海南省填海造地現狀及管理對策探討*

王衍，王同行，符史勇

(海南省海洋監測預報中心 ?？?570206)

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海南省填海造地現狀及管理對策探討*

王衍，王同行，符史勇

(海南省海洋監測預報中心 ?？?570206)

隨著海南省海洋強省建設和海南國際旅游島建設的穩步推進，海南省用海需求持續增長，用海規模不斷擴大，海岸帶、海島資源的開發利用強度逐步增加，海南省填海造地活動逐年活躍，這為海南國際旅游島發展戰略的實施提供了土地與空間資源保障，然而填海造地用?；顒右伯a生了很多環境影響。文章通過對海南省填海造地現狀的介紹，分析了填海造地對海南省經濟社會發展的作用及其對資源環境的影響，從控制填?？偭?、嚴格填海造地計劃、提高填海成本、完善填海監管和細化填海審批5個方面，對海南省填海造地管理提出幾點建議。

海南；填海造地；環境影響；管理對策

海南省是我國最大的經濟特區和唯一的熱帶海洋省份，全省管轄海域遼闊，海洋資源豐富，海洋環境優越，海洋生態系統多樣，海洋在全省經濟、社會發展中的作用舉足輕重。隨著海洋強省和海南國際旅游島建設的穩步推進，海南省用海需求持續增長，用海規模不斷擴大，海岸帶、海島資源的開發利用強度逐步增加，填海造地成為解決人地矛盾、空間不足最為有效的方式之一，但這同時又給海洋環境帶來了比較嚴重的破壞，海洋開發和管理矛盾日益突出。歷史上，我國圍海始于漢代，唐、宋時江蘇、浙江沿海圍海規模逐漸擴大，曾有圍海百里長堤[1]。新中國成立后，我國經歷了圍海曬鹽、圍海擴展農業用地、圍墾養殖、偏于工業圍海用地4次大的圍填海熱潮[2]。從1993年開始實施海域使用權確權登記到2012年年底，我國累計確權填海造地面積達到12.09萬hm2，超過現有灘涂面積的1/2[3]。圍海造地不僅緩解了我國土地資源緊缺的矛盾，拓展了幾千萬人口的生存空間，同時對我國國民經濟的發展也起到了積極的促進作用[4]。圍填?；顒釉诮o社會經濟發展帶來助益的同時，眾多的學者[5-13]也認識到大面積填海造地活動帶來了一系列資源、環境和社會問題。

1 海南省填海造地現狀

海洋經濟在海南省社會經濟發展中一直占據著舉足輕重的地位。 “十一五”以來，海南省圍海、填海造地確權總面積為785.60 hm2，占全國同期圍海填海造地總面積的1.17%。

海南最初的圍填海項目是1991年的?？谑腥f綠園填海造地項目，該項目也是引發海南實施海域有償使用制度的重要起因之一。1991—2007年年底，海南省各級政府共批準圍填海面積2 031.84 hm2。其中，圍海面積790.91 hm2，填海面積1 240.93 hm2。2008年以來海南省圍填海造地規模持續擴大，從2008—2012年《海域使用管理公報》可以看出，2008 —2012年全省填海造地面積為1 241.00 hm2。2006年填海造地面積僅為3.67 hm2，2007年增加到206.59 hm2，2008年降低為117.56 hm2，2009年受全國總體圍填海形勢的影響，升高到279.80 hm2，2010年又降低到177.98 hm2，2011年增大到471.23 hm2，2012年回落為194.43 hm2，2013年增大到近年來最高值為1 351.77 hm2，2014年又回落到193.75 hm2(圖1)?？傮w來看，海南省近年來圍填?；顒映尸F出逐年活躍的趨勢。

圖1 海南省2006—2014年填海造地面積變化趨勢對比

在區域分布上，主要分布于海南島南部的三亞市和東部的儋州市及其北部的?？谑?。三亞鳳凰島人工島填海造地項目，2006年一期填海造地36.50 hm2，2012年二期圍填海造地48.16 hm2。在儋州市，洋浦港區圍填海面積總計將達1 923.06 hm2。儋州?；◢u旅游綜合體規劃填海面積783.00 hm2。在北部的?？跒澈Ｓ?，已完成圍填海面積352.00 hm2，規劃圍填海造地面積981.43 hm2。

