國外海洋環境保護戰略對我國的啟示

閆楓(中國-東盟(上海合作組織)環境保護合作中心 北京 100035)

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國外海洋環境保護戰略對我國的啟示

閆楓
(中國-東盟(上海合作組織)環境保護合作中心 北京 100035)

文章梳理了發達國家在開展自身海洋環境保護戰略的制定中，在戰略涉及的相關政策、指導原則、思路、目標以及實施方式等方面的一些趨同性特點，為我國借鑒海洋發達國家的相關戰略及政策制定和實施路徑選擇等經驗，制定符合我國現階段發展需求和國情，并具有一定前瞻性的海洋環境保護戰略與政策提供參考。

海洋；環境保護；戰略

黨的十八大報告明確提出，提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。這就要求相關海洋開發與保護工作，都要圍繞建設海洋強國這一戰略進行系統性的頂層設計與部署，統籌陸海資源配置、經濟布局、環境治理和災害防治、開發強度與利用時序。從生態文明的視角，要協調陸地與海洋的環境管理要素的互動與聯系，同時加強公眾的海洋意識的提高，樹立海洋強國的觀念。從海洋環境保護的范圍看，不僅包括海洋污染的防治，還包括海洋資源的保護，海洋生態資源的合理開發利用，以及陸源對海洋有影響的工業布局、能源結構、產品結構等許多問題。

1 國外海洋環境保護戰略的相關經驗

1.1 將海洋環保納入海洋戰略，設立明確的目標與行動計劃

美國國家海洋委員會于2013年發布《國家海洋政策實施計劃》，該計劃是在《21世紀美國海洋政策》的基礎上，集中整合政府涉海部門間的工作協作，優化決策程序，改進涉海審批流程，合理利用海洋資源與環境，形成了更加具有可操作性的戰略實施方案，保障海洋的可持續發展，為決策部門、地方和社區、產業和公眾提供適用的海洋環境信息，并促進聯邦政府與各利益攸關方的協作。美國國家海洋委員會評估認定該計劃基本客觀地反映出聯邦政府為發展海洋經濟、改善海洋環境健康狀況、支持地方海洋經濟的可持續發展以及為科學決策，形成了比較有效的具體行動方案?！秶液Ｑ笳邔嵤┯媱潯分赋?，保護沿海生境的健康與完整性，對于系統性的保障美國的海洋生態安全具有重要意義[1]。

加拿大于21世紀形成了三大原則、四大目標為主要內容的海洋戰略，目標是使其在海洋管理和海洋環境保護方面處于領先地位。三大原則聚焦可持續開發、綜合管理、預防；四大戰略主要集中于：過渡到相互配合的綜合管理方法；形成海洋管理和研究機構相互協作，強化各機構的責任性和運營能力；協調海洋環境保護與利用海洋經濟的潛能的關系；保障海洋的可持續開發的目標體系。

加拿大政府制定了包括加深對海洋的研究、保護海洋生物多樣性，加強對海洋環境保護，加強對海洋的綜合規劃等方面的具體措施，尤其是在海洋的環境保護方面，制定了海洋水質標準和海洋環境污染界限標準，并采取了對石油等有害物質流入海洋的預防措施，設立了沿海護衛隊。在實施海洋開發和管理的過程中也非常注重生態和環境的保護，并將工作的重點放在對生態環境和動物植物的保護，通過借助于各執法機構對公眾的宣傳教育，通過有效的項目實施，不斷提升公眾對于相關海洋環境的法律意識和參與意識。

1.2 著力保障海洋環境研究與政策的體制機制，制訂海洋科學計劃，建立資源環境數據庫

英國政府在海洋資源的開發利用過程中也高度注重對海洋環境的保護，完善區劃管理政策，從而保護海岸帶水域環境和生物資源以及海岸帶土地資源，英國形成了《全面保護英國海洋生物計劃》，為英國海域的海洋物種提供更好的棲息地環境。在大西洋東北海域環境保護公約組織的建議下，英國政府還形成了包括海洋科學、發展狀況和發展前景等內容在內的大數據網絡，進而推進開展海洋環境綜合管理，以此保護英國的海洋生態系統及資源。

1.3 注重海洋環境國際合作，完善海洋環境相關法律和技術規范體系

德國高度重視對海洋環境的保護，制定有關海洋保護的國家戰略，并與歐盟海洋保護戰略在內容上密切關聯，同時注重在相關領域開展區域和國際間合作。德國與相關締約國通過部長級會議，就減少有害物排放、提高航運安全以及將海面劃定為特別保護區等問題進行談判，提出在北海和波羅的海劃定保護區，在專屬經濟區按照歐盟海洋保護標準，設立鳥類保護區和海域保護區，保護海洋生物多樣性資源和典型海洋生態系統。

