完善民族鄉法律法規建設的對策建議

完善民族鄉法律法規建設的對策建議

趙明張少云

摘要民族鄉制度建設中仍存在的不足有：民族鄉的性質“模糊”；民族鄉經濟社會發展的法律法規保障還有待完善；民族鄉變“民族鎮”法制建設滯后。完善民族鄉法制建設的建議有：國家應該加大支持民族鄉法制建設的力度；不斷完善民族鄉的地方法規；為民族鄉變“民族鎮”提供便利條件。

關鍵詞民族鄉法律法規建設建議

文章編號中國圖書分類號D921.8

文獻標識碼A1671-4741(2015)05-0082-04

基金項目：本文系校級課題《新疆少數民族農村現代化適應與沖突》(1076513119)的階段性研究成果。

作者簡介：( 趙明和田師范?？茖W校政工師

改革開放初期，我國開始重建、新建民族鄉。這一舉措的初衷就是更加有效地保護雜散居地區少數民族的平等權利，促進人口較少的民族在國家各項優惠政策的幫助下，提升經濟、文化的發展速度，不斷改善當地少數民族的物質文化生活水平，實現各族人民大團結。這一政策的實施以來，得到了廣大各族群眾特別是少數民族群眾的支持和擁護。黨的十八屆四中全會之后，我國全面推進依法治國，在法治國家的理念指導下，重新審視國家正在實施的小城鎮化建設背景下民族鄉，民族鄉法制建設方面顯然滯后，跟不上與時俱進的時代步伐。如何實現少數民族地區特別是雜散居少數民族地區的經濟、文化與全國經濟文化發展同步，必須在法制建設方面保障民族鄉各項工作順利進行，才能實現共同富裕，實現中華民族偉大的中國夢。

一、當前我國民族鄉建設的基本現狀

民族鄉最早建立于抗日戰爭時期?！耙罁褡迤降仍瓌t，實行蒙回民族與漢族在政治經濟文化上的平等權利，建立蒙回民族的自治區”①，在這一政策的指導下，中國共產黨于1941年在陜甘寧邊區相繼建立了城川蒙民自治區，新正縣一鄉回民自治鄉、九鄉回民自治鄉，定邊縣城關區新華街回民自治鄉，隴東三岔回民自治鄉，鹽池縣回六莊回民自治鄉，這些民族鄉的建立標志著中國國產黨民族區域自治制度雛形已經形成。新中國成立后，地方各級政府本著民族團結和民族平等，以及各族人民管理本民族內部事務的時代要求，根據《中國人民政治協商會議共同綱領》有關民族區域自治的條款，以及政務院1952年2月22日頒布的《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》的精神，在全國范圍內建立了一大批各級別的民族域區自治政府，其中也包括一批區級、鄉級民族區域自治政權。1955年，第一部《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)頒布，根據當時的憲法有關規定，對各級別的民族區域自治政權進行整頓。區、鄉級民族自治區全部改為民族鄉。人民公社化時期民族鄉全部被撤銷。直到改革開放之后的1984年，民族鄉才逐步得以恢復和發展。

“目前我國有1136個民族鄉，總面積31.5萬平方公里，總人口1815萬，其中包含47個民族成分的少數民族人口約935萬，占全國散雜居少數民族總人口的1/3，除山西、寧夏和上海外，其余28個省級行政區都建有民族鄉?！雹诿褡遴l從分布省份看，貴州有252個民族鄉，云南有152個民族鄉，湖南有99個民族鄉，四川有98個民族鄉。四個民族鄉最多省份合計為601個，幾乎占全國民族鄉總數的一半；黑龍江省、吉林省、遼寧省三省民族鄉近250個，占全國民族鄉總數的20%；縣級以上民族區域自治最多的民族地區，如新疆、青海、甘肅、西藏、內蒙等5個省、自治區共有140個民族鄉，僅占全國民族鄉的總數的10%；其余的20%的分散在我國中東部地區的20多個省市，其中沿海發達地區民族鄉不足10%。

