關于完善人民政協協商民主制度和機制建設的幾點思考

吳平魁

[內容提要]人民政協是協商民主的重要渠道和基本實現形式，完善人民政協協商民主制度和機制建設對于健全我國社會主義協商民主制度，促進我國社會主義民主政治的發展意義重大。要保證人民政協在協商民主中的重要價值得以充分體現，必須完善人民政協的組織形式，優化人民政協的主體構成；使人民政協政治協商的內容充分反映我國民主政治改革與發展的現實需要；人民政協政治協商的形式、程序和組織實施工作要符合人民政協實現政治協商職能的現實要求。

[關鍵詞]人民政協；協商民主；協商主體；協商內容；協商形式與程序

人民政協是協商民主的重要渠道和基本實現形式。中共十八大報告對人民政協在協商民主制度中的地位以及人民政協實施協商民主的多種形式等做了深刻的論述，對發揮人民政協在協商民主中的作用提出了具體的要求。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對人民政協協商民主問題又做了進一步的論述。

人民政協是我國特有的實現協商民主的政治組織和民主形式，與其他協商民主形式和渠道相比，具有獨特的優勢。人民政協的性質、功能以及60多年的政治協商實踐，都為其開展協商民主提供了深厚基礎和豐富資源。但我們仍需看到，人民政協有效發揮協商民主作用，無論在理念上還是在形式上，都面臨諸多挑戰，有一個深化和拓展的過程。[1]本文僅就人民政協協商民主制度和機制建設中的幾個具體問題談一點認識和建議。

一、人民政協的組成要充分體現人民政協作為協商民主重要渠道和基本實現形式的這一重要價值

人民政協是協商民主的重要渠道和基本實現方式，這是對人民政協在我國協商民主實踐中地位與作用的基本定位。多年以來，在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商這一基本政治制度的框架下，人民政協積極履行職能，其政治影響力和社會影響力日益增強?？梢哉f，人民政協作為協商民主的重要渠道和基本實現方式，既是我國民主政治的一種制度設計，也是我國民主政治改革和發展的必然結果，當然，也體現著我國協商民主理論和實踐發展的重要成果。要保證人民政協在協商民主中的重要價值得以充分體現，首先必須完善人民政協的組織形式，優化人民政協的主體構成。當前，在人民政協主體構成的完善方面重點要做好以下兩方面的工作：

（一）不斷推進人民政協界別設置的合理化。根據政協章程，人民政協的成分構成是以不同的界別來體現的。政協界別設置的原則和目標是要充分體現廣泛性和包容性，通過各個界別的廣泛參與來實現各社會階層的利益表達，反映各社會階層的利益訴求，最終實現團結和民主這兩大主題。從目前各級人民政協界別組成的情況來看，基本上反映了我國當前社會結構和社會分層的現實情況，總體上看是合理的。但面對我國經濟與社會快速發展的實際以及變動著的社會關系和日益復雜的社會矛盾，關注人民政協界別設置的改革仍然是政協工作的一個基本方面。

第一，人民政協要建立長效工作機制，把促進政協界別的合理化作為一項基礎性的工作。人民政協界別的設置是根據不同時期和不同歷史階段的社會結構和社會分層情況的變化決定的，當然也要隨著這些因素的變化不斷地做出調整?！罢f成立以來的60多年中，界別變化的確在一定程度上反映了社會階層的變化。1954年全國政協設立了具有特定歷史印記的‘合作社界別。1978年，合作社界別被取消，增加了體育界別。第六、第七屆全國政協，增加了中華全國臺胞聯誼會和港澳同胞界別。及至第八屆政協將原來的‘港澳同胞界分為‘香港同胞界和‘澳門同胞界，而由于改革開放的背景，第八屆政協還增設了經濟界別?！盵2]2006年頒布的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》曾提出：“要適應改革開放和經濟社會發展的實際情況，研究并合理設置界別，擴大團結面，增強包容性?！碑斍?，各界對人民政協界別的設置已經有很多的研究，提出了許多有價值的改革意見與建議，有關部門應認真研究這些意見和建議，重視人民政協界別的設置問題，積極探索人民政協界別設置和調整的規律，總結人民政協界別設置和調整的原則，保證人民政協的界別設置能夠真正體現政協的宗旨。

