超越合作與制衡：民國時期上海慈善組織與地方政府的互動

汪 華

(華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200237)

一、問題的提出

關于前現代中國的國家與社會關系，以及與之相關聯的市民社會、公共領域等問題，自海外中國研究學界于20世紀70年代開展一系列研究之后，①受到國內外學者越來越多的關注，目前仍是一個充滿紛歧的議題。近年來，圍繞這一議題已經形成了十分豐富的成果。②總的來看，早期的研究偏重借鑒“國家-社會”理論范式來重新解讀中國歷史，描述或解釋為什么自晚清以來民間社會與國家之間形成了普遍的對立、競爭性關系；③后來，越來越多的學者逐漸對這些簡單套用西方理論剪裁中國經驗的做法表現出普遍的不滿。④綜觀現有研究，批評主要集中在“國家與社會”關系模式以及“國家與社會”理論在中國史研究中的適用范圍這樣兩個方面。對于后者，人們的批判則是指責其由于現有的研究，總是有意無意地在中國歷史中尋找能與西方對應的“國家”、“社會”、“公共領域”、“市民社會”等歷史概念，而使其體現出明顯的比附西方歷史色彩。對于前者，與以往研究中過分強調國家與社會之間對抗關系不同，現時學界已不再滿足于將兩者視作在力量上此消彼長而呈對抗的兩極。余新忠對此的批判較具有代表性，他認為“國家、官府和社會在整個社會管理和秩序維護方面，并不存在根本和體制性的矛盾與對抗”，并進而指出，對兩者關系，應“以合作與互補這樣一種新的認知模式來重新認識它們的互動”。⑤

殊不知，對兩者“對立”、“消長”關系的批判，又滑進了“合作”、“共生”模式的泥沼，這是目前對“國家與社會”分析框架批判之后的另一種研究取向。本研究試圖對此提出質疑?；氐街袊Z境下，我們無法理解社會組織何以執著地要與“國家”保持制衡、競爭乃至沖突性的關系。換言之，“社會”為什么會與“國家”形成諸如合作、沖突等關系模式？除了大量的描述性文獻之外，已有研究并沒有給出充分解釋。本文擬運用大量第一手的檔案文獻，對20世紀上半葉上海慈善組織與政府互動博弈過程及其背后的目的訴求進行考察，討論“社會”與“國家”之間不同關系形態的演化過程。

二、上海慈善組織與國家關系的演化過程

晚清以來，上海慈善活動異?；钴S，慈善組織亦非常多。尤其在太平天國運動橫掃江南以后，慈善組織逐漸增多。規模較大的慈善團體，如普育堂、果育堂和同仁輔元堂等，均于此前后創設。大量慈善組織于此期間出現，以解決19世紀下半葉百廢待舉的江南社會及應付動亂之后的善后工作。最遲到1910年代初，全上海各類慈善組織已超過50家。⑥

自19世紀中后期以來，由于經濟、政治和社會秩序等因素，使得上海在開埠不久就成為包括慈善公益團體在內的地方社會力量空前活躍的舞臺。⑦“一市三治”的特殊政治空間以及19世紀后期上海商人力量的成熟，逐漸培育了這些民間慈善組織的自主意識。作為相對獨立于國家體制之外的社會組織，這些民間慈善組織有著長期自我管理、自我支配的自主性傳統。這種自主性傳統，隨著20世紀初國家力量的式微而日益增強。民間組織在上海地方社會事務中長期發揮著實質性的支配作用。

但這種狀況到1927年之后出現了一個十分顯著的轉變。隨著1927年國民黨政權的建立，秉強勢與集權理念的國民黨國家權力對民間慈善組織所表現出的空前擴張與干預，使得各民間組織自主性傳統面臨前所未有的挑戰。慈善組織與國家之間的關系在這一過程中不斷調整。

1.國家權力的擴張

1927年之前，上海華界基本沒有制度化的社會保障。舉凡賑貧濟窮、恤孤問寡等福利事宜，完全由各類民間慈善組織承擔。1927年上海市政府成立之后，盡管面臨財力、人力等諸多實踐掣肘，政府并沒有以大包大攬的姿態直接出面舉辦各類救濟事業，依然將此類事務交由民間力量去辦理，但現代責任國家理念和強勢政權的內在要求客觀上讓上海市政當局不得不以一個積極的責任者身份出現在公共福利遞送之列。無疑，現代國家的責任理念要求政府從幕后的旁觀者走向臺前，主動承擔起推行公共福利的責任，把濟貧救弱、福利民生的施政行為至少在形式上視為國家的當然職責，強化國家的威權手段，必要時可以對傳統上由私人自由支配的利益分配領域實行強行干預。