民族鄉從民族成份看，我國55個少數民族中有52個民族建立了民族鄉，只有俄羅斯族、京族、高山族目前還沒有建立民族鄉。建鄉最多的民族是滿族，單獨建鄉181個，合建民族鄉46個；其次，是回族、瑤族、彝族有100個以上的民族鄉；苗族雖然單獨建鄉只有66個，但是與其它民族合建民族鄉多達167個。另外，沒有縣級以上自治地方的少數民族，阿昌、基諾、德昂、門巴、珞巴、塔塔爾、烏孜別克、赫哲、等8個少數民族都建立了民族鄉。

從全國民族鄉建鄉情況看，民族鄉有兩種情況:一是民族自治縣內有其他少數民族聚居的地方建立的民族鄉；二是雜散居民族區域內少數民族聚居的地方建立的民族鄉。更多的民族鄉主要分布在雜散居少數民族聚居的地方。民族鄉制度的實施，“特別是對雜散居的、人口較少的少數民族將起到非常關鍵的作用?！雹?/p>

二、民族鄉制度建設中仍存在的不足

我國的民族鄉制度經歷了建立、取消、建立的曲折發展過程。雖然在幾十年的民族鄉工作中積累了許多寶貴的經驗，但是在新的發展機遇中，卻面臨更大的挑戰，仍有諸多問題需要商榷。

1.民族鄉的性質“模糊”。

民族理論界對民族鄉的性質目前有兩種看法：“一種認為它是具有自治性質的鄉級行政區域；另一種認為它屬于縣以下的一般鄉鎮的行政區域?！雹苊褡遴l從法學角度看，這兩種看法都有法律依據。第一種看法的法律依據是我國現行《憲法》第三十條第三款規定：“縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮”；第九十五條規定：“省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”⑤。 這兩條明確無誤地規定民族鄉是我國基層政權形式；而國務院1993年頒發的《民族鄉行政工作條例》第3條規定：“少數民族人口占全鄉總人口30%以上的鄉，可以按照規定申請設立民族鄉；特殊情況的，可以略低于這個比例?！雹迍t規定了鄉級行政區域成立條件。第二種看法的法律依據是《中華人民共和國民族區域自治法》(以下簡稱《民族區域自治法》)第二條規定:“各少數民族聚居的地方實行區域自治。民族自治地方分為自治區、自治州、自治縣?！雹哌@一僅次于《憲法》的法典，沒有將民族鄉列入民族區域自治政府機關，民族鄉的性質仍然與普通鄉鎮的性質一樣是我國基層政權組織。所以，一方面強調民族鄉的民族性，另一方面又不承認“區域自治性”，處在兩難中的民族鄉其性質必然是“模糊”的，不明朗。由于民族鄉的性質的模糊性，個別地方仍把民族鄉當作普通鄉鎮看待，特別是在雜散居少數民族地區的民族鄉很少被當成自治性質的鄉級行政區域，在這些地方就不可能體現出國家對少數民族鄉政策傾斜。甚至個別人錯誤地認為，民族鄉就是鄉政府前面多一個民族名稱，和一般鄉沒有什么區別。因此，在個別地方工作中存在不顧民族鄉的民族性和地方特色，從一律看待、一樣管理的現象。

2．民族鄉經濟社會發展的法律法規保障還有待完善。

從民族鄉分布情況了解到，經濟發達地區民族鄉不足10%，80%以上的民族鄉分布在邊、遠、山、偏、窮的地區，由于歷史上就是我國落后地區，雖然建國后有了長足的發展，但是與沿海發達地區相比，經濟、文化，特別是教育發展仍然相對緩慢，遠遠低于這些地區。民族鄉的設立就是為加快民族地區特別是雜散居地區少數民族的經濟、文化、教育等各項事業的長足發展，體現黨和政府對少數民族的關懷和政策扶持。從國家長治久安的視角看，全面促進民族地區經濟社會的快速發展，有利于實現各民族共同繁榮、共同發展的大局。但是，從現實工作情況看，個別地方特別是個別縣級機關存在著國家給予民族鄉的優惠政策，以財政困難為理由，截留用于民族鄉發展的政策性補貼資金，不認真落實民族鄉的各種優惠政策；追其根本原因就是民族鄉因缺少像《民族區域自治法》一樣的法典制約。所以，無論是理論上，還是實際工作中，對民族鄉經濟社會的法律制度保障方面還缺乏足夠的重視，出現了民族鄉理論政策和民族鄉實際工作脫節的現象。

