甘肅省政策性農業保險發展困境及解決路徑研究

姚飛　吳應珍

摘 要：甘肅省政策性農業保險自試點以來取得了一定的進展，但也面臨一些突出問題。政府方面，保費補貼結構不合理，稅收優惠不足，巨災風險分散制度缺失；保險公司方面，農業保險基層服務網絡建設滯后，經營管理欠規范；農戶方面，有效需求不足。為促使甘肅省政策性農業保險發展，必須完善農業保險政府支持手段，提高保險公司農業保險服務水平，切實增加農戶有效需求。

關鍵詞：政策性農業保險；行為主體；問題；對策

中圖分類號 F840.66 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）05-01-04

Abstract：The policy-oriented agricultural insurance of Gansu has made a certain degree of progress since the pilot was taken，but it also faces some highlightened problems.On the part of government，the subsidy structure of insurance premiums is lack of rationality，the system to spread catastrophe risk is lacking；on the part of insurance company，agricultural insurance service network at the grass-roots level is lagged，the management is short of standard；on the part of farmer，effective demand is not sufficient. To promote the development of agricultural insurance of Gansu Province，the government should perfect support means，insurance company should improve service levels and farmers effective demand should be increased.

Key words：The policy-oriented agricultural insurance；Participants；Problems；Countermeasures

政策性農業保險是依靠政府支持，以保險公司市場化經營為依托，以農業生產者支付小額保險費為代價，把農業生產經營過程中的由于自然災害和意外事故造成的農業財產損失轉嫁給保險人的一種制度安排[1]。國內外研究表明，單純依靠市場化經營的商業性農業保險難以成功。Wright和Hewitt（1990）的研究發現，農業保險一切險和多重險的經營都要依靠政府直接或間接支持，農業保險單純的商業化經營會出現市場失靈[2]。Mishra認為政府對農業保險的支持會產生福利外溢，使非農部門也獲得農業生產穩定帶來的收益，因此世界各國發展農業保險都由政府進行扶持。因此，政策性農業保險是涉及政府、保險公司、農戶三方行為主體的農業風險分散轉移制度[3]。甘肅省政策性農業保險作為一種分散農業生產經營風險的現代手段自2006年恢復發展至今已經初具規模，但也存在一些突出問題，本文從政策性農業保險行為主體視角出發，探究甘肅省政府、保險公司、農戶在農業保險發展中面臨的主要問題，進而提出相應的對策建議。

本文的官方數據主要來自于甘肅省保監局的信息匯總和國家統計局公布的網站信息。為進一步了解甘肅省政策性農業保險的發展現狀及實踐中存在的問題，筆者進行了實地調研，具體調研地點為武威市涼州區、古浪縣，定西市安定區、岷縣，本次調研主要采取半結構式訪談和問卷發放的形式，通過對人保財險武威市分公司、古浪支公司工作人員的訪談、對當地鄉鎮干部的走訪及對當地農戶發放200份問卷調查，進一步掌握甘肅省農業保險實踐中的具體問題。問卷調查內容主要包括農戶的基本信息，農業生產情況，農戶對農業風險的認識，對農業保險的了解及購買情況等。

1 甘肅省政策性農業保險發展現狀

甘肅省作為一個以農業為主的西部省份，其農業生產因極端氣候條件和地形地貌的特殊性而常年受到干旱、洪澇、冰雹、霜凍、滑坡泥石流等自然災害的襲擊，從而遭受巨大損失。

2007年，甘肅省被納入國家政策性農業保險試點省份，截至目前，甘肅省被中央財政納入農業保險保費補貼范圍的政策性項目包括冬小麥、棉花、玉米等11個險種，被納入地方性補貼項目則包括設施農業、玉米制種、農村家庭綜合保險等，全省農業保險品種逐年增多，覆蓋面不斷擴大，對“三農”保障作用顯著增強，但在政府政策、行政支持，農戶對農業保險的有效需求和保險公司的服務水平方面還存在很多不足。