從目前可見的史料來看，1927年上海市政府成立之后，國家逐步加大了對慈善組織的監督，擴大了對慈善組織在財務上的介入和人事上的干預力度。這種擴張，首先需要借助體現國家意志的立法作為依據。1929年，繼國民政府公布監督公益慈善團體法之后，上海市政府另行制定了相應的地方性法規。根據市政府的要求，今后慈善團體無論新舊，必須經黨政許可或核準注冊后方可設立；要求慈善團體每年至少分兩次將款項收支及事業辦理實況，呈報主管官署審核。同時，政府重申，民間慈善團體如需募捐，應先造具預算及計劃，呈請主管官署核準，并將捐冊、收據等編號送請社會局蓋??；事竣之后，即應造具決算書及事實清冊，呈報審核。至于財產之變更、事業之興廢，亦應先行呈請社會局核準后方能辦理。各慈善團體應絕對服從主管官署之指導督飭改良，如延不遵循，著即勒令停辦或改組。⑧這些規定，對國家與民間慈善組織之間的地位以及彼此間權利、義務的關系重新做了調整，使政府對慈善組織的監督與干預合法化。⑨

政府對各慈善組織的監督與控制十分廣泛，舉凡財產之變更、款項之募捐、人事之變動，甚至章則之修訂、經費之預算，均應隨時呈報市政府核準后方生效力，否則不予認可。各慈善組織立案后，每年應將堂務狀況、收支款項等編制報告呈報政府審核。⑩借助這種方式，上海市政當局希圖建構一種對慈善組織進行監督、控制的長效機制。

此后各種相關制度的出臺，基本上是以這個時期的做法為基礎。正是1929年市政府的這項規定，為政府權力在慈善組織中的空前擴張提供了制度保證和法律依據。政府的干預是全方位的，其中尤以對慈善組織的日常管理、財務和人事上的介入最為主要。

慈善組織日常事務的管理，在傳統上本是該組織自行安排與統籌的范圍，但1929年的這項規定賦予了市政當局介入各善堂日常管理的權力和機會。此后每年視察各慈善組織、檢核其實施成績，成了上海市政府管轄此項事務的職能機構——社會局的一項重要例行工作。而其介入堂務管理的借口則通常是慈善組織在管理上的混亂或腐敗，即所謂“滋蔓復雜，因循腐敗”。 通常，政府往往以改革的責任主體直接介入慈善組織的日常管理，如1929年社會局對普益習藝所、1930年對中國救濟婦孺會的整頓。以善堂的堂務管理混亂、內容腐敗為由介入慈善組織的管理，是國家權力對民間慈善組織的干預形式之一。此外，飭令善堂暫停業務或直接責令其改組，亦是民國時期上海市政當局介入慈善組織日常管理的另一種重要形式。1929年淞滬教養院的改組和1930年對棲流公所、同仁保安堂的接收，應是說明這一問題的有力例證。

此外，上海市政府進一步加大了對慈善組織財務上的干預與控制。對慈善組織財務上的監督，首先體現在對善堂財產使用權的控制。1929年對慈善組織的立法規定，賦予社會局隨時監督各慈善組織財產動向的可能。各慈善團體舉凡財產出售、租賃等，均須事先呈準社會局。在當年早些時候的一份公告中，社會局措辭嚴厲地告誡有關慈善團體，“嗣后關于行使不動產權利，除自己使用外，如有收益或處分行為，與法人本身利益關系較重者，如建筑、買賣、租賃等事，須先呈準本局備案，毋得擅自處置”。1929年保安堂欲出租該堂地產，社會局聞訊后即派員詳查，并批令該堂“在調查未竣及租地辦法未經本局批準之前，不得訂立正式出租契約”。盛氏愚齊山莊正是在這方面沒有遵照社會局的告誡，于1931年被社會局轉呈行政院將其資產凍結。1934年10月間，上海慈善團體聯合會準備出售滬西區昃子圩田地12．49畝，社會局立即派員前往該地進行調查。

傳統上慈善組織在財產處置方面自行支配的空間，在國家權力擴張中受到極大的抑制。這種抑制，不僅表現為上述財產變更所受的約束，在更廣泛的范圍內都明顯體現出政府介入的痕跡。