2 填海造地對海南社會經濟發展的作用

2.1 為海南國際旅游島發展戰略的實施提供了土地與空間資源保障

為改善海南省旅游基礎設施和服務設施，各地啟動了上百項旅游基礎設施建設項目，其中多個項目通過圍填海造地拓展海域空間得以實施。三亞市通過填海造地建設鳳凰島，建成了我國第一個郵輪專用碼頭，2006年11月投入使用，當年旅客吞吐量5 476人次，2008年旅客吞吐量為17.0萬人次。?？谑型ㄟ^填海造地建設人工島，正在?？跒澄鞑拷ㄔO集郵輪靠泊、水上娛樂、商業金融、旅游觀光等功能于一體的南海明珠旅游綜合體，建成后旅游年收入預計約60億元。儋州?；◢u旅游綜合體項目通過圍填海造地建設具有多種休閑娛樂功能的旅游休閑度假島。另外，?？谌缫鈲u區域規劃用海、文昌東郊椰林灣海上休閑度假中心、萬寧日月灣綜合旅游度假區人工島等項目都是通過填海造地建設的旅游基礎設施。

2.2 為港口和臨海工業發展提供了拓展空間

海南省物資進出和對外貿易的主要方式是海運，約98%的進出島貨物通過海運完成。隨著全省經濟的發展，?？诟垡幠Ｐ?、深水泊位少、通過能力不足的矛盾凸顯。?？诟鄱诠こ虈Ｔ斓?4.67hm2，建設5個2萬噸級散雜泊位。?？诟垴R村中心港區一期，工程圍填海域建設5個2萬噸散雜泊位，二期工程，建設4個5萬噸散雜泊位，通過圍填海造地擴大了?？诟鄹劭谕掏铝?，成為海南島和大陸客貨運輸的重要樞紐港。洋浦港區為拓展港口吞吐能力，在本港區圍填海造地767.58 hm2，在神頭港區圍填海面積1 155.48 hm2，洋浦港后方的洋浦經濟開發區已通過圍填海造地近2 000 hm2，通過以港興工，以工帶港，很快提升了洋浦港區集裝箱碼頭和多用途及通用碼頭的吞吐能力，使洋浦港逐步發展成為環北部灣地區的貨物中轉基地港、東南亞航運樞紐以及海南省西部地區的現代港口綜合物流基地。

2.3 為拉動海南投資和促進經濟增長搭建了平臺

填海造地工程及其圍填形成的土地后續建設，其投資可帶動建筑、材料、港口、電力和物流等多個行業的發展，是促進沿海地區社會經濟快速增長的重要平臺。

據初步估算，海南省填海造地工程建設及項目投資約0.5億元/ hm2，2008—2012年全省填海造地1 241 hm2，可拉動投資將超過600億元，對拉動內需，促進2008年以來全省的經濟回暖發揮了重要作用。

3 填海造地活動對資源環境的影響

填海造地活動是一把雙刃劍，一方面是沿海地區緩解土地供求矛盾、擴大社會生存和發展空間的有效手段，為沿海地區社會經濟發展提供了土地和空間載體，成為沿海地區產業結構調整的重要促進力量，具有巨大的社會經濟效益；另一方面，填海造地活動又是一種完全改變海域空間自然屬性的人類海洋開發活動，控制不好極易引發海洋生態環境損害、海域自然資源破壞，海洋開發利用秩序錯亂等多種問題，從而制約沿海地區社會經濟的持續發展。通過對海南省填海造地項目的長期跟蹤監視監測和調研分析，圍填海造地活動存在的主要影響資源環境的問題如下。