2 甘肅省政策性農業保險發展中的問題

2.1 政府支持手段不完善

2.1.1 保費補貼結構不合理 甘肅省屬于西部經濟欠發達地區，經濟發展水平落后，省政府財政基礎薄弱，對政策性農業保險保費補貼的能力有限，補貼結構缺乏合理安排，直接影響農業保險承保進度。第一，專項資金安排的補貼方式缺乏對政策性農業保險的有效支持。2007年起，省政府以安排專項資金的方式用于設施農業、玉米制種等地方特色優勢產業品種的農業保險試點工作，專項資金安排作為省級扶持農保發展的一項制度安排局限性很大，每年300～400萬元資金作為保費補貼遠不能滿足試點地區農戶和相關農業產業發展需求。第二，省財政對地方政策性險種的補貼責任不到位。甘肅省內，地方政策性險種大多以省、市、縣（區）三級或市、縣（區）兩級確定財政分擔補貼任務，然而省級財政在支持地方政策性保險方面補貼能力較弱，而農業保險的試點地區大多以農業生產為主，地方財政狀況較差，市、縣級財政配套資金籌集壓力大。

2.1.2 稅收優惠不足 目前，甘肅省對政策性農業保險的支持主要體現在保費補貼方面，缺乏對農業保險承辦主體的有效扶持。目前，甘肅省內經營農業保險的保險公司主要是中國人保和中華聯合兩家，而兩家公司自開辦政策性農業保險以來出現的最高賠付率分別是151%和90.6%，遠遠超過業界公認的70%的臨界點。除此之外，農業保險還存在道德風險和逆選擇難以防范致使保險公司經營成本較高，因此政府需要為農業保險經營提供資金、政策扶持以激勵保險公司供給農業保險的范圍和規模不斷擴大，然而目前甘肅省對農業保險經營主體的支持僅限于有限的稅收優惠，對保險公司的激勵不足。

2.1.3 農業保險巨災風險分散制度缺失 農業風險呈現的弱可保性導致保險人無法實現企業自身經濟效益甚至存在巨額虧損的風險[4]，甘肅省地處黃土、內蒙古和青藏高原的交匯地帶，地形復雜，氣候類型多樣，極端氣候及地質災害頻發，經常使農業生產、農民生活遭受大規模損失。農業巨災風險的系統性及廣泛的伴生性使保險公司面臨巨大的風險潛在損失，很有可能使保險公司無法單獨承擔巨災損失賠付。然而甘肅省農業巨災風險分散機制建設缺失，面對巨災僅依靠中央財政的臨時救助撥款，缺乏有效釋放農業巨災風險分散的長效機制，嚴重阻礙了甘肅省政策性農業保險的穩定發展。

2.2 保險公司服務水平不足

2.2.1 農業保險基層服務網絡建設滯后 截至2013年底，作為甘肅省政策性農業保險主要承辦單位的人保財險公司在各縣鎮村建成三農營銷服務部118個、服務站856個、服務點4 404個，中華聯合財險建成農業保險基層服務網點90個?？傮w上來說，全省三農保險服務網點建設缺乏長期穩定發展規劃，鄉鎮農村基層服務網點建設數量不足，專職基層服務人員缺乏，服務質量不高。如定西市馬鈴薯保險作為全省重點建設示范區，覆蓋全市六縣一區，112個鄉鎮，目前只在53個鄉鎮建立起農業保險服務所，行政村三農保險服務站覆蓋率僅為30%，基層專職農險服務人員只有83人。

2.2.2 保險公司經營管理欠規范 第一，承保數據的真實性無法保證。保險公司的承保標的信息主要來自鄉鎮政府或當地農業部門的造冊清單，農戶簽字同質化現象時有發生，數據缺乏真實性，強制投保的問題不可避免。第二，農戶投保后，后續服務跟不上。保險公司對于承保標的的回訪核實不規范，存在由鄉鎮政府工作人員代為抽查的現象；出險后，查勘定損不到位；理賠過程中，賠付不能及時足額直賠到戶。如2012年定西市支公司部分農險賠款撥付至地方政府賬戶，委托政府發放，賠款未能直賠到戶，在有的賠案當中賠款給付不及時，在核賠通過后超過10d才予以賠付，嚴重違反相關規定。