除此之外，政府還在人事安排方面加強了對慈善組織的干預與滲透。社會局早在1928年即以立法的形式確立了該局對慈善組織人事上的監控地位。是年11月底上海市政府公布的一份規定中，社會局要求各慈善組織設立委員會，并由委員會先行擬定辦事主任人員。但主任的正式就職須經社會局委任。社會局可以長期行使對慈善組織人事上的監督權。這種人事上的干預，不僅體現在對慈善組織主要領袖的任免變更上，即便對一般辦事人員，社會局仍然可以有監察之權。如查得辦事人員有溺職或舞弊等情事，即行著令主任分別撤換，以示懲處。

1930年，社會局在檢查中國救濟婦孺會時，發現該慈善組織管理混亂，且該會管理人員對這些問題“均熟視無睹，既經詰質，猶文過飾非，漫無常識”。因此，社會局嚴厲指責該院負責人監院楊鐵仙、女管理員曹月琴以及幼稚園管理員章漱石等“均屬怠于職守，毫無成績，屢戒不悛，難期振作”，并當即做出“即行撤換，為溺職者戒”的懲處決定。同樣，在對普益習藝所的整頓中，社會局也擬“從裁汰冗員、換用得力人員”等辦法入手。

這種人事干預，在消除純粹由民間力量自行管理所帶來的可能隱患與弊端的同時，也極其有效地實現了政府對慈善事業和慈善組織實施統制的企圖。通過這種辦法，社會局在一定程度上實現了對慈善組織在人事上的權力擴張。

2.慈善組織的回應

在國家權力的持續擴張中，民間慈善組織與國家之間的關系也在不斷進行著調整。民間慈善團體與上海市政府之間關系的發展大體經歷了三個階段，并分別表現為三種不同的互動模式。兩者關系架構的變化軌跡，大略能夠反映近代中國“國家”與“社會”關系的一些面相。

(1)早期的合作

筆者曾指出，近代上海大多數慈善事業的發起人和組織者均為工商企業雇主，即資產階級群體。對于1927年建立的新政權，他們的立場是明確的。1920年代中期，特別在“五卅”以后，上海工人運動風起云涌。層見迭出的勞資沖突要求資產階級在利益分配上必須重新做出調整。這從根本上損害了資產階級逐利性的本質利益。因此，當南京國民黨政權和上海市政府成立之后，慈善界主流顯然是持與政府積極合作態度。這種合作最現實的表現就是這些資產階級慈善界領袖以不同的方式參加到國家政權之中。慈善界領袖王曉籟與虞洽卿、王一亭等人甚至“以私人名義向各銀行出立借據”，為南京國民政府的軍事行動提供財政支持。滬上慈善界元老黃涵之亦參與到新的政府之中，被市長起用為公益局局長，專門分管公益慈善行政。1927年10月在上海慈善團體聯合會第12次會議上，慈善組織表示“各團體事業如何適應新潮流之趨勢，亟應籌劃進行，以副市政府督促改進之意”。

因此，積極回應政府的社會救濟行政，是此期間慈善界的主要姿態。每屆隆冬，缺衣乏食之貧民舉目皆是，各慈善組織每每于此期間紛紛組織冬令救濟，作用非淺。上海市政府對此也很清楚。所以每當此時，政府總要召集各慈善團體，商議救濟事宜。慈善組織對此亦總是持合作態度，勉力辦理。

1928年上海市政府擬籌建統籌各公益慈善事業的官方機構——上海市救濟院，慈善界立即表示“地方救濟院之設立，勢不容緩。本會(上海慈善團體聯合會)應先有所表示，似宜自動發起，擬具計劃，商承主管官署籌備進行”。這種積極合作姿態與1929年后慈善組織與政府長期僵持的緊張簡直判若云泥。

正是這種在功能上的耦合，使得慈善組織與政府有一個良好合作的基礎。有理由認為，如果其他因素不對此基礎發生影響，這種合作仍將長期發展下去。但1929年以后隨著國家權力的不斷擴張，社會局對慈善組織在各方面的干預進一步加強以后，政府與慈善組織之間的關系又開始有了新的變化。