第二，在繼續保持精英化的同時，適當吸收平民階層的加入。人民政協成員構成的精英化是歷史形成的，也是人民政協的重要特點。從我國目前的基本政治架構來看，尚未有徹底改變政協精英化特征之必要。但我們又必須注意到，在新的歷史條件下，我國的社會經濟狀況已經發生了巨大的變化，利益格局和階層關系呈現出新的特點，平民階層與富裕階層的疏離與隔膜情況日顯突出，平民階層與富裕階層之間的對話尤其顯得重要，保證一定數量的平民階層的代言人直接參與人民政協的協商民主過程，表達平民階層的政治期待和基本利益訴求成為十分必要的事情。因此，可以考慮在政協的界別設置方面增加一些能夠保證社會底層成員參與的特殊界別。

（二）適當控制政府官員和企業家委員的比例。從目前各級政協委員的構成來看，政府官員的人數占據了較大比例。政府官員在政協組成中保持一定比例是必要的，一方面政府官員作為一個特殊的群體，也應該關注他們的利益表達，另一方面，政府官員都直接或間接參與政府決策，熟悉政府決策的內容和過程，他們所提出的參政議政的意見和建議更具有針對性和可操作性。實踐中，許多有較高質量的提案，特別是黨派組織的提案大都是由委員中的政府官員提出或由他們主持完成的。但是，我們必須注意到，人民政協的基本職能當中，民主監督是一個重要的方面，而對政府權力的監督又是政協民主監督的主要內容。據此，政協委員的構成中如果政府官員的比例過高，會對政協民主監督職能的實現帶來不利的影響。

此外，在目前各級政協委員的構成中，各類企業家的人數不斷增多。政協中企業家委員比例的增多是多種原因造成的。我們不否認一定比例的企業家在政協組織中的重要地位和作用，但更要關注過多企業界人士進入政協組織后對平等政治協商帶來的負面影響。如前所述，人民政協是協商民主的重要渠道和基本實現形式。政協為各種社會成分和社會力量提供了一個平等協商的平臺，政協委員以不同的社會身份參與政治協商，表達各自所代表的社會階層的政治訴求，維護本階層的利益，這也正是人民政協組織的本質和其存在的意義。但我們必須注意到，在新的歷史時期，在堅持和發展社會主義民主政治制度的前提下，我們對人民政協本質的認識應該有更高的境界，對作為政協主體的政協委員的地位和作用的理解應該更加深刻和全面。筆者認為，在新的歷史條件下，政協委員參加政協活動，一方面要保持其自利性，即切實反映和維護各自社會階層的利益；另一方面應凸顯其公共性，即積極的主張社會公共利益，維護廣大人民群眾特別是社會弱勢群體的權益。企業家是比較特殊的社會群體，企業的營利性特點決定了企業家群體的自利性，特別是當企業利益與社會公共利益發生沖突的時候，這種自利性會極端的表現出來。我們主張控制企業家在政協委員中的比例，正是要避免企業家的這種自利性在政治協商中的過度擴張，所造成的對人民政協政治協商平等性和有效性的危害。

二、人民政協政治協商的內容要充分體現我國民主政治改革與發展的現實需要

人民政協的主要職能是政治協商、民主監督、參政議政。人民政協的協商內容主要是通過政協的政治協商職能體現出來。政協章程對政協政治協商的主要內容有明確規定，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》又對政治協商的內容做了概括，明確指出，人民政協政治協商的主要內容是：國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題；各黨派參加人民政協工作的共同性事務，政協內部的重要事務以及有關愛國統一戰線的其他重要問題?！兑庖姟分塾谛率兰o新階段人民政協政治協商的新形勢新任務，在總結長期以來特別是近年來人民政協政治協商實踐經驗的基礎上，明確了人民政協政治協商的內容，為參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士通過政治協商發揮作用提供了更加廣闊的舞臺，也對人民政協履行政治協商職能提出了更高的要求。[3]

