新戶改下對南京流動人口如何主動掌握勞動安全權的思考 *

新戶改下對南京流動人口如何主動掌握勞動安全權的思考*

熊藝旭

江蘇警官學院，南京江蘇210012

摘要：隨著戶籍制度的進一步改革，公共服務的提高、社會保障的落實等條件的吸引，大量農村人口向各城鎮地區流動。然而社會承載力、人才偏向與農民工市民化之間仍存在著矛盾，農民工的權益得不到保障，無法真正融入到城市中。因此，本文以南京安德門農民工市場為研究點，來探討在新戶籍制度改革下，流動人口如何對勞動安全掌握主動權，根據現實情況分析并討論其保護途徑。

關鍵詞：新戶籍制度改革；南京流動人口；勞動安全權；城市化

中圖分類號：D911；D912.5

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)34-0030-03

作者簡介：熊藝旭(1995-)，女，漢族，江蘇警官學院法律系。

*江蘇省大學生實踐創新課題“新戶改下對南京流動人口如何主動掌握勞動安全權的思考”的階段性成果(項目編號：201510329041X)，指導老師：繆文升。

一、背景簡析之城鄉一體化

新中國成立后我國實行了城鄉二元戶籍制度，隨著改革開放的步步加深，城鄉發展水平差距隨之日益擴大，城鄉壁壘也逐漸強化。八十年代后，暫住證的建立一定程度上打破了城鄉割裂的尷尬局面，可仍存在諸多弊端。2014年戶籍制度又進一步改革，國務院正式發布改革意見。一年以來南京積極實施該《意見》內容，全面啟用居住證，同時停止辦理暫住證，這也意味著流動人口在居住地就業、勞動、居住等方面與城市居民享受同樣的公共服務。

“無利不早起”，城市基本公共服務水平的提高吸引著更多的流動人口進入南京。城市化作為一個國家現代化發展的標志，可以帶動農民收入的增加，縮小城鄉文化差距和貧富差距?？蓛H通過人口的遷移、數據的變化，這種城市化只是限于形式上的。南京城市就業門檻依舊很高，而自身的切實利益得不到滿足，這對于大多數流動人口來說仍舊很難在城市扎根。

二、流動人口勞動安全權之現狀簡述

(一)相關概念界定

流動人口主要是指農村流向城市，由經濟欠發達地區流向發達地區，離開原戶籍所在地，在異地工作、生活的一類人①。本文所研究流動人口主要是針對為了尋求就業機會從農村進入到城市中的剩余勞動力，通常被稱呼為“農民工”。

勞動安全權是指勞動者在勞動過程中的生命安全和身體健康享有法律保護的權利②。筆者認為勞動安全權不限于生命健康的安全，心理狀態也要達到健康的標準。根據我國相關法律法規的規定，勞動安全權主要包括：獲得勞動安全培訓權；獲得勞動安全衛生設施權；獲得勞動健康保護權；拒絕違章冒險作業權；休息休假權；批評、建議、檢舉權等等。

(二)流動人口勞動安全權之現狀

2013年末南京統計局的數據顯示，南京常住人口大約有175萬，約2成來自外地，以后將有更多的流動人口吸引入寧。大多數人選擇入寧是因為務工經商，而使其勞動安全權不受侵害則是最為根本的保障，可調查發現存在著以下問題：

1.勞動安全權被虛化：得不到保障與落實

(1)職業技能培訓不足。南京市綜治委頒布的流動人口實施意見中提出要大力開展農村勞動力相關職業技能培訓、引導性培訓以及創業培訓，可筆者所調查的流動人口接受培訓情況只占到三成比例。一些用工單位為了節省成本支出，對于一些技術活會選擇一些有工作經驗的人來就業，而對于一些技術性不強的工作，基本就不安排正式的教育培訓。

(2)安全防護設施工作不到位。勞動安全防護主要包括：建筑和通道的安全、機器和電氣設備的安全、勞動保護用品等。防護設施的配備是為了預防事故發生，保護勞動者在安全穩定的環境下勞作。在調查中只有26%的流動人口明確選擇了他們的工作單位有安全防護措施，22%的人認為單位沒有配備這樣的防護設備。絕大多數的人選擇“不清楚”，在這樣的比例中筆者并不否認有一部分的單位設有安全防護設施，但如果勞動者并不知情，那樣安全防護只是形同虛設。