3．民族鄉變“民族鎮”法制建設滯后。

1984年11月22日《國務院批轉民政部關于調整建鎮標準的報告的通知》(國發〔1984〕165號)的公布全國掀起了“撤鄉建鎮”高潮。部分民族鄉根據“少數民族地區，人口稀少的邊遠地區，山區和小型工礦區、小港口、風景旅游、邊境口岸等地，非農業人口雖不足2000，如確有必要，也可設鎮?！雹嘁幎?，夠條件或不夠條件的民族鄉紛紛申請民族鄉建制為民族鎮，出現很多不正常的亂象。為此，國務院于1992年7月17日下發《關于停止審批民族鎮的通知》，嚴禁各地再批準建立民族鎮。據此通知精神，民族鄉“撤鄉建鎮”后只能是普通的鄉鎮，不再享受國家給予民族鄉各項政策優惠。國務院《關于停止審批民族鎮的通知》貫徹落實后，部分準備“撤鄉建鎮”的民族鄉停止建鎮工作。隨著我國改革開放的深入發展，我國經濟從內向型走向外向型，特別是國家開始實施“一帶一路”戰略，民族鄉特別是西部地區的民族鄉強烈要求建制為民族鎮，使之更加有力地迎接新的“陸上絲綢之路”和“海上絲綢之路”到來?，F今，國家正在農村穩步推進小城鎮建設，民族鄉的小城鎮建設也在如火如荼地進行著，但是民族鄉不能建立“民族鎮”，政策仍然沒有解凍，民族鄉的小城鎮建設工作受到嚴重制約?！懊褡遴l建制為民族鎮是發展的必然，是城鎮化和小康社會建設的必由之路。在城鎮化發展的進程中，民族鄉既要發展社會經濟，又要有效保障散雜居少數民族的特殊權益，最佳的辦法就是把民族鄉建制為民族鎮?！雹?/p>

三、完善民族鄉法制建設的建議

我國是多民族、大雜居、小聚居的國情決定了民族關系調控需要因地制宜的法律法規。黨和政府面對人口較少、民族眾多的現實，成功地建立了民族鄉制度，無疑是解決這些民族問題的最佳方式。當前，隨著我國經濟社會的快速發展，民族鄉制度需要不斷完善和發展，以適應現代化的需要。為此，提出三點民族鄉法制建設的建議對策。

1．國家應該加大支持民族鄉法制建設的力度。

目前，我國有關民族鄉的法制建設初具規模，不管是從國家法律、國務院法規或者地方規章都體現到對民族鄉經濟、文化建設的政策傾斜，但是，民族鄉經過20多年的發展，已經非昔日可比，發展的速度、規模都是前所未有的。如果我們的法律、政策仍然是20年前的法律、政策就顯得滯后，跟不上民族鄉發展的步伐，滿足不了民族鄉發展的需要。如民族鄉建設的重要文件《民族鄉行政工作條例》，至今23年，對民族鄉的發展起到了巨大的作用。這個文本只是個國務院的法規，沒有形成規范性法律文本，民族鄉法律地位不能通過法律確認，不利于民族鄉健康發展。有鑒于此，為了進一步加快民族鄉的發展步伐，應當盡快制定相關的民族鄉法?；蛘咧辽僖惨凇稇椃ā贰睹褡鍏^域自治法》或者相關法律中明確體現民族鄉(鎮)的性質和地位，彌補有關民族鄉(鎮)的法律空白，以便更好地落實黨的民族政策，使之更有利做好雜散居地區民族鄉的工作。