日本也是高度重視海洋的國家，其經濟活動極大地依靠海洋資源。同時，日本重視海洋環境的研究與國際合作，擁有完善的海洋研究機構與體系，如海洋研究開發機構、海洋環境保全技術協會等，通過相關國際合作，掌握國際和區域最新海洋技術和信息，為日本提供海洋戰略規劃與海洋環境方面的政策建議，為系統采取及有效的應對措施提供技術支持[2]。

上述發達國家的海洋環境管理在近10～20年中出現了全面的轉型，通過技術進步，公眾意識提高，在反對污染與公害的社會輿論中，各國政府采取的海洋環境戰略與措施取得了實效。各國通過法律手段固化和強化全國的海洋環境管理，形成綜合性的海洋環境戰略，明確各涉海部門的職責，發揮全國性的海洋管理機構的作用，實行綜合管理、統一調配海洋環境管理資源，提高了效率。各發達國家在海洋環境保護戰略和具體實踐中都注重涉及海洋環境的新技術的開發與創新，尤其注重海岸與海洋工程、海域資源和環境評估技術、海洋監測、防治海洋污染和海洋生態保護技術等關鍵技術領域的集成，推進成果應用，為海洋可持續發展提供技術支持，管理和研究方式趨向多行業、多學科的綜合應用，也更加體現立體化、自動化和信息化的趨勢。

2 對我國海洋環境保護工作的啟示

2.1 制定國家海洋環境保護戰略，有效維護海洋權益

發達國家在制定海洋環境保護的政策時，都會廣泛征求意見，統籌中央政府、各州(省)、社區和不同利益群體的訴求與利益，強調協調與合作，從而提高決策的適用性。發達國家的海洋環境管理都具有具體行動、時限要求和部門分工，具有較強的操作性，針對性強。提出的各項行動，目的在于保護海洋環境與資源，促進海洋經濟的可持續發展，促進民生與就業，同時還重視基礎設施建設和發展基礎能力。通過人才隊伍培養與提高公民對海洋環境的認知和素質，提升國家對海洋環境管理的綜合水平。

發達國家的海洋環境策略涉及基礎研究、政策協同、能力建設等問題。通過綜合評價發達國家和海洋環境保護戰略以及其他區域海洋合作機制的效力，結合國內相關最新進展，兼顧周邊國家的發展水平和實施能力的差異化，可為我國更好地協調海洋環境保護方面的綜合科學、技術和法律，分階段地穩步推動我國海洋環境治理和參與相關國際合作起到重要參考作用。

為此，我國應借鑒發達國家成熟的海洋環境治理模式與經驗，根據海洋環境管理的內外因素、技術水平等實際情況，形成目標導向明確的海洋環境保護戰略，并逐步通過制訂符合各利益攸關方需求的行動計劃，采取靈活的管理模式和機制，完善我國海洋環境相關法律和技術規范體系，縮小與發達國家在相關領域的差距，更好地維護我國海洋生態安全。

(1)從技術領域切入，明確環境部門與其他涉海管理部門在海洋環境領域的業務工作界線，適時建立中央業務主管部門統籌協調、地方政府積極參與的綜合性海洋決策與管理機制及具體工作方案。以美國相關機制為參考，逐漸形成由中央政府部門領導或者是多個政府部門聯合進行的區域海洋環境管理模式，并由地方政府聯合參與具體實施，有助于提高涉及海洋環境的各方管理要素的協調，著力提高決策的準確性和效率，并且充分考慮海洋的環境條件、地方經濟布局和產業特點，兼顧責任主體等利益攸關方的利益訴求等，配合海洋環境管理的研究、監測和評價，從而形成海洋環境管理的綜合體系。

(2)明確國家層面的海洋環境戰略。應依據國家現有重大戰略和規劃，充分考量我國海洋環境的生態系統容量和發展需求，結合海洋發展的規劃與需求，合理制定我國海洋環境戰略，明確目標、時間表、路線圖及基本原則。在戰略中明確建立海洋生態補償和可持續發展的財政機制，建立海洋生態紅線制度，引入海洋空間規劃的理念，深入研究在國家、區域、地方層面的配套資源投入等問題，引導地方政府合理確定海洋生態系統的功能定位和規劃布局等具體內容。

(3)完善海洋環境法律體系和制度建設，加大海洋環境執法。目前，海洋環境污染日益嚴重，如何解決這一問題成為各國政府都面臨的重要課題。發達國家通過實踐，逐步建立了完善的海洋環境法律制度，形成了一套較為全面的海洋環境保護的法律體系，為海洋環境保護執法提供了堅實的法律基礎。我國在海洋環境的污染治理中存在很多難題，執法監管是一個關鍵節點。美、加、英等國家在海洋環境保護執法方面的經驗較為成熟。這些國家在海洋環境保護的執法上主要有以下幾個特點：① 都有相對統一的海上執法機構，能夠統一行使海上執法協調機制，通過中央政府和地方政府之間、海上執法機構和其他政府機構或民間團體的分工合作，對海洋環境進行全面保護；② 為預防海洋環境污染專門制訂了國家應變計劃，為應對海上石油泄漏等突發性災害事件做出詳細安排；③ 注重加強海洋環境保護執法的國際合作，通過與相鄰國家簽訂雙邊或多邊協議或者參加全球性的多邊國際公約，促進國內海洋環境法律體系。