2.3 農戶有效需求不足 2013年，甘肅省農作物種植面積181.14萬hm2，投保面積85.34萬hm2，參保率47.12%，牲畜養殖616.50萬頭，參與投保493.93萬頭，參保率80.12%，實現簽單保費5.54億元，占全國農業保險保費收入1.8%，保險密度33.92元，為全國平均水平的73%，在筆者的調查中有65%的農戶表示自己有購買農業保險的意愿，但只有41%的農戶購買過農業保險，說明農戶對農業保險的有效需求不足，農戶對農業保險缺乏了解和農業生產經營落后是制約農業保險有效需求的兩大主因。

2.3.1 宣傳不到位，農戶對農業保險缺乏了解和信任 保險公司在鄉鎮營業網點較少，“三農保險服務站”覆蓋范圍有限，缺乏深入鄉村宣傳農業保險的方式，在調查中，筆者發現25%的農戶不太了解農業保險，有人甚至誤以為是保險公司騙取保費的手段，31%的農戶通過電視、廣播等媒體聽說過農業保險，但對于自己能否投保，當地的險種有哪些，如何投保、理賠都不清楚，只有5%的農戶表示自己對農業保險了解。

2.3.2 農業生產經營水平落后制約農業保險 第一，我國的家庭聯產承包責任制，客觀上使得農業生產個體經營分散，而甘肅省特殊的地形、地勢及惡劣的氣候條件，又使省內農業生產經營水平較低，農民缺乏創新意識。一方面，特色農業雖有了一定程度的發展，但大多數農戶還是在傳統分散的基礎上延續經營，經營方式落后，收入水平較低[5]。2013年，甘肅省農村居民人均純收入5 107.8元，全國農村居民人均純收入8 895.9元，甘肅省農村居民人均收入水平是全國平均水平的57%，農民缺乏購買農業保險的潛力，而多樣化種、養的經營方式及分布零散的經營格局一定程度上分散了農業生產風險，客觀上減少了農戶對農業保險的需求。第二，收入結構的多樣化客觀上減少農業保險需求。由于農業生產收入較低，大多數農村家庭依靠外出務工提高收入水平，2012年，農村居民家庭人均工資性純收入為2 203.4元，占家庭人均純收入的43%，全省農民工資性收入快速增長，在筆者的調查中，66%農村家庭的青壯年勞動力外出務工，依靠打工掙得的工資相對于農業生產收入來說相當可觀，非農收入占家庭總收入的比重不斷提高，農戶對農業生產的依賴性降低，因此對農業保險的實際需求不強，也不愿關注農業保險。

3 促進甘肅省政策性農業保險發展對策建議

3.1 完善農業保險政府支持手段 政策性農業保險是政府扶持農業的市場化手段，政府在農業保險中居于主導地位[6]。具體來說，政府應為農業保險提供穩定的法律、經濟和行政扶持機制[7]，制定和完善法律法規、財政補貼政策、稅收優惠政策，農業巨災風險分散制度。

3.1.1 調整農業保險保費補貼結構 甘肅省本身的經濟狀況決定了其對中央財政的依賴性很大，中共中央也一再強調“加大對西部地區保費補貼力度”[8]，因此中央財政應提高對甘肅省農業保險的保障范圍和力度。第一，除對現行中央補貼險種逐步擴大試點范圍外，中央應加大對設施農業、中藥材等省內成規模的特色優勢產業的保費補貼，并對財政扶貧開發資金重新整合以籌集農業保險保費補貼的配套資金，保證地方政策性險種的長期發展。第二，針對省內各地區經濟發展情況的好壞，因地制宜調整保費補貼結構，加大中央及省級配套資金的支持力度，減少貧困市縣財政資金配套比例，減小地方財政壓力，以保證農業保險的進一步開展并發展壯大地方特色農業。