當前，根據我國民主政治發展的趨勢，以及人民政協政治協商工作的實踐情況，在人民政協政治協商的內容方面有以下3個方面的問題需要引起注意：

（一）經濟、文化和社會生活等方面的協商議題較多，而政治方面的協商議題較少。如前所述，人民政協政治協商的內容是對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題進行協商。但從目前各級政協政治協商的現實情況來看，其協商的內容更多地是集中在經濟、文化和社會生活方面，政治方面的議題不多。當然，改革開放以來，我們長期堅持以經濟建設為中心的發展戰略，政協工作配合這一國家發展的戰略重點，更多地關注經濟建設中的問題，更多地以經濟問題作為政治協商的內容是必要的。另外，文化問題和社會問題更加切近人民的生活，在政協政治協商中更多地關注這方面的問題是順理成章的。但必須注意到，在我國經濟與社會發展到新的歷史時期，我國的經濟建設取得偉大成就的時候，政治問題日益凸顯出來。這不僅僅是因為政治問題作為一種上層建筑的獨立存在應當受到關注，更重要的是因為在當前政治問題已經成為影響和制約我國經濟與社會可持續發展的關鍵因素，許多政治問題迫切需要研究和解決。因此，在人民政協政治協商的內容中，應該更多關注政治方面的議題，通過政治協商解決我國民主政治發展中的重大問題，為我國政治、經濟、文化與社會的協調發展做出努力。

（二）協商議題的選取以及進行協商的過程，更多地體現的是協商的形式，而實質性的協商體現不夠。近年以來，各級人民政協在履行政治協商職能的過程中，更加注重規范化、制度化建設，在政治協商的內容方面，嚴格按照政協章程關于政治協商內容的規定以及《中共中央關于加強人民政協工作的意見》對人民政協政治協商內容的概括來安排和確定政治協商的內容。中共地方黨委也對人民政協的政治協商工作更加重視，有些?。ㄊ校﹨^的中共黨委還制定了專門規范政治協商工作的地方規則，比如，廣東省在2011年就出臺了全國第一部省級政治協商規程。但從目前人民政協政治協商的具體實踐情況來看，關于政協政治協商內容的安排，形式性的議題安排較多，實質性的協商較少。也就是說，在人民政協的政治協商內容和議題的安排方面，更多地是關注了協商的形式和過程，真正對協商內容和議題的實質性對話并沒有充分體現出來，有些所謂協商議題（比如有關人士安排問題等）其實更多是情況通報的性質。

（三）中共關注和提出的協商議題較多，其他協商主體關注和提出的協商議題較少。人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，只有堅持和依靠黨的領導，才能正確地履行職能，更好地服從和服務于黨的中心工作，在國家政治生活中發揮重要的作用。堅持中國共產黨的領導，是政協工作的政治前提。人民政協的政治協商，從某種意義上說就是中共作為執政黨就一些重大問題與包括民主黨派在內的其他協商主體在政協組織中進行的協商，中共在政協組織中的主導地位，決定了人民政協的協商議題主要由中共提出。但人民政協是中國共產黨領導的各黨派、各團體、各民族、各階層大團結大聯合的組織，在人民政協的政治協商中由包括民主黨派在內的其他協商主體提出協商議題也是人民政協開展政治協商的應有之義。政協章程第二條第二款規定：“中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會可根據中國共產黨、人民代表大會常務委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，舉行有各黨派、團體的負責人和各族各界人士的代表參加的會議，進行協商，亦可建議上列單位將有關重要問題提交協商?！庇纱丝梢?，由包括民主黨派在內的其他協商主體提出協商議題也是政協章程的要求。

當前，我國經濟與社會正處于大發展大變革的時期，各種新的社會階層和社會力量不斷生成。目前人民政協的協商主體已經發展成為包括中國共產黨在內的9個政黨、56個民族、5大宗教、34個界別，60多萬政協委員的具有廣泛代表性和巨大包容性的重要政治力量。[4]作為愛國統一戰線組織的人民政協在新的歷史條件下面臨新的課題。團結各種政治力量，協調各種利益關系成為人民政協的重要任務。因此，在人民政協的政治協商中更加關注包括民主黨派在內的其他協商主體的意見和主張，重視這些協商主體的協商議題，充分調動他們的積極性和主動性，對于人民政協事業的發展意義重大。

