精力履行組織村（居）民自治職責。市委市政府還把“共同締造”作為開展黨的群眾路線教育實踐活動的重要載體，建立領導干部掛鉤基層、聯系群眾的常態化機制和黨代表社區工作室、黨員到社區報到等制度。

三是發動群眾參與。廈門市以分類決策為基礎組織群眾參與，以“以獎代補”項目和豐富多彩的活動為載體吸引群眾參與，以信息化技術為依托擴大和方便公眾參與，以培訓提高為手段引導群眾參與，以規劃、協調、服務為紐帶帶動群眾參與，以民主議事制度為依據規范群眾參與，以培育公共精神為根本提升群眾參與，暢通了群眾參與的制度渠道。以海滄區為例，僅試點行動開展4個月，各類試點項目建設征求意見的對象已經超過10萬人，征集意見建議38000余條，興旺社區的“特色之家”等各類自助組織先后組織活動300多場次，參與群眾36700多人次，參與居民覆蓋面達95%。

四是培育社會組織。廈門市推進社會組織管理體制改革，通過實行直接登記、簡化備案程序、放寬登記限制、建設社會組織孵化器等舉措，迅速培育了一批社區服務類、公益慈善類、群眾生活類、樞紐（聯合）型社會組織，這些組織在擴大社會參與、協調利益關系、化解鄰里矛盾、提升居民素質等方面發揮了重要作用。如思明區有249家社會組織、500多個社區文體組織和一批城市義工在為社區居民服務。2014年海滄區將建立各級“新廈門人服務綜合體”。

案例5：浙江省德清縣打造特色農村社區

德清縣依托獨特的區位條件、優美的生態環境和深厚的文化底蘊，形成了田園城市、風情小鎮、美麗鄉村交相輝映的城鄉統籌發展新格局，在深入推進城鄉體制改革過程中，重視農村社區社會資源的發掘，著力打造傳統文化與現代文明相結合、自然人文與農村經濟相結合、鄉土文化與社區治理相結合的特色農村社區，取得了顯著成效，走出了一條農村社區發展新路子。

一是傳承弘揚鄉風文明。立足于夯實農村文化，培育和踐行社會主義核心價值觀，打造農村社區居民共有的精神家園，重點推動了農村文化禮堂、和美鄉風館等建設，將傳統民俗文化與現代文明進行融合創新。一是以文鑄鄉增活力。充分發揮農村社區居民的主體作用，培育社區文藝骨干隊伍，通過“文化走親”“周周有約”等載體，展示傳統特色文化活動，讓農村社區居民在重溫民俗中享受文化大餐。二是以文載德添和諧。在全國首創農村“和美鄉風館”，以圖片、文字及實物為主要展示形式，以村史村情、村落文化、民俗民風及古今鄉賢的事跡為主要展示內容，促使群眾進一步熟知本村的歷史與文化，激發熱愛家鄉、傳承先賢優良美德的熱情。三是以文興業強后勁。充分發揮德清歷史、文化、人文資源優勢，以張揚“瓷”“絲”“劍”“舞”“鋼琴”等德清特色文化為載體，積極打造文化特色村，形成了“三九塢裸心·鄉”“和美后塢”“沈約故里”“十里長春”等一批特色村莊名片，極大地滿足農村社區居民的精神文化需求。

二是營造美麗農村社區。堅持從農村社區的自然條件、生態環境、資源稟賦、文化底蘊等實際出發，實行品牌化、特色化、景觀化建設，充分展示鄉村魅力，有效發展壯大村級集體經濟，促進農村居民增收致富。一是加強歷史保護開發。保護、傳承和利用好歷史文化村落傳建筑風貌、人文環境和自然生態，彰顯美麗鄉村建設的地方特色，保留農村社區的獨有韻味。二是培育特色農村社區。在優化農村社區布局中，做到既保護好古村落的歷史遺存，又凸顯江南水鄉韻味的農居形態。深入推進和美家園品牌建設工程，以“山水美、農家富、社會和、機制新”為建設目標，推進特色農村社區建設。三是發展農村民宿經濟。堅持“原生態養生、國際化休閑”理念，探索低碳環保的旅游經濟發展方式，積極打造高端旅游品牌，鄉村旅游已成為德清旅游的金名片。