(2)初顯緊張

從1929年開始，作為國家權力意志體現的上海市政府社會局對慈善組織的監控與干預明顯加強。1929年5月，上海市社會局以對各慈善組織財產經營使用為由，擬組織成立“上海慈善團體財產經營委員會”，各團體所有財產凡遇使用、處置，必經該委員會審核同意方可。此舉顯然讓慈善組織大為不滿。他們認為，“慈善團體經主管官署許可成立后，即屬財團法人，已具有法人人格，其權利能力非依法不得侵害。今社會局所擬組織之委員會，似居監護人地位，而法律人之人格之權能亦即受限制”。不滿之情，溢于言表。在隨后不久的一次會議上，慈善團體再次重申，“慈善團體經主管官署許可設立后，為財團法人，具有法人資格，則依法對于行為能力不應放棄。蓋設計、建筑、經租等均屬行為能力范圍之內也”，并稱社會局的這一企圖是對“法人人格方面加以一種限制” 的做法。慈善界的抗議很快取得成效。6月初，社會局取消了設立此種組織的計劃。

矛盾沒有激化，但并不意味著兩者的緊張關系有所緩解。這主要是因為政府積極擴張職能的企圖并沒有任何收縮的打算。事實上，就在這一事件后不久，慈善組織與社會局之間又爆發了更大的沖突，而沖突的導火線則是1930年政府對慈善組織財產的全面清查整頓。

上海市社會局為加強對慈善組織財產的干預力度，于1930年成立了上海慈善團體財產整理委員會(以下簡稱“財整會”)，對全市各慈善組織的財產狀況以及損益情況進行全面清查，以圖改良。這一舉動立即引起了慈善組織的強烈抵制和反對。

反對首先表現在對該組織合法性的爭論上，即財整會到底有沒有成立的必要？慈善界元老黃涵之的觀點似乎能反映當時慈善界的主流看法：“無論機關團體也，其內容棼如亂絲，方可言整理?！?現)各善團之財產，因經費之不足，以致抵押者有之，以致出租者有之，棼亂則猶未也，初無庸整理。今社會局強迫整理，是否已抵押者，該局將設法取贖乎？已出租者，將設法收回乎？恐未必有此善意。故整理二字，在根本上已不能成立?！秉S涵之進一步指出：“即欲整理，亦應由各善團自行整理……如社會局果系善意，整理亦應指派各善團原有人員，而該局自處于監督指導之地位，何以派及各局職員？”其言辭之中不無指責之意，甚至稱社會局的行為別具用心，不懷善意。

隨著財整會籌備工作緊鑼密鼓地進行，這種緊張不斷加劇。沖突再次掀起高潮是不久之后圍繞財整會官民代表名額之爭。政府的規定中明確財整會由政府、慈善界和技術專家人員三方組成，共11人構成整理委員會。慈善組織對于這樣一個對自己十分不利的組織人員構成顯然不滿，遂于1930年兩次呈文政府，要求在代表名額上有所調整。1930年7月18日的慈善團體聯合會會議上，慈善界以滬上慈善組織繁多，“其所有財產調查之手續即屬甚煩，整理之情形亦極有斟酌”為由呈文社會局，要求增派慈善界代表2人；而且在該項呈文中，慈善組織認為專家委員不應由政府單方面指派，合理的做法應由官民合組之財整會選聘。慈善組織同時還要求財整會的每月工作情況應由社會局和慈善團體聯合會共同審查決定。

對慈善組織而言，如此堅持之目的主要是為了維持其管理上的自主性和獨立性。財整會的設立導致政府與慈善組織關系急劇緊張，以前蜜月般的合作至此時逐漸被雙方幾乎充滿敵意的緊張關系所取代。社會局指責慈善組織之所以力爭增加財整會代表名額，或許有“不可告人之事”。這種指責顯然激怒了慈善組織。在上海慈善團體聯合會的文件中，慈善界領袖不無氣憤地對此做出回應稱：“各善團行事究竟有無不可告人之事，該局處于監督之地位，自應實行其監督之責。知而不舉報，是溺職也；不知而故作含沙射影之語，未免意存誣陷，豈是堂堂監督機關所應如此？”上海慈善團體聯合會也數度為此召開大會。在其會后致社會局的一份文件中，慈善團體聯合會稱：“各善團之委員或董事，犧牲精神、經濟辦理善舉，只有義務而無權利，惟其本于良心之驅遣，故絕無一事不可告人……敝會兩次陳述意見，輒遭貴局嚴厲駁斥，乃知人民之于官廳，絕無置喙之余地?！贝壬茍F體領袖致信慈善界，呼吁不要“甘受壓迫”，“勿為官權所懾伏”，有著自主性精神的地方力量與官權相抗衡的企圖十分明顯?？梢?，慈善組織與政府之間的緊張自1929年后逐漸升級，直至1930年財整會設立后達到了高潮。