(3)工作時間過長。俗話說“勞逸結合”，工作與休息相結合才能提高工作效率，然而用人單位對他們休息休假的問題并不重視。雖然我國的《勞動法》中明確規定了具體的工作時間、休息休假制度以及工時延長的規定和限制等等③，但在調查中80%以上的調查者工作時長在八小時以上，超過10小時的竟占有三分之一的比例。例如南京的建筑工人日工資平均達200元，但是所需付出的是高強度的12個小時的工作時間。長此以往，超負荷的工作導致精神不集中、體力跟不上，極易導致事故的發生，類似情形其他工種皆有存在。

(4)職業病問題的忽視?！堵殬I病防治法》中對職業病的防護以及法律責任規定較為詳盡，但我國勞動力人口超過7.58億，每年新增25萬人，暴露于各種職業危害者近2億，接觸職業病危害人數居世界首位④。對于弱勢群體的流動人口，用工單位不重視，政府監管不到位，出現問題之前抱著“無所謂”的態度，而真正危害發生就陷入“取證難、診斷難、鑒定難”的困境。近幾年職業病的案例層出不窮，而對職業病的宣傳、防治力度卻是微乎其微，往往當危害情形較為嚴重時才會得到政府與企業的重視，如此繼續放任，形勢只會更加嚴峻。

2.社會保障程度低：勞動安全存在威脅

據南京統計局公布數據顯示南京流動人口的參保率還不是很高，農村居民勞動力僅有27.8%參加城鎮職工養老保險，大多數人參加的都是新型農村社會養老保險，醫療保險也大多是選擇新型農村合作醫療，占比達到66.8%，甚至還存在一部分流動人口沒有參加任何保險。大部分流動人口認為自己在家鄉參加過保險，就沒有必要再出錢參加單位的社會保險，但實際上他們都明白參加單位的社會保險保障更具優勢，內心對此也是渴望而矛盾的。

3.被侵權時救濟困難：維權道路漫長

流動人口外出打工最擔心的就是單位拖欠工資、入不敷出、生病或是工作中發生事故等。自從政府積極行動，現如今流動人口的工資拖欠問題得到了有效解決，但在健康安全受損時流動人口維權就顯得較為困難，由于流動人口維權意識薄弱，大多數還是首先選擇找熟人、老鄉一起去解決，效果并不明顯。當意識到要通過法律途徑維權時，很可能由于證據不足、超過訴訟時效、嫌訴訟程序多歷時長等使得維權道路遙遙無期。

4.心理健康被忽視：城市融入感低

有研究測量流動人口社會融入程度，結果表明完全為融入城市的比重為20.2%；初步融入的為34.9%；較深的融入的為23.5%；完全融入的8.0%。生活成本過高、公共服務的不公平、當地人的歧視等一系列的問題都成為了流動人口城市融入感程度低的重要原因，在城市中找不到自己的歸屬感，在城市的居留也只是短暫的。這也反映出我國現階段的城市化水平僅僅限于淺表狀態，流動人口雖然進入城市卻沒有真正融入城市之中。

三、影響流動人口勞動安全權之原因分析

(一)流動人口的自身情況與特點

1.流動人口的文化水平低

在調查中絕大部分流動人口文化程度以初中為主，其次是小學和高中?？偟膩碚f受教育程度較低，技能水平差，在選擇就業時大多會選擇門檻較低、對技術要求不高的工作，或者只掌握了普通行業低端工序的操作技能，一般是以從事體力勞動為主。就行業性質來說，工作本身就存在著安全隱患，再加上用人單位的不正規經營，從而導致了流動人員在工作中往往得不到有效的健康和安全保護以及在遭受職業傷害時不能被及時救濟。

2.流動性大導致維權難度加大

流動人口規模巨大且呈快速增長的態勢，居住時間短，流動性大。外出打工主要為了務工賺錢，哪里的錢好賺、哪里收入較高就去向哪里，把某項工作當作長期固定職業的人較少。就業流動性大帶來了許多安全問題：①用人單位以及政府對這類群體在入職前進行專門技能培訓操作困難，往往會造成資源的浪費。②社會保障制度要保證保險關系和待遇福利可以轉接，經常換動工作會使得用人單位和流動人口參保積極性不高。③流動人口內心漂泊感增強，沒有歸屬感，社會融入感低。

3.流動人口的主動維權意識薄弱

①不主動簽訂勞動合同。在所調查的流動人口中僅三分之一的流動人口簽了勞動合同，而在這一定比例中，簽了但是能兌現的又是少之又少。他們大多數認為“反正沒多久就不做了，簽了反而對自己不利”，并沒有意識到這一行為帶來的不利影響。②自身對勞動安全問題并不敏感。勞動事故的頻頻發生、職業病率的上升，和流動人口的態度有著一定程度上的關系。③法制意識淡薄，維權時處于被動狀態。維權時容易采取極端的方式，陷自己于不利地位。

