“采煤塌陷地”城鎮土地使用稅政策研究

丁芳

財政部國家稅務總局《關于煤炭企業未利用塌陷地城鎮土地使用稅政策的通知》（財稅﹝2006﹞74號）規定，自2006年9月1日起，對煤炭企業已取得土地使用權、但未利用的塌陷地恢復征收城鎮土地使用稅（以下簡稱土地使用稅），此舉意在促進土地資源的合理利用，有利于進一步提高土地使用效率。但是，由于文件并未明確“未取得土地使用權、煤炭企業卻實際占用的塌陷地”土地使用稅政策問題，導致執行中問題和困難較多，甚至引發稅收糾紛。為此，本文根據內蒙古鄂爾多斯和山東濟寧兩市采煤塌陷地的調查情況，剖析了采煤塌陷地城鎮土地使用稅現行政策的不足，提出了進一步完善采煤塌陷地土地使用稅政策的具體措施。

一、兩市煤炭資源情況

鄂爾多斯市位于內蒙古自治區西南部，西北東三面黃河環繞，南臨古長城，毗鄰晉陜寧三省區。全市煤炭資源富集，70%國土面積蘊藏煤炭資源，預測總儲量超萬億噸，其中已探明儲量1930億噸，約占全自治區的52%，全國的15.6%。鄂爾多斯市從東到西分布有準格爾、東勝、卓資山三大煤田，均屬國家大型煤炭基地——神東煤炭基地。煤種齊全，以煙煤為主，另有少量褐煤。煤質優良，具有“三低一高”的特點，即低灰、低磷、低硫、高發熱量。據勘查情況，目前全市共有13個礦區，共劃分井（礦）田129個，規劃總規模8.07億噸。煤炭因所在區域發熱量不同，市場價格差異較大，如表1所示。

截至2014年3月底，全市共轄煤炭企業307戶，其中央企23戶，地方企業284戶。全市原煤產銷量情況如表2所示。

濟寧市位于山東省的西南部，轄區內擁有豐富的煤炭資源，是山東省最大的煤炭生產基地。煤炭產業是全市重要的稅收支柱產業。全市含煤面積4826平方公里，占境內國土總面積的43%以上。已探明的煤炭資源可采儲量為260億噸，占全省的53.8%。目前保有儲量120 億噸，經濟可采儲量30億噸。境內有兗州、棗莊、淄博、臨沂、肥城5大礦業集團及監獄系統煤礦、市縣屬煤礦共56對礦井，全市煤炭年產量8000萬噸左右。

二、兩市采煤塌陷地概況

隨著煤炭企業的不斷增加和煤轉化項目的陸續投產，煤炭企業在為國家和當地政府做出積極貢獻的同時，大量采煤塌陷地的產生卻成為制約能源型城市發展的瓶頸問題。

鄂爾多斯市目前已累計形成煤礦采空塌陷區近300平方公里，預計“十二五”末將新增60平方公里，相應導致采礦區及周邊地區出現地下水位下降、水土流失嚴重、地質結構變化、生態環境破壞等一系列問題。為最大限度降低影響，鄂爾多斯市不得不加大塌陷地整治復墾力度，近3年全市累計投入資金349億元，完成采煤沉陷區治理180平方公里，但由于受當前經濟下行趨勢持續加大的影響，地方財政壓力很大。

濟寧市煤礦礦區總面積255萬畝，塌陷40萬畝，并以每年4萬畝的速度遞增，預計到 2020年達到 75萬畝。隨著以后的繼續開采，最終將達到180萬畝左右，占全市耕地面積的1/4。截至2009年累計已復墾9.9萬畝，完全塌陷不能復墾的土地5萬畝。因采煤塌陷已使61個村莊的10萬居民被迫搬出，“十二五”期間還需搬遷村莊130個，涉及村民4.3萬戶18萬人，預計到2040年需搬遷514個村莊，涉及人口60萬。