3.1 對紅樹林、珊瑚礁等典型海洋生態系統的影響

紅樹林、珊瑚礁等熱帶特有海洋生態系統，在生態平衡中起著不可替代的重要作用，但這些熱帶海洋生態系統抵御人類活動干擾的能力十分脆弱，填海造地活動占用和破壞紅樹林、海草床生長區域，導致紅樹林、海草床分布面積減少；填海造地活動改變了珊瑚礁分布區域的生態環境，導致珊瑚礁白化，失去生命活力。據統計，自20世紀50年代以來，海南省紅樹林面積已減少62%。填海造地活動使近岸海域生態環境遭受不同程度的破壞，紅樹林、珊瑚礁、海草床等近岸海洋生態系統的環境壓力日益增大，紅樹林質量明顯下降，群落嚴重退化，珊瑚礁生態環境呈惡化趨勢，沿岸海草生態環境總體呈退化狀態。

3.2 填海造地改變海岸穩定性，增加海洋災害風險

填海造地活動，不管是采取海沙吹填還是外運土石方圍填方式，都會改變海洋地形地貌環境，從而改變附近海域的水沙沖淤動力平衡，在一些局部區域引起海岸、海底侵蝕，在另一些區域則引起泥沙淤積。發生在港口、航道區域的泥沙淤積會直接影響港口、航道的船舶航泊功能；發生在工業、城鎮、旅游區的海岸侵蝕，則直接影響工業生產、人民生活和游客生命財產安全。根據地形岸線和剖面對比顯示，海南省鳳凰島北側至海月廣場附近約1 500 m的岸段近年來侵蝕明顯。在2003年11月的0320號臺風期間，鳳凰島以西至團結路口沿岸長度約為700 m的岸段遭受強烈侵蝕，其中靠近鳳凰島約400 m海岸侵蝕最為明顯，多顆椰樹傾倒入海中，50 m長的人行道遭到徹底破壞，30 m長的人行道底部被掏空，人行便道遭到全部破壞。后期雖然實施了拋石護岸工程，但新風街以東已成為人工岸線，岸線外原有沙灘被沖刷消失殆盡。2002—2009年的遙感影像對比也顯示，海月廣場東南岸段的灘肩普遍后退，幅度在15～35 m，灘肩以上部分的植被也有明顯減少。此外，由于圍填?；顒邮钩擎?、產業和人口越來越向海岸線劇集，遭遇臺風、海嘯等自然災害必然造成更多的人員傷亡和經濟損失。

3.3 填海造地損害濱海旅游資源

濱海旅游資源是海南國際旅游島建設的重要資源依托和發展保障。海南省濱海砂質海岸分布廣泛，具有我國獨一無二的熱帶旅游資源。填海造地活動在短期內為全省旅游業的發展做出了一定的貢獻，但填海造地對海域空間的占用，對周邊水動力環境、海岸地形地貌以及珊瑚礁、紅樹林等典型生態系統的破壞卻是永久性的，從長遠看來，依托海岸和近岸海域開展圍填?；顒?，會對旅游資源的持續開發產生很大影響。例如，三亞鳳凰島填海建成后，海岸線侵蝕后退、沙灘泥化等問題出現，使濱海沙灘的風景旅游資源價值大大降低，影響了三亞濱海旅游業的持續發展；?？跒衬虾Ｃ髦槿斯u填海完成后，填海范圍內265 hm2的?？跒碁晨谖鱾入p灘淺灘永久性消失，造成圍填區內原有濕地生態系統服務功能的徹底改變，該區域濱海濕地旅游資源完全喪失。隨著洋浦港口及臨海工業區的發展，濱?？諝赓|量和海水質量都有一定程度的降低，洋浦濱海旅游質量明顯下降。

3.4 填海造地壓縮漁業生產空間

近岸海域是我國漁業生產、漁民賴以維持生計的主要場地。集中于近岸海域的大規模圍填海造地活動，一方面直接壓縮了近岸海域原有的漁業生產空間，導致部分漁民失去漁業生產的基本場所；另一方面，大規模圍填?；顒右查g接對周邊海域的漁業生產活動產生影響，削弱了圍填海周邊海域的漁業生產功能。圍填海工程影響魚類的洄游規律，破壞了魚群的產卵場、育幼場、索餌場等棲息環境，導致重要經濟魚類、蝦類、蟹類和貝類等的資源量和捕撈量急劇下滑。