客觀地說，政府加強對民間慈善組織的監控與管理，顯然不是為了約束、限制慈善組織作用的發揮，而是試圖以政府的力量興利除弊，規范慈善救濟事業。但對于有著長期自我管理傳統的慈善組織而言，政府的這種擴張行為無異是對其自行支配權的干涉。一方面，政府堅持要借用國家力量進行興利除弊；另一方面，慈善組織著力于維護自我管理支配的獨立行為權利，堅持認為“這種權利能力非依法不得侵害”。國家與社會之間的關系日漸緊張。

國家權力對社會空間的擴張，其本意在于尋求對社會的規范性整合，但政府的行為被有著強烈自主性傳統的民間組織視為對其“財團法人”權利的干預和挑戰。盡管民間慈善組織難以直接抗爭強勢國家，但在被政府視作十分棘手的貧弱與災黎問題面前，這些慈善組織突然收縮，普遍表現出消極的姿態，對于竭力塑造其福利民生的積極姿態而又在財政方面捉襟見肘的國民黨上海市政當局而言，這不失為一種相當有效的制衡策略。

原本試圖加強對慈善組織進行監督管理的政府統制，獲得的結果卻是此后各慈善組織參與社會救濟方面活動能量的顯著萎縮。這可以從當時眾多慈善組織在事業活動中經費投入的普遍收縮窺其一斑。如1930年上海濟心會全年事業投資為7533.4元，而1931年則為7054.7元；上海保安養老所1930年的事業投資為14018元，至1931年降至7219.7元；上海棧業公會1930年的投資額為10425元，同樣，至1931年也減為10275元；普藝習藝所1930年的事業經費為31340元，至1931年支出額驟減到19071元等等。如上述投資減少的現象在上海檔案館所藏的相關檔案文獻中有大量記載。

這種萎縮不僅表現在上述一個方面。1930年代初，眾多慈善組織紛紛縮減業務、壓縮規模。相對于前期成績而言，1931年的各項救濟與服務事業明顯減少。1931年全市公益性質的義務學校為23所，而據社會局的調查，1930年為26所，減少了3所；接受教育的學生亦較1930年大為減少。舉辦公益義診的醫療團體，在1931年為41家，而1930年為45家；1931年各貧困市民免費發放藥品的公益團體亦較去年顯著減少。此外，施材、掩埋、助殮等助葬機構也較前期有明顯縮減。

非但慈善組織的數量在1931年度較前期減少，具體到慈善組織所舉辦的事業也有明顯的收縮趨勢。如1931年度元濟善堂義診貧民共29397名，而1930年為40005名；1931年該堂免費發放藥品26497帖(劑)，而1930年這個數字為35943；接受防疫人數在1931年為1336名，而1930年共有3602名。這種收縮在1930年代初表現得十分普遍。據社會局的調查，1931年上海各公益團體義診貧困病人的人數亦較上年顯著減少；1931年公益團體用于發放藥品方面的支出經費為171000余元，較之1930年218000余元的藥物支出費，有明顯的下降。

各類慈善救濟活動在此期間普遍收縮，個中原因值得深思。盡管這里面的因素可能有多種，但強勢國家在社會事務中所表現出來的干預與擴張勢頭，使得民間組織自主性傳統面臨前所未有的挑戰，并進而導致慈善組織的積極性受到明顯的抑制與挫傷，無疑也是一種潛在的影響因素。

不過，耐人尋味的是，隨著財整會于1931年6月的終結，政府與慈善組織之間的緊張狀態又呈趨緩之勢。在關系構建上，雙方再度表現出合作的姿態。當然，這種合作與早期兩者之間的合作已有明顯的不同了。

(3)“非情愿”合作關系的發展

盡管在多方面與政府有著明顯的不愉快，慈善組織最終仍派代表參加了財整會的各項工作。事實證明，財整會的工作成效卓著。在對慈善組織的財產進行清查復核的基礎上，財整會著力對各慈善團體的房產、地產的經營進行整頓。當時主要的做法是，凡各慈善組織財產文據不全或沿用舊日田單者，均一律飭向土地局丈實，并調換土地執業證。對于有發展前景之地產但現仍廉價出租或廢置不用者，均飭依照附近市面狀況，酌量增加租金，縮短租期，或籌款建屋出租，以裕收入。零碎不便營業之房地產或鄉間田地，收益甚微，均飭適當時期分別呈準公開標賣，并將標賣所得投資于本市有一定發展前景之地產或房產。9個月的時間，使得慈善組織每年收益由原來的62萬元增至98萬元，凈增益36萬元。