三是培育發展鄉賢參事會。探索農村社會治理的新方法，創新多元協同共治的新載體，發揮鄉賢親緣、人緣、地緣優勢，以“共建、共治、共享”為標準，推動“村事民議，村事民治”。（一）繼承發展鄉賢文化。繼承德清自古以來勤勞智慧、樂善好施、奮發進取的優良傳統，發揚鄉賢精英關愛民生福祉、踐行道德風尚、弘揚鄉風文明的引領作用。（二）是探索實踐新型治理。積極培育發展鄉賢參事會，豐富鄉賢內涵外延，動員鼓勵 “本土”“外出”“外來”三類鄉村精英（本村的老黨員、老干部、復退軍人、經濟文化能人，出生地成長地或姻親關系在本村的“返鄉走親”干部、企業法人、道德模范、持證社工、教育科研人員，以及在農村投資興業的外來生產經營管理人才等）加入鄉賢參事會，促使鄉村治理由村兩委、村民二元主體轉變為“村兩委”、基層社會組織、村民多元主體，從而凝聚各方共識，激發自治活力，形成自治合力，提高基層社會治理的科學性和民主性。（三）全力助推農村發展。鄉賢參事會發揮補位和輔助作用，結合當前農村工作重點，利用自身特殊影響力，廣泛吸納社會資源，全力助推家鄉建設。

案例6：湖北省秭歸縣推進“幸福村落”建設

湖北省秭歸縣認真總結前期農村社區建設經驗，在全縣范圍內推行“幸福村落”建設，引導鼓勵支持村民在村落共同體內積極開展自我管理、自我服務、自我教育、自我監督與自我發展，大力發展農村經濟和文化社會事業，培育村落公共精神和集體認同，提高農民生活品質和幸福指數，取得了顯著成效。

一是立足農村特點，完善治理體系。根據農村人口居住分布特點，結合農村產業類型，以長期自然形成的村落生活共同體為基準，按照“地域相近、產業趨同，利益共享、有利發展，群眾自愿、便于組織，尊重習慣、規模適度”的原則，秭歸縣合理劃分組建2065個村落。同時，對農村治理體系進行重新設計，構建起“雙線”農村治理運行網絡：村務管理，保留“村民委員會－村民小組－村落”三級構架；社會治理，實行“村‘幸福村落’創建工作指導委員會（非常設機構）—社區理事會—村落理事會”三級構架。村莊內不同性質、不同利益范圍的公共事務，分別在建制村、社區（村民小組）、村落層面實現自我治理，徹底改變了過去那種無論何種性質、多大范圍的公共事務全由村委會“包辦”的簡單做法。也就是說，由一種單一層級的、平面式村民自治轉向多層級的、立體式的村莊治理。

二是依托“一長八員”，充實治理力量。村落村民全體大會是村落最高議事機構，由村落理事會召集并主持。村落理事會是村落治理常設機構，負責日常工作。村落理事會由村落理事長和理事（經濟員、宣傳員、幫扶員、調解員、維權員、管護員、環保員、張羅員等“八員”）組成，簡稱“一長八員”，他們由村落群眾或村落戶代表民主推選產生，屬社會組織成員，以義務方式履職，可以“一人多職”?！耙婚L八員”的設置，一方面解決村干部人手和精力嚴重不足問題，充實村莊治理力量；另一方面又可以給“村落精英”提供一個發揮其積極性的“平臺”，使這些村落精英在村落治理中發揮其各自專長，形成“正能量”。

三是激發內生力量，發揮服務實效。由于山區地勢復雜，村莊轄域廣，聚居點分散，為了取得農村基本公共服務體系建設實效，秭歸縣將農村基本公共服務體系建設由原來社區進一步延伸到自然村落，做到基本公共服務的外部植入與內部生長的對接。以村落為單位推進農村基本公共服務體系建設，充分利用鄉鎮、行政村和村落三級公共服務網絡，充分發揮村落“一長八員”的功能，實現政府基本公共服務與村民自我服務的有效銜接，努力做到不出村落即可享受基本的公共服務。

四是加大政府投入，強化保障機制。通過縣財政加大村級轉移支付資金以及縣（鄉鎮）直部門重點幫扶等方式，設立“幸福村落”建設基金，用于以獎代補，表彰獎勵達標的“幸福村落”、工作優秀的“先進村落”，也可用于適當解決村落理事長務工補貼和獎勵，從而調動村落理事會成員和村落群眾參與創建的積極性。同時，還建立“幸福村落”建設考評監督機制與縣直各部門常態政策扶持機制。