三、采煤塌陷地的主要危害

采煤塌陷地對礦區日常生產生活造成嚴重損害，己經成為制約資源型城市可持續發展的主要問題之一，其影響突出表現在如下方面：

（一）農業生產環境方面

土地塌陷對地表生態植被破壞嚴重，易導致水土流失、土地荒漠化，打破了原有的生態平衡，系統中生物失去生存條件，農田生態系統幾近瓦解。

（二）生產生活方面

基礎設施遭到不同程度的破壞。地表移動變形致使道路的路基、路面受到破壞，埋下后患。嚴重的采煤塌陷不僅損壞地面建筑物，使居民的住宅變危房，直接影響居民的生活，甚至危及生命。同時，搬遷費、征地拆遷費、房屋租賃費、溝塘路渠壩等也給當地政府和企業帶來很大的經濟負擔。

（三）經濟和社會發展方面

土地利用矛盾進一步加劇。采煤塌陷勢必會造成礦區用地矛盾突出，同時大量農民失地又加劇了礦區人地之間的矛盾。此外，采煤塌陷帶來的搬遷、安置、補償等問題，也使礦區工農關系普遍緊張，由此激發的當地農民和煤炭企業、政府之間的矛盾日益嚴重，嚴重影響了農村生產生活的穩定。

四、政策評價

目前，煤炭塌陷地城鎮土地使用稅征收管理執行的政策依據主要有以下幾項：

政策一：財政部國家稅務總局《關于煤炭企業未利用塌陷地城鎮土地使用稅政策的通知》（財稅﹝2006﹞74號）文件規定：“對位于土地使用稅征收范圍內的煤炭企業已取得土地使用權、但未利用的塌陷地，自2006年9月1日起恢復征收土地使用稅”。

政策二：《中華人民共和國土地使用稅暫行條例》第四條規定：“土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據，依照規定的范圍和稅額計算征收”。

政策三：地方性文件，如《內蒙古自治區人民政府城鎮土地使用稅實施辦法》（內蒙古自治區人民政府令 2007年第151號）第三條規定：“土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據，依照規定的稅額標準計算征收”?！渡綎|省實施〈中華人民共和國土地使用稅暫行條例〉辦法》（省政府第197號令）第四條規定：“土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據，按照規定稅額征收。納稅人持有縣以上人民政府核發的土地使用證書的，按照證書確認的土地使用面積計算納稅；尚未核發土地使用證書的，暫按納稅人據實申報、市縣稅務機關審核確認的土地面積納稅”。

以上政策文件對于推動礦山企業恢復利用塌陷土地起到了積極作用，但并沒有從根本上遏制塌陷地持續擴增的局面。主要原因：一是通過增加稅收實現塌陷地外部成本內部化的機制并沒有完全形成。塌陷地是礦山企業開采礦山的外部成本，由于缺乏有效的外部成本內部化機制，在巨大采礦利益驅動下，礦山企業缺乏減少塌陷的壓力，也沒有恢復、改善、利用塌陷地的動力。二是政策文件均為現行有效，但對土地使用稅計稅依據的規定并不一致，導致征納雙方各執一詞，企業認為未取得塌陷地土地使用權，或者塌陷地被當地農民利用，土地使用權不歸屬企業的不需繳納土地使用稅。財稅部門認為無論已塌陷土地的現存表象或企業對原土地使用者的補償行為，均是企業對自身作為土地現有實際使用者或占用者的確認，不能因土地證的辦理或已對原使用人的補償與否而改變其實際使用或占有事實，應當依法繳納土地使用稅。在國家相關法規沒有明確塌陷地必須辦理土地使用稅權證的情況下，政策漏洞影響塌陷地外部成本內部化機制的形成。

五、政策調整的基本思路

（一）恢復城鎮土地使用稅應有的調控功能

開征城鎮土地使用稅的主要調控目的是，通過對占用土地的納稅人征稅，形成多占地多納稅、少占地少納稅的機制，達到利用稅收“倒逼”納稅人節約、集約利用土地的目的。但從現實情況看，我國對于某些特定類型土地使用稅往往賦予了更多的政策目標，這種以減免城鎮土地使用稅為實現政策目標的手段部分甚至完全抵銷了城鎮土地使用稅應有的調控作用，造成土地的濫占濫用。要提高土地的利用效率，需要對這一類型土地使用稅實行“去產業政策化”調整，恢復城鎮土地使用稅應有的調控作用。