三、人民政協政治協商的形式和程序要符合人民政協實現政治協商職能的現實要求

人民政協政治協商的形式是開展政治協商活動的重要載體，人民政協成立以來，不斷根據形勢和任務的要求積極探索履行政治協商職能、發揮政治協商作用的新形式，并使這些形式日益規范化?！吨泄仓醒腙P于加強人民政協工作的意見》對人民政協在實踐中的政治協商形式進行了科學總結，明確規定8種主要形式：即政協全體會議、常務委員會會議、主席會議、常務委員專題協商會議、政協黨組受黨委委托召開的座談會、秘書長會議、各專門委員會會議、根據需要召開的政協內部各組成單位和各界別代表人士參加的協商會議。

人民政協政治協商的程序也在人民政協的發展過程中不斷完善，目前已經形成了較為規范的程序系統。其中協商議題的提出和確定、協商活動的安排、協商活動的進行、協商成果的報送、意見建議的處理及反饋5個環節是人民政協政治協商的主要程序。[5]

中共十八大報告對人民政協政治協商工作提出了新的更高的要求。在新的歷史條件下，人民政協政治協商的形式和程序也要不斷創新和完善，以適應政治協商內容不斷發展變化的要求。當前，在人民政協政治協商的形式和程序的改進方面需要做好以下工作：

（一）鞏固和完善既有政治協商形式，探索和實踐適應新時期要求的政治協商新途徑新方式?，F有的8種政治協商形式是人民政協長期實踐經驗的總結，是人民政協的寶貴財富，所以，一定要堅持并不斷完善這些形式。同時，要根據我國民主政治發展的現實要求，努力探索和實踐人民政協政治協商的新形式和新方法。近年以來，各級政協在政治協商的實踐中已經做了許多探索，形成了許多好的經驗和做法。比如，立法協商，即在人大立法過程中的協商；聽證會協商，即在地方行政決策中以聽證會的方式聽取意見等等，都是值得肯定的協商形式。這些新的協商形式的發展和完善必將使我國人民政協政治協商的形式更加豐富和多樣化。

（二）強化程序意識，切實保證協商程序的科學化和規范化。如前所述，人民政協在不斷地發展中已經形成了一套較為系統的協商程序。認真的堅持和遵守這些程序，同時不斷地推進人民政協政治協商程序的科學性和規范性是保證人民政協政治協商有效開展的基本保證。

一要強化程序意識，樹立程序民主的理念。程序化是民主政治發展的重要原則和邏輯要求，也是現代政治文明的特征和體現。民主就是按程序辦事，程序民主是制度文明的標志。因此，在完善人民政協政治協商程序方面，首先要樹立程序意識，充分認識協商程序在人民政協政治協商工作中的獨立價值。

二要切實保證協商程序的科學性和規范性。政治協商程序的設計和安排要適應協商內容和協商目的的需要，努力體現政治協商的現實特點，充分反映人民政協政治協商的規律，只有這樣，才能實現政治協商程序的科學性，從而也才能更好地保證人民政協政治協商的有效性。另外，還要注意協商程序的規范化工作，通過制度建設，使業已成熟和定型化的協商程序轉化為具體的制度規范，成為具有普遍約束力的規范性文件，并使其系統化、體系化。

參考文獻

[1]李紅梅.試析人民政協發展協商民主的創新空間[J].中國政協·理論研究.2012（4）

[2]林 衍.社會發展了，政協界別調嗎？[N].中國青年報.2012-03-10（01）

[3][5]全國政協辦公廳研究室編.中共中央關于加強人民政協工作的意見學習讀本[M].北京：中國政法大學出版社，2006

[4]劉佳義.大力發展社會主義協商民主[J].中國政協·理論研究.2012（4）

基金項目：榮獲2013年陜西省人民政協理論與實踐研究會征文一等獎。

責任編輯/汪 洋