案例7：成都市武侯區玉林街道黌門街社區：“三化”治理模式

成都市武侯區玉林街道黌門街社區創新探索了以“黨建區域化、網格立體化、服務社會化”為核心的社區治理“三化”模式，有效地提升了治理能力，很好地滿足了百姓需求。

一、黨建區域化，“雙黨委”同步運行。以社區黨委為核心，駐區機關單位、群團組織、“兩新”組織為成員，建立區域黨委。搭建起區域黨委、四緣黨支部、院落黨小組三級服務設置，采取“1+1+N”的方式。打破條塊分割的黨建格局，實行“雙黨委同步運行”。建立了社區黨組織與駐區單位黨組織“雙向服務”機制。通過區域黨委，整合各種資源，搭建各主體溝通信息、交流經驗、資源共享的平臺，以聯辦活動為突破口，將駐區單位的資源優勢與居民需求和社區建設結合起來，開展“黨建項目認領”“雙向服務”“菜單式服務”、貧困結對共助等活動。實現了黨建相融互動，有效地形成了區域化黨建互幫共建的良好局面。

二、網格立體化，從管理轉向治理。搭建多方參與的四級網格治理平臺（社區為一級網格，二級網格劃片，三級網格到院落，四級網格上樓棟），形成全覆蓋的立體化的治理格局。社區根據轄區人口戶數、院落性質、工作現狀等因素，劃分網格片區，明確職責和工作內容，配備“兩委”成員擔任二級網格中治理委員會主任，負責組織和實施網格內的社會管理和公共服務職能，參與購買服務項目的實施和監督。實行前后臺互動互補的責任制。前臺由專業社工機構承接政府購買的9大類139管理服務事項。實行定人、定責、定崗，包任務的“三定一包”責任制，將常態化工作（如計生、低保、勞動保障等）設在前臺，方便居民辦事。后臺為社區“兩委”成員下沉到網格片區中擔任網格片區治理委員會主任兼黨支部書記，指導三級網格開展社區服務。專業社工機構與二級網格片區密切配合、協作，搞好分工對接，做到“各盡所能，分工不分家”。

三、服務社會化，滿足老百姓多元需求。成立社區社會組織居民服務中心，引入27家服務性、公益性、慈善類等社會組織參與社區治理，為居民提供多元服務。一是提供便民惠民服務。通過政府購買服務項目實施，依托“四級網格”，以“民情專遞”“黌門問需”“民情議事會”“社區網站”等渠道收集居民訴求。設立扶貧助殘、創業就業、志愿服務、權益維護、糾紛調解、文體生活、便民服務等7大項、20多個小項的事務受理和服務項目，服務覆蓋養老、助殘、扶貧、醫療、就業、文體、教育等各個方面，服務惠及轄區1.5萬余居民，形成居家、購物、服務“15分鐘生活便利圈”。二是提供居家生活服務。引入慈善、民辦非企業、社團及群團等各類社會組織，為戶外勞動者提供“15分鐘之家”，解決戶外勞動者在工作中面臨飲水難、吃飯難、休息難和如廁難等困難。搭建“菜宅送”蔬菜直通車，解決了居民買菜難問題；搭建“慈愛嘉”敬老助老志愿服務組織，為社區老人提供上門健康管理、生活照護、就醫服務等6類20項服務；搭建“泓福泰”家政服務，為居民提供母嬰護理、養老護理、家政服務、月嫂等服務。還設立了居家就業“曾建中手工坊”，引入“向日葵家政服務計劃”，開展月嫂、護工、婦女就業創業、早教等專業培訓服務。三是提供文化生活服務。在社區開設“四點半”學校，讓社區的孩子放學后有一個教育、娛樂、興趣培養的公共成長空間。設立社區手機攝影輔導站，組織轄區攝影愛好者記錄居民身邊的感人故事，弘揚社區正能量。通過黌門藝術團、書畫協會、攝影協會、養鳥協會、騎游隊、太極隊、舞蹈隊等群眾性組織，開展“鄰里一家親”“鄰里一幫一”等鄰里守望互幫互助活動，讓居民在社區找到“家”的感覺。