4 管理對策探討

本文從控制填海造地總量、嚴格填海造地計劃、提高填海造地成本、完善建設類用海項目監管和細化用海審批5個方面，對海南省圍填海管理進行了探討。

4.1 根據填海資源環境承載力，實行填?？偭靠刂浦贫?/p>

根據每個海洋功能區圍填海資源環境適宜性、圍填海工程施工技術可行性、填海造地成本和社會經濟發展現狀，估算省級行政區范圍內各個功能區填海資源環境承載力，形成海南省的填海資源環境總體承載力，作為全省填?？偭靠刂频目傮w目標。在次目標的約束下，結合區域發展戰略規劃等，將全省填?？偭靠刂颇繕朔纸獾轿磥?個5年計劃期，明確每個5年計劃期的填?？偭靠刂颇繕?，以此作為全省不同時期填?？偭靠刂频目刂颇繕?。凡是在海南省范圍內落實的區域建設用海規劃、單體圍填海項目，審批前須查看本計劃期內建設類用?？傮w控制目標，審批后從控制總量予以核減，總量控制目標達到后，所有填海造地項目嚴格實行零審批。

4.2 完善海域資源有償使用制度，提高圍填海資源環境占用成本

根據填海海域使用權價值等因素，推行通過市場經濟途徑出讓填海造地海域使用權的模式，提高國家海域資產的保值增值能力，強化海域使用權二級市場體系建設，建立健全海域使用權市場流通體系，驅除填海造地的經濟利益杠桿，提高填海占用國有海域空間資源成本?？茖W評估填海對海洋資源環境的占用和損害程度，研究制定填海生態補償方式和標準，建立和實施填海生態補償制度。以國家海域資源所有者身份，對填海占用和破壞海洋生態環境收取生態補償金，用于污損海域的生態修復與整治。對于因填海造地項目導致典型海洋生態環境損害問題的，加倍收取生態補償金，提高圍填海污損海洋生態環境成本。

4.3 綜合評估填海造地的資源環境與經濟損益，從嚴控制填海造地活動

建立填海項目后期評估制度，對填海項目所產生的海洋資源環境影響、社會經濟效益等進行跟蹤監測調查，研究建立具有可操作性的圍填海項目綜合評估方法，以全面揭示填海造地的損益實際情況，提出填海造地的資源環境經濟損益評估閾值。從而研究不同海岸區域開發利用的適宜方向，為從嚴控制填海造地提供依據，從而嚴格控制填海造地項目。

4.4 實施建設用海項目全過程監管，加大違規違法填海懲處力度

進一步強化各級海洋主管部門、海域使用動態監管部門、海洋執法部門的緊密協作，健全海域使用動態監測系統，建立覆蓋用海項目全過程的動態監管體系，全面監測海域使用動態和海洋環境損害情況，及時發現問題，及時解決問題，防控建設用海項目活動產生的資源環境重大影響和社會利益沖突問題。嚴肅查處未批先用、少批多用、私自改變用途等填海違規違法行為，定期公布海域使用執法檢查的成果，維護海域開發利用的健康有序發展。

4.5 深化海域整治修復工作

進一步深化海岸和近岸海域綜合整治修復工作，科學評估海域資源的受損狀況，制訂針對不同對象和目標的整治與修復技術方案。通過近岸海域空間的整理，優化用海秩序，調整用海結構，促進資源的節約集約利用，拓展有效海岸與海域空間，為海南國際旅游島建設提供合理的發展空間保障，實現海岸資源開發、海洋環境保護和海洋經濟的協調持續發展。

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海洋公益性行業科研專項經費資助項目“近岸海域空間整治效果評估與開發存量評估關鍵技術研究及應用”(201405025)

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