(二)用人單位的漠視與不在乎

一些用人單位為了經濟效益的最大化，不惜漠視流動人口的勞動安全權。工作環境差，工傷事故頻發，招用員工時不愿意簽訂勞動合同，自認為這樣就能躲避法律追究，可事實上會帶來更多的法律風險。根據企業家協會的調查，我國企業的生長年限是3.7年，與發達國家尚存在差距，其中不免有這樣的原因。

(三)政府不作為導致勞動安全問題猖獗

1.政府監管不力，執法不嚴

招商引資是地方各級政府目標考核的主要內容，而各地的經濟發展指數主要依靠企業產值。流動人口的工資福利是由企業支出，政府對于他們安全權的保護屬于間接關系。只有用人單位侵犯流動人口的勞動安全情形較為嚴重時，政府才會出面監管。很少情況之下政府才與流動人口有直接聯系，這時也是以“能調就調”、“多一事不如少一事”的態度解決問題。政府職能與流動人口本身存在著距離感，相比之下用人單位才是他們勞動權益保障的最密切聯系方。

2.提供社會保障力度不夠

黨的十八大和十八屆三中全會明確提出了社會保障需要“全民覆蓋”這一目標任務，我市社會保險制度經過多年不懈發展，全市各項社會保險累計參保達到1617萬人次，距離全民參保仍存在較大差距。人民群眾日益增長的社會保障需求日益增長，然而社會保險經辦管理資源手段缺乏、服務能力不足的問題仍較突出。尤其是在公共資源利用方面，缺少與相關部門的協調協作，對外部資源的掌握利用不足，對異地就業、異地參保、異地居住情況了解不夠，對重復參保、重復補貼以及重復領取待遇這些問題的出現也不能做到完全避免。

3.立法上對于勞動安全規定的缺陷

我國是成文法國家，大多適用原則性規定，很多內容尚未明確的規定。在勞動法中，其內容有待補充和完善，如對權利保障、誠信、平等原則還需要進一步的明確和規范。并且其法律實施覆蓋率較低，根據勞工組織的資料，可以通過工傷保險覆蓋率可以來判定一個國家職業安全法律、法規實施覆蓋率⑤。我國現階段的工傷覆蓋程度仍然很低，雖然國務院發布到2015年有勞動關系的勞動者工傷保險覆蓋率力爭達到90%以上，可實現該目標仍有難度。

四、保障流動人口勞動安全權之途徑探析

(一)政府是勞動安全權保障的強心劑

1.法律是維護權利的最有力武器

在勞動立法上，我國仍然需要立足于現階段存在的問題，來不斷地改進：①加大勞動者的權利，對流動人口的勞動安全予以全面的保護。②增強政府部門的執法力度，對政府權力的制約來積極有效地為流動人口解決勞動安全問題，促使他們加大監察力度。③提高勞動法的立法層次來加強社會對勞動法律的重視度。

2.深化落實戶籍制度改革內容

進一步加深新戶改的改革與落實，抓緊細化流動人口居住證的配套政策，提高“居住證”含金量，當社會保障與公共服務問題得到全面解決，真正做到流動人口的市民化，他們也就更積極主動地保護自己勞動安全權益不受侵害。

3.加大政府關于勞動安全政策的宣傳教育力度

流動人口勞動安全權的主動性不強主要是因為流動人口對勞動安全政策還不了解，在《工傷保險條例》、“農民工平安計劃”、《南京市工傷保險實施辦法》等幾項與南京市外來務工人員切身相關的工傷保險政策中，一半人員一項政策都沒聽說過，還有32%的人只對其中一項有所耳聞⑥。法律意識的淡薄、政策的不了解，直接影響到他們維護勞動安全權的主動性。而作為政府，有責任做好相關法律、政策的推廣工作。宣傳教育一方面可以在職業技能培訓時同時開展，強制要求相關法律政策的簡單普及；另一方面擴張媒體的作用?，F如今，手機在流動人口中已經普及，可以通過手機短信或是手機報等形式進行傳播與推廣。

4.加大行政部門執法力度

行政部門的管理具有滯后性的特點，往往重大事故發生后才出面解決問題。事前、事中的監管力度應加強，不定期對用人單位進行抽查，是否強迫加班、有無繳納社會保險、安全衛生條件是否符合規范等，對發現問題的企業予以糾正，責令后仍不改正的加大處罰力度，要把危害發生的可能性降至最低。

