京滬“樞紐型”社會組織建設經驗比較

○劉新圣

目前，發揮“樞紐型”社會組織引領帶動作用已經成為培育各類社會組織發展的一條重要經驗。在“樞紐型”社會組織建設方面，北京和上海都從實際情況出發，分別探索出了一整套工作模式，取得了很好的成效。

一、京滬兩地“樞紐型”社會組織建設的經驗

北京和上海同屬我國現代化水平最高的地區，同時也是我國社會組織數量最多，專業化水平最高，活動能力最強的地區。為了適應社會組織發展的要求，北京和上海都從地區實際出發探索了一整套社會組織管理和服務的經驗，其中“樞紐型”社會組織建設就是一條重要經驗。但是，在實施過程中，兩市的思路、政策、做法有所不同。北京市借助人民團體的網絡和功能，以此作為建設“樞紐型”社會組織的突破口，突出行業管理的特色；上海市注重發揮“體制外”力量的作用，創造出“1+5+X”的模式，更加突出區域管理的特色。目前，兩地都已經形成了在“樞紐型”社會組織引領下的包括社會組織登記、資金籌集、能力培育、承接政府購買服務、新社會組織孵化等在內的系統工作模式。從近幾年兩地的實踐來看，兩種發展思路出現了相互借鑒，相互融合的趨勢。

1.北京市構建“樞紐型”社會組織的經驗

北京市是全國最早系統完整提出“樞紐型”社會組織概念的地區。2008年9月，北京市社工委出臺了《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》，首次提出發揮“樞紐型”社會組織在社會管理中的引領作用。北京市將樞紐型社會組織定義為：由負責社會建設的有關部門認定，在對同類別、同性質、同領域社會組織的發展、服務、管理工作中，在政治上發揮橋梁紐帶作用、在業務上處于龍頭地位、在管理上承擔業務主管職能的聯合性社會組織。

北京市在樞紐型社會組織建設過程中的經驗包括：第一，以人民團體為主體的樞紐型社會組織逐漸取代以往的業務主管單位，在本類別的社會組織中發揮樞紐作用。以第一批認定的樞紐型社會組織為例，市總工會對應職工類社會組織，團市委對應青少年類社會組織，市婦聯對應婦女兒童類社會組織，市科協對應科學技術類社會組織，市殘聯對應殘障服務類社會組織，市僑聯對應涉僑類社會組織，市文聯對應文學藝術類社會組織，市社科聯對應社會科學類社會組織，市紅十字會對應醫療救助類社會組織，市法學會對應法學類社會組織。第二，通過創新社會組織黨建工作模式為社會組織的發展打下牢固的基礎。探索出了“樞紐型”社會組織“3+1”的黨建工作模式?！?”是指在“樞紐型”社會組織中建立黨建工作委員會、社會組織聯合黨組織、社會組織工作部門三個機構；“1”是指定期召開一次本領域社會組織工作交流會議。通過扎實推進社會組織黨建工作，起到了“摸清家底”的作用，了解了社會組織的需求，基本掌握了各類別的社會組織的人員素質、專業水平等重要內容；而且，通過健全黨組織密切了政府主管部門同各類社會組織之間的關系，同時為各類社會組織之間的交流提供了平臺。第三，搭建了區縣“樞紐型”社會組織平臺。區縣“樞紐型”社會組織平臺建設是對前一階段以人民團體為主體的“樞紐型”社會組織建設的進一步延伸。目前，北京市所有區縣都完成了區縣“樞紐型”社會組織的認定工作。這一舉措是促使“樞紐型”社會組織建設向多層次、立體化發展的重要一步。第四，大力推動政府向社會力量購買服務改革，從根本上強化社會組織的專業水平和服務能力。利用社會建設專項資金購買公共服務項目，并且成立了社會組織孵化中心，為處在初創期的社會組織提供能力支持。

2.上海市在“樞紐型”社會組織建設中的經驗

上海市同樣是全國最早推動“樞紐型”社會組織建設的地區之一?？傮w看來，上海市的經驗更多地體現在“以社管社，以民對民”上，更加注重發揮來自民間的力量。這與上海市地處中國改革開放的前沿，市場經濟發展最為活躍緊密相關。雖然“樞紐型”社會組織這一概念最早出現在北京市頒布的正式文件中。但是，上海市是最早探索社會組織的“樞紐式”管理的地區。2002年，上海普陀區長壽路街道辦事處創建了全國第一家社區民間組織服務中心，并以其為平臺為社會組織提供樞紐式管理和服務。