2．不斷完善民族鄉的地方法規。

由于我國民族文化多元，民族成分多樣，民族鄉建設的實際情況，并非千篇一律，差異性很大，這就要求轄有民族鄉的省、自治區、直轄市人大根據《民族鄉行政工作條例》的有關規定，不斷完善地方法規，以適應不斷發展的不同的民族鄉發展的需要。切不可不顧民族鄉發展的實際情況，削足適履地制定地方性規章，這樣必然阻礙民族鄉(鎮)的發展，甚至影響到民族團結和社會穩定。進而形成從國家到地方一整套法律、法規體系，保障民族鄉健康有序的發展。

實踐證明，認真貫徹落實有關民族鄉經濟文化發展的優惠政策的地方，民族鄉的工作就開展得有聲有色；民族鄉地方法規建設完善的地方，民族鄉工作就有法可依，開展工作時就得心應手，民族鄉的社會政治、經濟、文化特別是教育就發展得較快。相反，不認真落實實民族鄉相關法制建設的地方，民族鄉的各項工作比較薄弱，且經濟發展比較緩慢，同時出現的民族問題幾率也相對較多。

3．為民族鄉變“民族鎮”提供便利條件。

2001年國家“十五”計劃綱要首次提出“實施城鎮化戰略，促進城鄉共同進步”的小城鎮化戰略之后，全國各地又一次掀起了“撤鄉建鎮”浪潮，對進一步加快我國城鎮化建設步伐具有歷史性意義。面對全面建設新型城鎮化的大好時機，民族鄉建設民族鎮工作日趨具有緊迫性，不管是從少數民族自身經濟發展的視角，或是從國家支持和發展少數民族經濟文化全局視野，以及當代中國經濟與世界經濟接軌的廣度，民族鄉建設民族鎮都符合時代的要求，為此，黨和政府應該順應時代潮流為民族鄉變民族鎮提供便利條件， 明確民族鎮的法律地位，為促進民族鄉(鎮)的快速發展，從法律上賦予民族鄉(鎮)以相應的法律地位，保障民族鄉(鎮)小城鎮工作有序發展，將進一步加大雜散居少數民族發展民族鎮的力度。

總之，全面建設雜散居少數民族地區小康社會，必須完善民族鄉法律法規建設，加大民族鄉(鎮)理論研究的深度。在不斷深入調查研究的基礎上，化解民族鄉在實踐中不斷出現的問題，認真總結經驗，與時俱進，提出和制定解決民族鄉(鎮)實際問題的政策與措施， 從而更好地指導民族鄉(鎮)的實際工作和可持續發展。

注釋：

①中共中央統戰部：《民族問題文獻匯編》[M]，中共中央黨校出版社，1991年，第678頁。

②中央民族干部學院調研組：《民族鄉發展，亟待更多政策支持》[N]，《中國民族報》，2012年4月27日。

③金炳鎬：《民族理論通論》[M]，中央民族大學出版社，2007年，第513頁。

④張少云：《河南“中牟事件”后回漢民族關系調控研究》[D]，中央民族大學碩士論文，2010年，第60頁。

⑤《中華人民共和國憲法》[DB/OL]，http:// www.law-lib.com/law/la。

⑥《民族鄉行政工作條例》[DB/OL]，http://www.seac.gov.cn/gjmw/z。

⑦《中華人民共和國民族區域自治法》[DB/OL]，http://www.gov.cn/test/2005-0。

⑧《國務院批轉民政部關于調整建鎮標準的報告的通知》[DB/OL]，http:// www.chinaacc.com/new/6。

⑨朱玉福：《民族鄉小城鎮建設的幾點思考》[J]，《西北第二民族學院學報》，2005年第2期，第66頁。

張少云和田師范?？茖W校講師，回族)

〔責任編輯：郭嘉〕