2.2 完善相關海洋環境國際合作機制，優化合作領域和內容，促進國內海洋環境保護事業的跨越式發展

海洋的可持續發展已經成為當今全球可持續發展領域的重要組成部分。我國海洋環境保護工作受到高度重視，海洋環境合作議題也更頻繁地被列入高層領導人訪問與對話機制。加強區域內海洋環境保護等低敏感領域，將更好地服務于周邊外交大局，同時也有利于借鑒國際先進理念和技術，服務我國建設海洋強國的戰略。

2.2.1 加強與區域國家間的國際合作

加強與區域國家間的國際合作，明確合作目標，制定區域海洋環境合作策略。在海洋環境管理合作中，應互惠互利，在考慮各國不同海洋管理需求的基礎上尋求共同點，利益相關方在決策和實施中積極參與，優先解決重要的海洋環境問題，以確立的基本目標為指導，以漸進式合作方式，開展海洋環境管理示范項目為主要合作策略。

2.2.2 確定面向區域海洋環境合作的資金渠道和運行機制

應圍繞加大各成員國資金投入力度進行論證，適時研究成立區域環境機制海洋保護合作基金，使基金能夠有效支持機制下開展的合作研究、合作治理項目，還要增加海洋環保的宣傳資金支出，提高公眾的環境保護意識，使公眾認識到海洋環境問題的重要性。

應考慮拓展開展海洋環境保護國際合作的資金來源。除了區域國家出資按照一定比例出資外，還可以探討與國際組織合作建立專項基金、公私合營模式等資金渠道。例如：探討向全球環境基金的執行機構，聯合國環境規劃署、聯合國開發計劃署和地區性開發銀行尋求資金支持;探討向國際環保組織和非政府組織尋求捐款，以及通過實施稅收優惠政策鼓勵和號召各種商業機構向信托基金捐款。同時設計和考慮在相關機制下設置獨立的基金籌集和監管機構，使其有效地承擔起監督區域環境信托基金的籌集、繳納以及實施的職責，實現項目的可持續性。

2.2.3 優化海洋環境合作領域和內容

結合我國目前海洋環境保護的階段性特點，引導區域海洋環境合作向維護我海洋發展權益和海洋環境技術儲備為主的方向上開展。重點合作內容可以包括但不限于區域海洋管理政策與法規、海洋污染防治的科學與技術應用、海洋環境監測方法、人才儲備與能力建設、公眾參與機制與方式等。

合作還應側重對區域海洋環境的比較研究，重點分析區域各國的海洋保護在環境介質影響、所轄區域海洋資源空間分布、生態系統特征、經濟及社會等方面的差異性，了解合作的契合點和訴求，開展以海洋環境融資機制、海洋環境管理、海洋可持續發展等為主要內容的海洋環境綜合管理合作項目。

2.2.4 統籌國內與區域海洋環境保護的階段性和需求差異性

中國在保護海洋環境免受陸源污染方面取得了一定的成效，但沿海地區的快速經濟發展和人口增長，給海岸帶和海洋造成巨大環境壓力，部分海域環境污染相當嚴重，海洋環境惡化的趨勢沒有得到根本改善。陸源污染物排海仍然是導致近岸海域環境污染和生態損害的主要原因。應統籌國內海洋環境保護階段性與區域海洋環境合作階段和需求的差異性。各區域機制成員國鑒于各自利益考量，以及中央政府和地方政府的訴求，在海洋環境保護方面會有較大的決策和行為差異，應通過細化海洋環境政策的檢驗標準和具體方法，以適當方式評價區域海洋環境戰略，使國內海洋環境保護制度充分考慮利益差異和能力差異，采用分級實施的合作模式，在涉及經濟、社會等決策層面設置與海洋環境合作相適應的總體目標、政策、管理體系，以協調立法、咨詢、投資、管理等方面的工作，在地方層面建立相應的配套支撐體系[3]。