3.1.2 加大對農業保險經營主體的稅收優惠 甘肅省主要采用保險公司替政府代辦的模式經營政策性農業保險[9]，而農業保險的經營必然使保險公司面臨“高成本、高風險、高賠付”的困境，因此，為提高保險公司經營農業保險的積極性，對其進行補貼是十分必要的[10]。因此，可考慮除現行的對種植業、養殖業免征營業稅和印花稅外，擴大稅收優惠范圍和力度。同時，允許保險公司在大災之年因農業保險出現高賠付面臨經營困難時向銀行等金融機構申請低息貸款，可適當減免銀行等金融機構涉農貸款利息收入的稅收。

3.1.3 建立巨災風險分散制度 第一，完善保險公司農業巨災風險準備金制度，規定保險公司自留年賠付率不超過150%的賠付責任。按照財政部2012年23號文件規定，保險公司按照不超過當年政策性險種保費收入的25%計提農業巨災風險準備金，并準予稅前扣除[11]，政府可完善相應政策，提高巨災風險準備金稅前計提比例，擴大巨災風險準備金規模，以應對賠付率不超過150%的賠付責任。第二，建立以政府籌資為主的甘肅省農業巨災風險基金，為應對省內150%～300%的農業巨災超賠責任籌措保障資金?？捎芍醒胝磕険芨秾ｍ椈鹱鳛閱淤Y金，省政府按照上年農業產值增加的一定比例提取農業巨災風險基金，農業巨災風險基金建立之后可由專業金融機構進行風險較小的理財投資，實現保值增值。第三，對超過300%的超賠責任，可通過資本市場融資。

3.2 提高保險公司的農業保險服務水平

3.2.1 完善農業保險基層服務網絡 保險公司應在政府支持下完善農業保險基層服務網絡。在縣、區設立農業保險營銷服務中心，農業大鄉設立三農營銷服務部，一般村鎮建立三農保險服務站、點，確保試點地區農業保險三級基層服務網絡的全面覆蓋。在人員配備上，三農保險服務網絡的工作人員可由保險公司專職人員和各鄉鎮村協保員構成：協保員可由鄉村當中的生產能人或借調的農牧、氣象部門專業人才擔任，專門負責各村鎮的農業保險承保、理賠協調輔助工作；在物資配備上，保險公司應鄉鎮農村基層服務網點提供開展農業保險工作所需的交通、通訊設施，并引進先進技術設備對農作物生產進行檢測、評估。

3.2.2 加強監管，提高保險公司經營農險業務水平 第一，保險公司應加強投保管理，投保時應將理賠責任及程序詳細告知投保農戶，并公開承保情況；第二，保險公司應確立跟單回訪制度，規范查勘定損行為，確保查勘定損工作的有效性，嚴格履行保險合同，公開理賠結果，確保理賠資金及時直賠到戶；第三，保險監管部門應注重規范保險公司農險經營行為，確保農戶投保意愿的真實性和農險經營數據的真實性。

3.3 增加農戶有效需求

3.3.1 加大宣傳力度，改善宣傳方式 保險公司應使保險宣傳工作真正深入村鎮，定期安排農業保險工作人員協同村鎮干部，與農戶面對面溝通并加強典型案例的宣傳，提高農戶對農業保險政策、作用及投保理賠過程的認識，在宣傳過程中，應盡量使保險條款通俗化，使農戶真正理解農業保險規避風險、保障生產恢復的功能。

3.3.2 結合農戶實際需求發展農業保險 第一，當地政府應改善農業生產條件，促進農業生產發展，農民增收，給予農戶一定的金融優惠政策，不斷增加試點地區，突出農業生產形成規模、特色優勢產業。第二，保險公司應重點發展“低水平、廣覆蓋”的保險產品[12]，在農戶的支付能力范圍內滿足農戶對農業保險的基本保障需求，在此基礎上，保險公司應根據當地農業發展水平、生產布局，開發多樣化的保險產品，使保險價格、保障層次適應不同生產規模、收入水平的農戶需求。

參考文獻

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（責編：張長青）