(二)用人單位是流動人口安全勞動的避風港

1.“以人為本”的管理理念和管理制度

在我國快速發展的市場經濟中，用人單位所贏得競爭優勢往往是基于對勞動者權利的踐踏和漠視，而這樣的用人單位的生命力是短暫的。流動人口流動性大，離職率高，忠誠度低，提高了用人單位的經營成本且增多了不穩定因素，對長期發展造成了極大的影響。這很大程度要歸咎于單位本身，如果用人單位能夠轉換一下管理理念，不以提高經濟效益為主要宗旨，而是采用“以人為本”的模式，完善企業制度，重視企業文化，保障員工的基本權利，尤其是對流動人口予以特殊關愛與保護，積極發揮集體力量，提升員工的自我價值感，企業才會更有活力。

2.回應國家政策，科學管理

我國的法律法規以及部門規章中明確規定了用人單位的權利及其義務，用人單位作為市場經濟的主體理應承擔一些社會責任。雖然我國法律的現狀是制度落后于現實需求，但就已出臺的政策、法律，用人單位沒有理由推脫責任，應當嚴格遵守保障勞動者的勞動安全權。用人單位有責任加強職能技術、素質培訓，保證安全防范工作到位，提高流動人口的勞動安全感和就業幸福感。

(三)流動人口是個人權益的守護者

1.樹立主動掌握勞動安全權的理念

流動人口具有獨立、自由的人格，在勞動關系中是個人權益的守護者，再加上外在法律制度的保障，以及維權的積極主動，這樣就能在最大限度上保障流動人口的勞動安全權。同時流動人口作為勞動關系中的平等主體，應當要求用人單位履行相應義務，要求簽訂勞動合同，要求用人單位配備安全條件，當用人單位要求解除合同可以要求繼續履行或要求賠償金等，只有勞動者處于主動地位時勞動安全權才不會被隨意損害。

2.培養法律意識，行使主動權

盧梭曾說：“一切法律之中最重要的法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上。而是銘刻在公民的內心里，它形成了國家的真正憲法?！绷鲃尤丝谔幱谌鮿萑后w，勞動安全權益經常被侵害得不到救濟，很重要的原因之一就不懂得如何維護自己的權益。他們應當培養自己以下意識：①要明白自己享有的權利與應盡的義務，有主動的知法意識。②法律具有強制性，任何人違法法律都要承擔相應的責任，有嚴格的守法意識。④對勞動中可能存在的安全問題需要保持清醒的風險意識。⑤當勞動安全權受損要有強烈的自我維權意識。⑥如遇到侵權行為在規定時間內不行使請求權就喪失了勝訴權，因此要有精確的時效意識。⑦當進入訴訟程序，證據是最為關鍵的法寶，因此要有敏感的證據意識，包括證據的準備與保存。⑧在合同訂立時就應該明確相關的勞動問題，要有嚴肅的合同意識。

3.注重個人發展，滿足尊重需要和自我實現需要

馬斯洛說：“能成為什么樣的人，就必須成為那樣的人?！绷鲃尤丝谶M入城市中，受到歧視、不公正的對待，大部分原因是因為自我認知問題。收入較高的流動人口他們的社會融入感更高，主要是因為他們能夠滿足自己的需求，自我認知上并不認為自己作為外來人口與城市居民有何區別。相對收入較低的流動人口會抱怨自己的境遇、命運，自認為弱勢群體，被城市他人排擠。那既然對自己的未來有著規劃與暢想，想成為怎樣的人就必須要努力朝著那個方向發展，自我尊重才能得到他人的尊重。個人的能力得到發展，滿足了社會需要，城市的歸屬感就會增強。因此面對勞動安全問題時，只有自己掌握主動權才會得到根本性的保障。

[注釋]

①李環.改革開放以來我國中小城市流動人口政策分析——以臨沂市為例[D].山東師范大學，2012：D631.42.

②韓桂軍，彭博.勞動者權利及其保護[M].北京：北京大學出版社，2014：170.

③姜秀峰.對我國勞動保護現狀的思考[J].城市建設理論研究，2012(2).

④鐘雪飄.職業健康損失后續管理探討[J].中國衛生質量管理，2010(5).

⑤郭捷.論勞動者職業安全權及其法律保護[J].法學家，2007(2).

⑥陳雪玲.南京市外來務工人員工傷保險調查分析[J].現代農業科技，2010(5).