發達國家在海洋環境領域包括各種污染的協調治理、信息共享、科學技術應用與合作、海洋環境監控與評估、海岸帶規劃、國家行動計劃以及相關機構設置及資金安排、與其他國際法及國際協議之間的關系等方面擁有很多理論和實踐優勢，這些將不可避免地轉換為對區域海洋環境合作戰略走向和制度化建設的影響。區域海洋環境保護在很大程度上取決于對區域內國家海洋生態系統的整體認識和綜合管理水平。應進一步分析國內、國際在海洋環境合作的差異性，充分借鑒發達國家對海洋環境戰略管理的經驗，結合區域海洋環境中社會和經濟等領域因素[4]，以反映生態系統下的海洋環境全要素價值的視角，開展海洋環境保護及國際合作，促進我國海洋環境保護實現可量化管理的跨越式發展模式。

2.3 加大投入力度，夯實海洋環?？蒲?，提高海洋環境保護綜合管理能力

2.3.1 跟蹤國際海洋環境熱點問題，加大相關科研投入力度

加強以生態系統為基礎的海洋環境管理和空間規劃研究。生態系統視域下的海洋管理機制作用和功能反映了區域和各國在海洋環境保護的客觀需求，因此生態系統視域下的海洋環境管理機制具有目標的長遠性、全面性、可持續性、系統性、協調性和客觀性的特征。

從國外實施的海洋計劃中包含的環境保護內容看，海洋環境管理因劃分標準和各海洋區域內的特點差異而側重不同。就目前實踐來看，海洋環境管理主要劃分為以下幾類：以綜合性的開發利用保護為主的海洋環境管理方式，如美國的墨西哥灣計劃。以海洋資源的規劃為主的海洋環境管理，如北美五大湖委員會的水資源管理模式、北大西洋漁業組織海洋漁業資源規劃管理模式。以環境保護規劃為主的區域海洋管理，如聯合國環境規劃署指導的南太平洋地區自然資源行動計劃。以防災減災及預防海上突發環境事件為主的區域海洋管理。

聯合國相關研究機構對于海洋空間規劃的基本思想是：應用生態系統的方式管理和規范海洋開發行為，保護生態環境，以保障生態系統支持社會經濟發展的能力，同時應考慮社會、經濟和生態目標，為海域利用制定戰略框架。近年來，歐美等海洋發達國家逐步形成了以生態系統為基礎的海洋空間規劃理念，通過政策和技術的融合，推動以生態系統為基礎的海洋環境綜合管理。當前，歐美等海洋發達國家的海洋環境保護的實踐活動加深了對以海洋生態系統為理念和實施方法的認識和理解，這些將對國際及區域海洋環境政策和技術路線具有重要參考價值。

2.3.2 運用遙感和空間技術，建立精細化協同管理體系

發達國家已經逐步建立起適用于海洋環境管理部門的一整套海洋環境數據與信息產品與服務的模式，依托互聯網、云計算、大數據等新技術和理念，利用多源數據的抽取、關聯、異構、挖掘和可視化技術，將空間信息進行疊加，與海洋環境管理、綜合服務于公眾需求緊密融合，以新一代通信技術和地理信息系統為支撐，整合衛星遙感、視頻監控、雷達探測、導航定位、移動終端等信息采集手段，實現海洋環境監管“一張圖”式的管理控制中心，對基礎海洋地理數據、空間信息、標準庫、業務關聯數據庫、元數據進行統一的數據管理、更新維護，自動監測監控及遙感監測等多種海洋環境指標數據的時空、因果聯動，以及高頻度獲取海洋環境管理所需的大區域海量資源信息，實現各海洋環境影響因素的精細化協同管理，并通過完善的空間信息應用共享平臺，為政府決策與管理提供全面的技術支持。

2.3.3 建立適應國際合作趨勢的決策支持體系

海洋環境管理中宏觀決策、微觀協調需要進一步加強，應借鑒國外海洋環境管理的經驗，完善適合于我國國情的生態文明視角下的區域海洋管理機制，建立適合國際合作需要的專家與決策者之間的科學決策支撐體系，生態文明視域下的區域海洋管理，注重對濱海濕地、珊瑚礁、海草床、河口等典型海洋生態系統的科學研究和技術支撐，建立各專家與決策者之間有效的決策支持體系，適時組建區域海洋環境管理專家委員會，統籌建立各利益相關者參與的輔助決策機制，綜合各方利益需求，推動相關海洋環境合作項目的落實。

[1] 于婷，王海波.歐洲海洋數據管理網絡及服務[J].海洋開發與管理，2013，30(6)：

[2] 朱鳳嵐.日本海洋管理與執法體制[EB/OL].中國社會科學院亞洲太平洋研究所.[2014-11-10].http://yataisuo.cass.cn/xueshuwz/showcontent.asp？id=1078.

[3] 王丹，吳立之.中國海洋生態環境問題與可持續發展思路[J].大連海事大學學報：社會科學版，2014，13(2).

[4] 紀靈，王榮純.海岸帶綜合管理中的海洋污染監測及其在決策中的應用[J].海洋通報，2001，20(5).

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1005-9857(2015)07-0098-05