（二）順應客觀變化的形勢，重新調整特定類型土地使用稅政策

礦山企業因采礦造成的塌陷地，原城鎮土地使用稅暫行條例并未對其征稅，主要原因在于塌陷地面積小且影響面和影響程度不大。但隨著塌陷地面積逐年擴大且影響加深，需要通過稅收政策對塌陷地進行有效治理。

（三）建立企業用地外部成本內部化機制，“倒逼”企業節約集約利用土地

特定情況下，企業用地可以產生效應外溢，具有一定程度的公益性；相反，企業用地也可以產生成本外溢問題（即外部成本）。礦山企業因采礦造成的塌陷地就具有很強的外部成本效應。塌陷地可能不是礦山企業自有土地，卻是因采礦而產生的外部成本，因為塌陷礦山企業變相地剝奪了他人對土地的使用權，構成實際占用，但并沒有付出應有的代價，造成塌陷地規劃逐年擴大。要遏制塌陷地的擴大，需要通過稅收建立外部成本內部化機制，“倒逼”企業節約集約利用土地。

六、政策調整建議

（一）按外部成本內部化原則，對采礦塌陷地征收城鎮土地使用稅

對采礦塌陷地按塌陷程度分類征收。對于完全塌陷無法再利用土地按實際塌陷面積和塌陷地域適用稅額標準征收；對于已塌陷但不影響利用的免征城鎮土地使用稅；對于已塌陷但部分利用的，根據塌陷程度，依照實際塌陷面積和塌陷地域適用稅額標準減按25%、50%、75%征收。具體塌陷程度由?。ㄊ?、自治區）級國土部門認定，并報?。ㄊ?、自治區）級人民政府批準。

（二）盡快對采煤塌陷地進行確權

當前，由于受耕地占用指標的限制，各地采煤塌陷地并未辦理土地使用證，不少煤炭企業以不擁有采掘塌陷地使用權為由，對事實上造成的塌陷土地不繳納土地使用稅，不但造成了稅收的大量流失，更為嚴重的是不能充分發揮土地使用稅政策所具有的促進節約土地，合理開發資源的作用，并容易導致煤炭企業土地投機、亂采濫挖、閑置浪費等現象的出現，與立法精神明顯背離。因此，各級政府應抓緊組織對絕產絕收的采煤塌陷地進行核實，合法征用后確權給煤炭企業，稅務機關據此依法征收土地使用稅，這樣可以充分發揮稅收政策的杠桿調節作用，盡可能地保護現有耕地。

（三）煤炭資源稅從價計征改革即將實施

近日，財政部、國家稅務總局發布通知，決定自2014年12月1日起在全國范圍內實行煤炭資源稅從價計征改革。此項改革會對企業的亂采濫挖行為施加影響，促使其提高生產技術和資源的利用率，低能耗，減少采煤塌陷，促進煤炭行業的可持續發展。

（四）積極探索綜合治理新機制

采煤塌陷地綜合治理是一項復雜的系統工程，各級政府、企業和農民需通力協作，建立三方相結合的開發管理運行新機制。這種機制運作下，對塌陷地分類改造，綜合整治，宜農則農，宜牧則牧，宜林則林，宜漁則漁，統籌規劃，綜合開發，最大程度地發揮采煤塌陷地的經濟、社會、生態效應。同時，各地應積極發揮稅收政策杠桿作用，推動煤炭企業發揮自身優勢，重點在高新技術、裝備制造、現代服務業等產業方面進行非煤產業投資，延伸產業鏈條，助推各地經濟轉型發展，避免再次步入“因煤而興、無煤則衰”的怪圈。

（作者單位：內蒙古自治區財政廳）

責任編輯：楊再梅