電子政務對政府績效評估的促進作用

胡曼云

（云南民族大學，昆明 650031）

伴隨著知識經濟和信息社會的發展，電子政務建設已成為各國政府提高行政效率的必選方案和實施政府績效評估的有力助推器。電子政務作為一種政府管理創新的載體，在價值取向、評估主體、評估重點、評估技術等方面對政府績效評估產生了積極的促進作用。

一、電子政務與政府績效評估

在20世紀90年代，美國前總統克林頓提出了“E-Government（電子政務）”這一概念。所謂電子政務，是利用現代信息技術手段進行的公共事務管理與公共服務提供，通過網絡實現政府組織結構和工作流程的優化重組，超越時間、空間與部門分隔的限制，全方位地向社會提供優質、規范、透明、符合國際水準〔1〕的信息管理和公共服務。政府績效評估是績效管理中最核心、最重要的部分，是指根據確定的價值導向，運用科學的評估體系。如對管理效率、服務質量、公共責任、公眾滿意度等方面的判斷，通過科學、標準的方法、程序，對政府在公共管理過程中投入和產效進行全面系統的分析和評價。

電子政務支撐下的政府績效評估，是以目標管理、平衡記分卡理論、全面質量管理理論和激勵理論等為理論基礎，借助信息化網絡平臺、專業化的管理平臺和先進的統計軟件等，對評估主體的參與、指標體系的制定、評估過程及評估結果處理等政府績效評估中的多個方面產生實質性影響，從而更為科學、公平、全面地評價政府工作績效，并產生激勵作用的管理活動〔2〕。

電子政務作為信息技術的產物，是許多國家建設“信息高速公路”的核心工程，有助于構建廉潔高效、開放透明的政府。它集中體現了由信息科學推動的政府變革和公共服務改革相結合的過程，促進了政府的行政流程及行政職能的提升，成為政府績效管理的新平臺。黨的十八大報告指出，要“善于利用現代信息技術，推行電子政務，優化管理流程，創新公共服務提供方式，使行政管理富有成效”。電子政務建設，為政府績效評估的廣泛、深入實施提供了良好的信息平臺〔3〕，不僅提高了數據占有量和處理速度，有效促進政府管理創新，而且在參與、交流、共享、協作、整合等方面具有顯著的特點和優勢。

二、電子政務建設對政府績效評估的促進作用

電子政務對政府績效評估的完善，不僅體現在績效評估過程中信息收集、傳遞和溝通手段的提升，還改進了價值取向、評估主體、評估重點和評估技術，創立了全新的評估方法和評估措施。電子政務建設在許多方面促進和推動著政府績效評估的發展，為破解一些傳統政府績效評估的難題發揮了十分重要的作用。

（一）價值取向的改進

電子政務建設，并非單純地把信息技術運用到政府部門，其本質是建立與信息社會相適應的政府治理典范，促進善治，實現善政。因此，其核心價值應包括以下幾個方面。

1.以公眾為中心，以服務為主要職能

信息社會不同于傳統工業社會的一個重要特點在于它是一個消費者主權的社會。在信息社會構建電子政府，不能再沿襲傳統社會以政府機關為中心的政府治理思維和取向，而應以公眾為中心，以公眾的需求為出發點。電子政務的創建與推動，為政府職能由管理型向服務型的轉變提供了重要的技術支持，更為重要的是，它使管理型政府轉變為服務型政府成為必然。電子政務的特質即透過電子媒體創新政府的管理和服務〔4〕，使政府管理和服務向公開、透明、高效、“一站式”“全天候”“無縫隙”的管理服務方向發展?；陔娮诱掌脚_的政府績效評估將引導和完善政府機關的服務方式向更為快捷、方便、順暢和公平的方向發展。