這種看得見的收益，令慈善組織在抵制政府之余稍顯寬慰。再者，一些善堂也趁此機會對自己長年未能解決的財務死賬、資產糾紛進行清理。如仁濟善堂的例子最為典型。此一時期慈善組織對于財整會所表現出來的合作姿態，更多的是出于借助政府之力解決自己長期懸而未決的資產糾紛的考慮。對后期慈善組織與政府之間合作關系的認識，應在這個基礎上進行區別分析。

1931年后的事實顯示，與財整會設立前后慈善組織因抵制政府權力的擴張而在具體善舉上表現消極縮減不同，此后若干年內慈善組織在社會救濟事業上又表現出了較大的參與熱情。具體的例證是此后數年中各類善舉有了明顯的恢復和增長。以元濟善堂為例，1930年該堂施醫共40005名，經過1931年29397名的短暫縮減后，后來的幾年又很快恢復至40000名以上，直至1935年高達62802名；該堂施藥也是如此，1930年共向貧病施藥35943帖， 1931年該項善舉縮減至26497帖，但次年又增長恢復到38960帖的水平，此后，每年以近10000帖的速度增長，直至1935年達到58601帖。經費上的增長，一定程度上亦是慈善事業擴大的體現。另外，仁濟善堂的資料也較為完整地反映了這一趨勢。

上述情況部分地說明了隨著財整會的結束，慈善組織在社會救濟上又表現出參與的積極性和主動性，與政府的關系在改善的基礎上又有了合作的傾向。

事實上，合作雙贏的道理慈善組織十分明白。盡管在財產支配權上不滿政府的干預，但這方面的緊張并不能抹煞慈善界尋求政府給予其多方面支持、維護的內在需求。史料表明，1931年后各慈善組織仍積極愿意接受政府在財政上的援助。如新普育堂不但接受了政府每年10000余元的財政劃撥，還曾以承租公地為由要求政府撥充政府經費，以資津貼。1934年滬南庇寒所因業務驟增，力不能支，特向市府請求援撥銀3000元，以敷急用。閘北慈善團更是長期接受政府在財政上的補貼，即便自1932年7月以后政府將補貼費減半亦是如此。

盡管這種在經費上的依賴對慈善組織而言既非普遍，亦不經常，但上述事例至少部分地說明了慈善組織在本質上無意尋求與政府的對峙。從維護自身利益的角度而言，只要國家權力對慈善組織自我支配空間的干預不至于損害其根本利益(主要是對財產的處置與獲益權利)，兩者的合作前景依然樂觀，盡管在這種合作的背后政府與慈善組織各自的追求并不相同。

三、慈善組織與地方政府關系動態調整的現實基礎

近代上海慈善組織在與地方政府的互動博弈中何以尋求不同的關系建構？對這個問題的回答，還要從“人們為什么要創辦慈善組織”這樣一個問題的分析入手。

客觀地說，創辦慈善組織，無疑是為了回應貧困與匱乏等各類社會問題。自古至今，這似乎是一個沒有爭議的觀念。但問題是，如果慈善組織的目的完全在于解決貧困、窮弱，那么在近代中國，慈善組織應該出現在中國最為窮困的地方。但史料證明，近代大量的慈善組織出現在經濟最為發達的上海。這說明，除了客觀社會需求這一因素之外，尚有其他因素促成人們愿意創辦慈善組織。

本研究的一個思路是，要想考察人們為什么熱衷于興辦慈善事業，應首先弄清楚這些創辦者都是些什么人、有著怎樣的身份。以此為突破口，來探討創辦者的真實動機?；谶@一思路，本文對上海檔案館館藏民國時期上海慈善組織的相關檔案進行了整理，初步梳理出上海慈善組織主要創辦者及其職業構成，見表1：

表1 上海慈善團體聯合會會員組織負責人情況一覽表

資料來源：據上海市檔案館檔案，卷宗號Q114—1—11、Q115—16—51等資料內容整理。

通過對近代上海慈善組織創辦者的職業類型進行分析，本文認為這一群體中以工商業界人士居多。正如表1數據所反映的那樣，29位職業明確的慈善組織負責人中，工商業從業人士超過76%?？梢赃@么說，近代以來上海慈善事業的大量興起，正是這一龐大的商人群體參與的結果。