上海市在“樞紐型”社會組織建設中取得的經驗主要包括：第一，探索出了“1+5+X”模式。2007年，靜安區在上海率先成立了區社會組織聯合會(即靜安區“1+5+X”社會組織樞紐型管理模式中的“1”)，之后又相繼在5個街道(即“5”)，和勞動、文化、教育等系統(即“X”)成立社會組織聯合會，形成了靜安區“1+5+X”樞紐型社會組織管理模式。這種模式的一個主要特點是將屬地管理和專業管理結合起來，區和街道的社會組織聯合會側重于屬地管理，而系統社會組織聯合會則側重專業管理。第二，通過“1+5+X”的工作模式為政府了解和收集社會組織信息提供幫助，同時幫助社會組織排憂解難。社會組織的健康發展離不開政府的扶持和幫助，通過樞紐型社會組織實現了“寓管理于服務之中”。經過幾年的探索，上海市已經形成了系統的社會組織支持和服務體系。其中比較有特色的舉措包括：通過樞紐型社會組織舉辦各種專業講座、系統培訓、咨詢服務等方式吸引和指導各類社會組織健康發展；通過建立社會組織孵化基地、大學生見習基地等方式提升社會組織的專業化水平；充分尊重社會組織的利益訴求，利用“兩代表一委員”（黨代會代表、人大代表、政協委員）收集社會組織的意見建議，并且還形成了區社會組織聯合會專報制度、同民政局和社建辦的聯席會議制度等穩定的制度形式。

二、京滬兩地在“樞紐型”社會組織建設中的比較

北京和上海都提出了“樞紐型”社會組織的概念，并且都形成了自己的特色，取得了很好的治理效果。通過對兩地做法的比較，我們發現兩地在樞紐型社會組織建設過程中存在以下一些共同之處。

第一，兩地都將“樞紐型”社會組織建設作為政府職能轉變的重要突破口。市場經濟的不斷完善必然要求政府更加突出服務職能。社會組織的大量出現是現代社會的最重要特征，迫切需要我們探索適應現代社會要求的社會組織管理和服務模式。我們發現兩地政府都以長遠的眼光意識到了這一點。

第二，兩地在戰略思路上都遵循“黨組織建設優先發展”的原則。

兩地在推動樞紐型社會組織建設之初，都不約而同地抓了社會組織的黨建工作，通過成立黨委、聯合黨組的形式保證了黨對社會組織工作的領導。北京市依托人民團體將散落在社會各個領域的草根社會組織凝聚起來，構建了“向心”的傘狀結構。上海則以社會組織聯合會的形式吸引其他社會組織，并且注意發揮“兩代表一委員”的作用，及時反映社會組織的訴求。樞紐型社會組織真正發揮了政治引領、業務指導、管理服務的功能。

第三，兩地都緊緊抓住政府向社會組織購買服務改革的契機，將強化社會組織能力建設作為工作的重點。如果說抓社會組織黨建工作是讓黨和政府“放心”，那么推動社會組織能力建設就是讓黨和政府“省心”。北京和上海同時認識到能力問題是社會組織發展的最大瓶頸，都通過大力推動政府購買服務的形式推動社會組織的成長和發展。在具體做法上，北京和上海兩地都充分運用社會建設專項資金，向社會組織購買了幾百項各種公共服務，涉及養老、助殘、市政、文化等等各個方面。

北京和上海在“樞紐型”社會組織建設過程中走在全國的前列，但是，在推進過程中也都面臨著許多問題和挑戰。其中有些是共同遇到的難題，有些則具有各自的特點。

其中共同面臨的問題集中體現在舊的管理體制越來越不適應現代社會發展。長期以來，我們在社會組織管理過程中形成了以雙重管理體制為主要特征的一整套管理方式和辦法。但是，這一套體制機制越來越不適應現代社會組織的發展。雙重管理體制起源于計劃經濟時期的“單位制”，國內有學者將這種雙重管理體制直接稱為“仿單位制”。1989年，《社會團體登記管理暫行條例》頒布實施，在當時行政體制改革精簡政府機構的背景下，很多社會組織從原來行政單位中分離出來，但是在行政、人事等方面都同原單位保持著種種聯系，原單位對其干部任免、日常管理擁有一定的權力。同時，政府為了控制社會組織的政治風險，將分散于各個政府部門、企業、事業單位的一部分權力集中于民政系統，決定成立民政部民間組織管理局，同時也承認各個單位對于所屬社會組織的實際管轄權。1998年，國務院頒布了《社會團體登記管理條例》實際上再次確認了雙重管理體制。其中第4條規定：“全國性的社會團體，由國務院的登記管理機關負責登記管理；地方性的社會團體，由所在地人民政府的登記管理機關負責登記管理；跨行政區域的社會團體，由所跨行政區域的共同上一級人民政府的登記管理機關負責登記管理?！蓖瑫r第15條規定，社會團體必須具有業務主管單位。這種雙重管理體制存在著“嚴準入，輕管理”的弊端，登記資格的審查非常嚴格，但是一旦批準成立，則缺乏對社會組織實施動態管理的機制。