2.提高政府的應變能力和回應能力

信息技術革命加快了現代社會生產、生活的節奏，市場瞬息萬變，公眾的需求和社會生活朝多元化方向發展，這在客觀上要求政府能及時、準確作出反應和回應，迅速、靈活地調整戰略、策略〔5〕。電子政務建設為提升政府能力和績效創造了條件。一方面，政府運用新技術實行網上辦公大大提高了行政效率，工作方式的改進使基層工作人員從繁瑣的行政事務中得到解放，也為政府開展提升工作人員專業能力和綜合素養的專題培訓和學習創造了條件，從而更好地服務于公眾。另一方面，通過開展電子政務建設，政府各部門之間、政府與社會、政府與民眾之間加強了溝通，通過電子化的途徑，如政府辦公系統、政府網站、微信平臺、微博、短信、電子郵箱等方式獲取相關信息，及時發布服務對象需要的政務信息、服務反饋和相關宣傳資料，增加民眾對政府的認同和支持，維護政府在公民中的權威和合法性，極大地提高政府的回應能力〔6〕。

3.擴大績效評估的透明度和參與性

信息公開是民主政治的基礎，也是開放政府的根本要求。公眾參與績效評估的方式是否開放便利，信息反饋的渠道是否通暢快捷，都很大程度上影響著績效評估結果的“含金量”。如果運作方式不透明，必然導致其績效評估過程的不透明，使得評估結果幾乎是在公眾不知情的情況下產生，即使公眾參與了評估，也難以做到評估的客觀和準確〔3〕。加之，公眾不清楚自己的意見是否被政府所重視和采納，也勢必影響其參與評估的積極性。更有甚者對政府績效評估的結果都不予以公布，使績效評估不了了之。這樣的績效評估是典型的形式主義，很可能導致不作為甚至腐敗行為的滋生蔓延。電子政務建設，使原本幾乎全部由政府掌握的公共信息資源能夠讓公眾共享，增加政府工作的透明度，改善政府與公眾的交流方式，創造了公眾對政府進行績效評估的良好條件。與此同時，做到政務公開，便于接受公眾監督，從根本上規范政府行為，減少不作為、亂作為以及“尋租”行為和腐敗現象。

4.構建以公眾需求為導向的無縫隙政府

隨著顧客社會的到來，政府組織將從傳統的邊界清晰定義的組織向無邊界的組織，以至于無縫隙的組織轉變。電子政務建設就是要求政府不同的組織和部門越過彼此的界限進行合作和整合，也就是意味著政府組織邊界的模糊和消失〔7〕，職能和權利的實現依賴于下級部門之間的合作。政府根據公眾的需求，通過電子信息系統，打破業務的界限，打破層級的限制，促進不同政府層級之間的整合，減少層層審批〔8〕，盡可能地為公眾提供單點的接觸，讓公眾在任何時間、任何地點都能夠得到完整的全程服務。

（二）評估主體的改進

評估主體多元化是政府績效評估發展的必然趨勢。公眾參與是電子政務的重要功能定位之一，是保障公眾享有參與權和監督權的重要途徑。在實踐中，地方政府也越來越重視參與評估主體的廣泛性和代表性。傳統模式下，難點就在于多元評估主體的參與形式、參與渠道、參與成本以及參與結果〔2〕。在政務公開水平較低的地區，由于缺乏相應的技術支持，公眾無法獲得真實、全面、有用的信息，導致對政府職能部門的業務開展情況掌握得不清楚、不全面，也就難以對政府績效的實現作出科學、公正的評價和判斷。

一方面，電子政務建設為政府績效評估提供了信息化的網絡平臺和數據載體，可以支撐政府績效評估對準確、完整的績效信息的需求；同時，利用如辦公自動化系統、網絡媒體、專線等多種形式，拓寬公眾和服務對象的參與途徑，大大降低了公民及其他組織參與評估的成本。另一方面，電子政務使廣泛的公眾監督走入正規化，切實有效地發揮作用。電子政務使政府信息公開、透明、互動，有利于政務公開制度的發展，它所具有的民主、開放的屬性，大大加強了政府行政的透明度和民主化程度，使由人民意愿驅動政府成為可能。同時，應避免公眾通過電子政務開展績效評估過程中的“花架子”現象，必需保證公眾提出的合理化意見和建議得到及時的處理與反饋，使得電子政務的公眾參與真正具有生命力，使得電子政務平臺在政府績效評估中真正搭起官民互動的橋梁。