從一般意義上來理解，商人群體顯然并不一定比其他群體更具愛心、對貧弱之民與災黎更具同情之心。因此，民國時期上海如此眾多的商人熱衷于經營慈善組織，背后必定有著超越慈愛之心的其他目標訴求。本研究認為，民國時期上海工商界人士樂于創辦、參與慈善事業，或多或少隱含著某種利益性致因。一個可能的解釋是，商人群體通過捐資興辦慈善事業，在維護并鞏固自己在地方事務中的支配權力的同時，也可以借助這種“施善”行為為自己聲譽的提高和慈仁形象的樹立創造機會，并進而為自己獲得一種潛在的無形資源；反過來，這種資源又為其商業的進一步發展提供了極大的便利和有力的支持。

諸如《申報》等各類報刊上大量慈善組織對所謂諸“善士”的鳴謝，可以間接佐證這一觀點。對于慈善組織的投資人而言，以“善士”的身份見諸報端，其效應絕不亞于商業廣告所帶來的收益。有的慈善組織索性將施發衣米的施票直接交由投資于慈善事業的會員，讓貧民直接在這些會員手里受施；也有一些慈善組織在施發衣米的票證上蓋上會員店號的印鑒，以資廣而告之。如1930年初紅十字會曾于上海南市、閘北等地開展冬令救濟，施賑貧民，制備棉衣數千件，印就米票一萬張，“憑上海輸捐善士店號印鑒、憑信隨時施送”。上海永樂善堂也曾規定，凡要求救助者，須經該堂會員介紹，否則不予施救。這種借施善之名以圖揚名之實的做法，顯然令包括中小工商業者在內的滬上商人群體樂于捐資創辦慈善事業。

大量的資料顯示，民國時期上海的商人們熱衷于創辦慈善事業的一個重要動機在于其特定的利益性追求，即在其“施善”行為的背后鮮明地體現了這一群體利益性的目標訴求。正如樂正的研究所揭示的那樣，近代上海，人們的行動往往建立在“交相利”的基礎之上。人們參與各類社會活動的興趣并不僅在于此活動本身，而是也在于由此帶來的有形或無形的收益。舉辦慈善事業給行動者所帶來的“慈仁”、“厚德”的光輝形象，令手中握有巨資的有產階級矚目。同時，他們更十分看重借此舉來為自己在市場領域的空間拓展鋪墊社會資本；至少，在獲取各類資源方面，舉辦慈善事業與興辦實業有著相輔相成的作用。

著名實業家兼慈善家王曉籟早年經營茶繭絲纖等業，在上海金融界頗負盛名。導致其后來致力于公益慈善事業的原因，在他的日記里透露出了一絲心跡：“三十歲以后……棄商業而致力于商道，舉凡公益慈善、教育文化及社會公團，一切事業無不積極參加?！蓖鯐曰[把辦理慈善事業稱作“商道”，這種看法頗能反映當時商人群體參與創辦慈善事業的一般心態。出于“商道”考慮，商人們創辦各類慈善事業的根本出發點顯然并非僅以解決社會貧窮為基礎，其終極目標仍在于更好地經商興業。當財富對經營者而言不再是一項焦慮的對象時，聲譽和社會形象則成了關注的焦點。投資于慈善事業，不失為提高自己知名度和社會聲望的一種絕好途徑。而此舉反過來又為這些經商興業之人創造了更好的經營性環境。

上述分析說明，“慈惠”與“商道”的互輔機制，正是慈善組織興辦主體的利益性訴求策略。正是基于這一認識，本文認為，慈善組織與國家保持何種形態的關系建構，很大程度上是出于自身的利益性目的訴求。討論“社會”與“國家”的關系，這是一個不應被忽視的分析維度。

四、余論

如何認識民間社會組織與國家的關系建構，這是本文的一個核心關切。本研究認為，社會與國家的關系模式并非一個恒定的歷史范疇，它在現實層面上受到行動主體特定目的訴求的影響。本文以近代上海慈善組織與上海市政府的博弈互動過程為分析對象，考察了慈善組織與政府關系的動態演化過程。盡管秉持現代公共政府理念的上海市政府有著福利民生的宏大抱負，但由于財力、人力等資源因素的現實制約，在具體操作層面上1927年的新政府依然將主要救濟活動交由各類民間慈善組織去舉辦實施。正是在這一過程中，奉行集權理念的國家與有著長期自主性傳統的社會組織之間發生了一系列錯綜復雜的博弈互動。

無疑，政府希望與慈善組織合作的前提是對其在社會秩序尤其是應對貧窮時所發揮的作用的期望；而慈善組織與政府合作的基礎在于更好地維護自己的獲利資源和維系“商道”的內在追求。在這里，國家與社會之間的關系顯然既非機械對峙、一味制衡，亦非簡單合作或單純的功能補充。本研究認為，只有秉持超越制衡與合作的視野，認識到雙方的利益訴求，才能夠更深入地理解兩者關系演變的背后邏輯；同時，或許也可以引導我們對國家與社會二元分析模式的解釋限度做進一步的反思。

