新二元結構背景下的上海農村社區治理

○杜學峰

一、新二元結構：上海農村社區的鮮明特征

新二元結構不是一個規范的學術概念，其基本內涵目前還無法準確界定。普遍的共識是新二元結構是相對于城鄉二元結構而言的。由于歷史原因，長期以來我國在城鄉之間實行了區域界限分明、人員控制嚴格、產業分工清楚、管理方式迥異的體制，全社會的人被區分為農業戶口和非農業戶口，形成農民和市民地位完全不同的社會結構，即所謂的城鄉“二元結構”。改革開放以后，隨著社會流動性的增加，中國的社會結構除了舊有的城鄉二元結構外，又增加了新的城市二元結構，即城市原居民和城市外來農民工所形成的二元結構。比較來看，舊的二元結構是在計劃經濟體制下長期人為形成的城鄉隔離制度，它形成了城市和農村兩個各自封閉循環的體系和市民與農民兩種迥異的不同公民身份；新二元結構則是隨著市場經濟發展帶來人員大流動而自然形成的戶籍與非戶籍人口的區隔狀態，其基本特征是流入地鄉村社會內在的封閉、排外與現代大社會的開放、流動形成矛盾和沖突，外來人口與本地人口各自分割的圈層結構難以打破，外來人口無法真正融入本地社區。

在作為典型移民城市和發達地區大城市的上海，農村社區新二元結構特點表現得非常明顯和突出，這可以從以下幾方面情況看出。

1.外來務工人員數量龐大。據國家統計局上海調查總隊《2013年上海市國民經濟和社會發展統計公報》數據，至2013年末，上海全市常住人口總數為2415.15萬人，其中，戶籍常住人口1425.14萬人，外來常住人口990.01萬人。郊區外來人口數據比例也非常高，根據2013年的統計數據，松江區外來人口數量已達到115.3萬人，而本地戶籍人口只有57.5萬人，兩者比例超過2：1，這一比例在全市各區縣中位居第一位。其他郊縣如嘉定、閔行、奉賢、青浦等，外來人口也都超過本地人口，出現所謂人口“倒掛”現象。郊區外來常住人口主要流向是產業園區和農村地區，這些人口除少數系外來的管理和技術人員（包括海外引進人員）外，絕大多數是農民工。在郊區，幾乎每個村都有外來務工人員租住，不少農村外來人口的租住比例非常大，比如僅有3000多本地戶籍人口的奉賢六墩村，外來常住人口就超過1.6萬人；有的園區周邊甚至形成集中居住的情況，出現了所謂的“安徽村”、“四川村”、“蘇北村”等“同鄉村”。

2.經濟收入低生活條件差。這些外來務工人員以在周邊工業園區企業打工為主，部分自己開店做生意，也有在農村租種土地從事農業經營等等。他們的月工資在2000—4000元不等，在生活成本日益高企的情況下，他們的實際生活水平遠低于城市居民，甚至比本地農民的水平還低一大截。除了少部分居住在單位宿舍或建筑工地之中外，多數以租賃租金相對較低的農民房屋為主要居住形式，成為農村社區新增成員的主要來源。

3.公共服務覆蓋不到位。由于只有居住證（僅部分人辦理）沒有本地戶籍，這些外來務工人員盡管個人或全家住在村里多年，但享受不到與本地居民一樣的公共服務，多數沒有醫療保險、養老保險，就業、計生、健康、文化等服務項目還未覆蓋到所有外來人員；特別是子女在本地接受義務教育受到很多限制，雖然近幾年上海在推行積分制入學管理，但外來人員子女入學仍然面臨著“僧多粥少”的尷尬局面；個別散居農村的外來人口白天幾乎看不到身影，其租住的出租屋僅限于晚上休息之用。

4.政治參與和利益表達難。外來人員進入城市要真正融入，除了需要解決好找到工作，有穩定的收入、居所和相關的社會保障等經濟需求外，還需要實現在日常生活中的社會參與、社區管理、權益保護、利益表達等社會政治利益。整體上看，外來務工人員基本上被排除在城市政治過程之外，無法有效地通過基層組織表達自己的利益訴求。這也是當前外來人員服務管理中最迫切需要突破的難題。

二、矛盾及問題：新二元結構帶來的農村社區治理難題

根源于戶籍制度、演化自城鄉二元結構、直接由市場主導的新二元結構造就了戶籍人口與非戶籍人口的二元經濟社會分化，給上?；鶎由鐣卫韼砹嗽S多突出矛盾和問題。再加上當前行政主導型的城鄉二元結構和市場主導型的新二元結構的相互疊加，使得問題更為棘手，矛盾解決起來更為困難。就農村社區而言，最大的難題就是因外來人員參與治理渠道缺乏制度性安排而導致基本公共服務均等化難以覆蓋及由此延伸出來的流動人口的社會融合難。面對數量如此龐大、社會保障嚴重不足、融入訴求十分強烈的外來務工人員，任何無視與回避的態度都無法解決當前的難題。