隨著各類社會組織的蓬勃發展，尤其是各類“草根”組織的成長，社會組織的管理問題被提上了政府議程。關于對社會組織管理的原則是“放”還是“收”引起了學術界激烈的爭論。在2013年3月公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》（以下簡稱《方案》）對這一問題進行了闡釋。從這一重要文件來看，政府傾向于放松對社會組織的限制。第一，放松登記限制?！斗桨浮访鞔_提出：要“重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意?！钡诙?，鼓勵社會團體之間的競爭。1998年《社會團體登記管理條例》中第13條規定，“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，新申請不予批準”，第19條規定“社會團體不得設立地域性分支機構”。在《方案》中提出：要“探索一業多會，引入競爭機制?！?/p>

“樞紐型”社會組織建設實際上就是對雙重管理體制的一種創新和改革。但是，仍然應該注意“樞紐型”社會組織不應該成為“二政府”，而是應該更加突出引領和服務的功能。北京依托人民團體進行“樞紐型”社會組織建設的思路可以在短期內實現覆蓋面的擴大和工作迅速推進，但是這些獲得確認的樞紐型社會組織承擔著業務主管單位的職責，它們有可能成為社會組織的另一個“婆婆”。上海市提出了“政力有限，民力無窮”的理念，“1+5+X”的工作模式實際上突出了為各類社會組織服務的功能。區和街道的社會組織聯合會通過各種方式達到吸引、感召各類社會組織的作用。

區域管理和行業管理的矛盾如何協調，同樣是社會組織建設中的重要難題。社會組織遍布于社會生活的各個領域，總體來說，可以簡要地將他們分為區域性社會組織和行業性社會組織兩類。相應地，社會組織管理也需要協調這兩者的關系。北京市在推動樞紐型社會組織建設中選擇以行業性社會組織為突破口，而后逐步推進到區域社會組織。第一批確認的樞紐型社會組織主要是各個人民團體，它們往往對某一個行業和專業具有引導作用。上海市則更加突出區域性管理的特征。在靜安區創造的“1+5+X”模式中，“1”和“5”都是突出了區域管理職能。但是，同時沒有放松行業管理。早在2002年1月，上海市就成立了行業協會發展署。行業協會的業務主管部門細分為協會主管部門和行業業務主管部門：行業業務指導職能繼續由行政主管部門承擔，而行業協會業務管理職能則改由市行業協會發展署承擔，從而將原來的登記管理部門、行業業務主管部門的雙重管理，轉變為登記管理部門、行業協會發展署和業務主管部門的“三元”管理體制。值得我們注意的是，這種管理模式同樣存在“多頭管理”的風險，可能會增加社會組織負擔。

三、深化“樞紐型”社會組織建設的政策建議

通過比較北京和上海兩地在“樞紐型”社會組織建設中的經驗，我們發現，“樞紐型”社會組織是推動社會管理創新和政府職能轉變的重要著力點，我們應該繼續將這項改革進行下去。但是，我們也應該意識到目前仍有許多制度性障礙需要克服。為此，我們可以從以下幾個方面著手：

第一，繼續探索改革雙重管理體制，積極研究擴大社會組織的自主性的措施?！皹屑~型”社會組織應該成為促進政府職能轉變的催化劑。這突出體現在“樞紐型”社會組織建設過程中必須突出“服務”主題，“樞紐型”社會組織應該以服務的精神成為繁榮某一地區、某一行業的力量，而不應該成為社會組織的“管理”機構和上級組織。這客觀上要求“樞紐型”社會組織行為方式的改變。尤其是一些組織具有比較濃重的行政色彩，很多工作人員存在行政管理者的作風。這需要根本的轉變，行政機關追求管理效率的理念也應該逐漸向提高服務滿意度的方向轉變。

第二，堅持區域性管理和行業性管理兼顧，尤其注意強化區域性管理。在推動樞紐型社會組織建設過程中，抓行業管理的辦法容易在短期內取得成效，但是往往容易出現行政化的風險，而抓區域性管理在開始時可能發展比較慢，但是從長遠看，這更有利于激發各類社會組織的活力，真正實現社會組織的健康發展，是符合社會組織性質和發展規律的辦法。

第三，規范“樞紐型”社會組織的內部管理，加強對“樞紐型”社會組織的監督?！皹屑~型”社會組織首先是社會組織，而不是政府部門。因此，我們可以嘗試引入規范的內部管理體制，比如理事會、監事會制度。另外，“樞紐型”社會組織具有明顯的公益性，因此它們應該比政府部門、企事業單位透明程度更高，這同時也是增強“樞紐型”社會組織公信力的重要途徑。惟其如此，才能真正發揮樞紐作用，帶動其他各類社會組織規范內部管理結構。

第四，“樞紐型”社會組織應該多替社會組織說話，積極幫助社會組織建立與政府互信協作的制度性渠道?！皹屑~型”社會組織應該真正代表各類社會組織的利益，了解社會組織的需求，收集社會組織的意見，促進政府加大對社會組織的扶持力度，為提高社會組織服務專業水平而努力。