慈善組織與政府之間忽而合作、忽而緊張沖突、忽而又再度合作，在根本上取決于對各自利益的追求與維護。本文的討論應該可以比較明確地告訴我們這樣一個事實：在自身利益的維護過程中，地方社會有著明晰可辨的權利觀念，而并非如有的學者所言根本無法構成與國家對立的談判關系。事實上，國家與社會各自利益的客觀存在以及對彼此相對獨立的利益的維護，正是建構兩者關系模式的基礎。

近些年來，政府與社會服務組織間正在形成越來越廣泛的合作性關系，以應對日益復雜的公共管理和公共服務難題。本文探討的雖然是民國時期社會組織與國家關系的建構過程，但實際關懷的仍然是當下的社會體制改革實踐。本研究的現實意義在于，準確把握社會組織與政府關系建構的內在訴求及其邏輯，是深刻理解推進社會管理體制改革、創新社會治理方式實現路徑的理論前提。

中共中央十八屆三中全會指出，增強社會發展活力，提高社會治理水平，關鍵之處在于改進社會治理方式，激發社會組織活力，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。問題是，缺乏必要體制性資源支持的草根性社會組織，在多大意義上能夠形成兼具獨立性和自主性的社會主體，并進而與政府形成對稱的談判關系和良好的互動關系？本研究有助于我們對上述問題有一個較好的理解與體認。

注釋：

①較早的一項相關研究應是20世紀70年代末美國學者孔飛力(Philip Kuhn)的一篇關于明清以來官方力量與地方力量擴張互動關系的文章。 此后在海外中國學者如蕭邦齊(R. Keith Schoppa)、蘭欽(Rankin, Mary Backus)、羅威廉(Rowe, William T.)等人的努力下，借助這一分析框架對近世以來中國史進行了多方面探討。

②張靜：《國家與社會》，浙江人民出版社1998年版；鄧正來、亞歷山大：《國家與市民社會——一種社會理論的研究路徑》，中央編譯出版社1999年版；楊念群：《中層理論——東西方思想會通下的中國史研究》，江西教育出版社2001年版；黃宗智主編：《中國研究的范式問題討論》，社會科學文獻出版社2003年版；鄧京力：《“國家與社會”分析框架在中國史領域的應用》，《史學月刊》2004年第12期。

③馬敏、朱英：《傳統與近代的二重變奏——晚清蘇州商會個案研究》，巴蜀書社1993年版；馬敏：《官商之間：社會劇變中的近代紳商》，天津人民出版社1995年版；朱英：《轉型時期的社會與國家——以中國近代商會為主體的歷史透視》，華中師范大學出版社1997年版；等。

④楊念群：《中層理論——東西方思想會通下的中國史研究》，第101頁。另見余新忠：《中國的民間力量與公共領域——近年中美關于近世市民社會研究的回顧與思考》，《學習與探索》1999年第4期。

⑤余新忠：《清代江南的瘟疫與社會》，中國人民大學出版社2003年版，第351頁。

⑥梁元生：《慈惠與市政：清末上海的堂》，《史林》2000年第2期。

⑦現有的相關研究成果頗為豐富，如盛懿的《近代上?；浇檀壬剖聵I》(《上海交通大學學報》1999年第2期)、 張禮恒的《略論民國時期上海的慈善事業》(《民國檔案》1996年第3期)、梁元生的《慈惠與市政：清末上海的堂》(《史林》2000年第2期)、高橋孝助的《近代初期の上海にぉける善堂——その“都市”的狀況への対応の側面について》(《宮城教育大學紀要》第18卷第1分冊，1984年)、小浜正子的《民國時期上海の都市社會と慈善事業》(《史學雜志》第103編第9號，1994年)及夫馬進的《中國善會善堂史研究》(商務印書館2005年版)等。上述研究從各個角度對近代上海慈善事業的興起背景、組織結構、堂務管理及與國家的關系等方面均做了頗見功力的探討。

⑧上海特別市社會局秘書處編：《上海特別市社會局業務報告》(1929年)，第251頁。

⑨上海檔案館檔案，卷宗號Q113-4-5，第43-44頁。

⑩上海檔案館檔案，卷宗號Q115-16-51，第17-18頁。