（三）評估重點的改進

1.由工作結果評估轉變為全過程的績效評價與監督

傳統政府績效評估注重的是階段性工作成果，大多數政府績效評估都是個短期行為，重結果輕過程，缺乏對政府績效的持續性測定，這就導致了運動式的行政管理〔9〕；在實施過程中，對經濟、效益等易于量化的硬性指標往往給予更多的關注，對環境、文化、公共服務、顧客滿意等維度的軟性指標重視不夠。而電子政務支撐下的政府績效評估對政府活動的全過程和產生的結果進行實時的跟蹤和監督，評估的期限足夠長，每一個績效評價維度都充分地進行考察，評估從結果延展到工作的整個過程，是分階段、全過程的績效評估。評估的指標體系中包含了關于工作過程、配置合理性和公眾的“滿意度”“參與度”“使用度”等軟性指標，并且過程指標和結果指標權重逐漸提高。成功的績效評估不僅取決于評估本身，而且很大程度上取決于績效評估相關聯的整個績效管理過程〔10〕。

2.由注重評估“政績”類指標到關注“政務”類指標

電子政務建設使政府績效評估能更多地關注政府職能實現程度等“政務”類指標，如公共服務、市場監管的效果和影響等，可借助電子政務平臺了解、評估和優化政府的管理模式、業務流程和信息反饋。例如北京市海淀區政府建設了企業監管系統。該系統以工商基本登記信息（即經濟戶口信息）和可視化位置信息（地圖界面）為基礎，綜合其他政府部門或管理機構的各種管理內容，全方位反映企業的靜態和動態信息。決策者可以隨時了解各委辦局工作的進展狀況，還可以直接從企業的細微變化來評判政府部門的工作績效，也使得政府可以根據工作效果及時反省和調整工作方法〔11〕。

（四）評估技術的改進

1.使政府績效評估目標設定更加科學

政府績效目標的設定應該是多層次的，具備適用性、導向性和綜合性，便于操作和數據處理，能全面反映整體效應。政府傳統的樹形管理機構模式，能保證組織的高效率、穩定性和嚴密性，卻束縛了成員的積極性和開放性，容易使組織中的個體單位產生自我服務的狹隘觀點，不利于整個組織結構適應動態的、變化的環境。電子政務建設對政府的組織結構進行重組，使政府內部傳統的金字塔結構向扁平化和網絡化轉變，使政府部門之間平行聯系成為現實。政府內部的一體化是電子政務最基本也是最核心的因素，而電子政務系統的集成性為跨政府部門的業務流整合提供了一種新形式的管理資源〔12〕。

電子政務的信息化基礎和網絡開放性打破了科層制縱向的信息傳遞模式，有效整合了不同部門、層級的信息資源，協同應用，廣泛共享。政府績效目標在設定過程中減少了信息傳遞層次，增加信息傳導途徑，從而更加科學和準確〔13〕。

2.使政府績效評估測定系統更為高效

政府績效測定工作系統是對績效信息進行觀察、收集、傳遞、交換、整理、貯存、提取、整合和測算的過程，電子政務平臺在確保數據交流的準確性，提高績效評估的信度和效度方面發揮了獨特的作用。一方面，電子政務的網絡系統使信息的傳遞和反饋更為迅速和通暢，公共部門內部組織結構的扁平化趨勢，有助于執行層與決策層的直接溝通，有利于組織成員全面了解情況，準確、專業地進行績效評估活動。另一方面，電子政務可以通過網絡技術和電子技術建構績效測定的電子信息庫和電子評估信息傳遞系統，避免信息收集、傳遞、儲存過程中的低效、失真、流失，實現電子政務與績效評估之間的功能互補〔13〕，提高政府績效測定系統的運作效率，為政府部門績效評估朝更加科學、公正、可信、有效的方向發展提供了多方面的支持。

三、結語

我國政府績效評估正在強力推進，電子政務支持下的政府績效評估是電子政務的具體應用，也是政府績效評估在信息化背景下的發展，是中國行政改革與行政發展的必然選擇和基本走勢。電子政務建設為政府績效評估的廣泛、深入實施而提供良好的信息平臺和強大的技術支持，在價值取向、評估主體、評估重點、評估技術等方面對政府績效評估產生了積極的促進作用。因此，在我國開展電子政務支持下的政府績效評估體系研究具有至關重要的理論與現實意義。

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