由于戶籍改革等一系列制度變革遲遲未能推進，流動人口的身份轉化明顯滯后于就業轉移。進入城市的大批農民工雖然實現了地域轉移和職業轉換，但還沒有實現身份和地位的轉變，仍然處于“就業在城市，戶籍在農村；勞力在城市，家屬在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村”的“半城鎮化”狀態。這是新二元結構的根源，也是其引發的問題的表現。當城市遭遇這一矛盾時，作為問題顯現最直接最清晰的界面，基層農村社區面臨著難以克服的壓力。一方面，隨著經濟社會的快速發展，外來流動人口日益增多，這些以青壯年為主的外來流動務工人員要進入社區生活，無疑給本來就承受著社會治理與公共服務壓力的農村社區增加了更為沉重的負擔。設想一下，一個村莊在近十年左右的時間一下子增加了3—5倍于本地居民的外來務工人口，而原本按照戶籍人口配置的基礎設施和公共服務資源在多年未增加和完善的情況下，如何應對？另一方面，在當代農村社區治理中，以村莊集體產權為基礎所形成的一系列基層社會制度，構筑了封閉的鄉村社會結構，事實上限制了外來人員的真正流入和融入。因為農村社區基本的利益態勢是封閉運作的，如村委會和社區居委會是本地常住戶籍居民的基層自治組織，服務和管理的對象都是以戶籍和住房為前提的本地常住居民，而作為改革開放和市場經濟產生的新事物——外來務工人員，盡管進入并居住在社區，但并不屬于基層治理的服務對象和管理范圍。

進一步來看，我國的快速城鎮化伴隨著大規模的人口流動，卻并未如預期的那樣實現相應的人口社會融合發展，大量勞動力進入城市，卻未真正融入城市。這是因為我們的政策給流動人口只有“進口”的制度限制，卻缺乏“融合”的制度安排，這就造成了今天我國城鎮化背景下流動人口的社會融合難題?；氐睫r村社區來分析，原來的戶籍居民基于集體經濟成員的“股東”權利，對與村集體產權沒有任何利益關系的外來人口總是采取排斥態度，擔心他們一旦進入社區治理，參與到社區事務中來，會侵蝕自己的份額，如果這樣的事情真的發生，那對本地居民是不公平的。而外來人員進入上海農村居住生活，其原本擁有的農民權利及相關利益又無法從戶籍地帶出，國家在政策上也沒有此方面的轉移安排，導致在社會服務保障增量難以兌現的情況下，外來人員參與本地社區治理事實上不可能真正實現。結果是，外來人員始終處在“流動”中，能夠“流入”卻無法“融入”。

但是，農村社區治理又不能無視外來人口的存在，離開外來人員這一社區主體的參與，要實現社區有序治理，幾乎不可能。在上海，外來人口的主要流向是以制造業為主的郊區，而且大都是城鄉結合部。城鄉“結合部”不只是城區與農村地域意義上的結合部，也是經濟、社會體制機制中的結合部，而結合部往往又是行政管理中的“斷頭路”。這樣一來，一方面，農村治理資源本來就十分有限，外來人口的大量涌入，勢必進一步稀釋了資源紅利，擴大了治理成本。另一方面，在政府公共服務和治理力量基層投入嚴重不足的約束條件下，外來人口作為一支可以依靠的治理力量受農村制度的制約而無法介入，從而又增加了農村社區的治理難度。如何突破這些制度瓶頸，需要從頂層進行制度設計，也需要基層結合實際大膽探索和不斷創新。

三、探尋新二元結構下農村社區治理難題破解之道

從現階段來看，完全徹底地解決新二元結構的問題還很不現實，只能通過加快經濟發展和改革創新的步伐逐步予以破解。從農村社區治理角度化解新二元結構風險，必須著力保障外來務工人員的政治表達權利和參與社區治理的基本權益，在社區范圍內形成常住居民協商共事、民主交流、全員共治的社區治理格局。為此，必須堅持改革創新精神，積極探索農村基層社區治理的路徑和方法。

1.政經分開

理論上講，農村村級集體經濟組織作為農民集體產權的代表者，其性質是企業，收益屬于村民成員所有；而村兩委是社會政治組織，其運行成本應該參照城鎮社區基層組織由公共財政來承擔。但在實踐中，因農村政治組織和經濟組織事實上的合二為一，基層治理的社會行政管理費用由集體經濟來支付，侵蝕了農民利益；而用行政權力來經營村級集體經濟資產，也容易造成內部人控制及以權謀私等腐敗現象的發生。針對長期以來我國農村基層治理政經合一的弊端，要堅決實行政經分開。所謂政經分開，就是將村兩委與村級集體經濟組織分開，使村委會從經濟活動中剝離出來，回歸其自治組織本身的性質，專司村民自治和村莊公共事務管理；村級黨組織作為政治組織專司農村黨建工作，在領導村民自治中發揮作用，其運行經費由公共財政承擔；而村級集體經濟組織則專司農村集體經濟資產的經營管理，具備企業法人資格，依法享有獨立的經濟自主權。

把村兩委組織與村級集體經濟組織分開，再后續配套進行產權改革，使農村原住民作為集體經濟組織的成員，其權益得以規范和界定，未來收益也有了確定的預期。這樣做的好處在于除了確保二次收入分配的公平以外，更重要的是使集體經濟組織成為有明確成員邊界及產權關系的新型組織形態，傳統制度束縛下的社區社會組織的封閉性被打破，社區的社會性特征凸顯出來，成為一個居民共同生活的開放社會領域。如此，外來人員進入社區就可以避免經濟利益的糾葛，也解除了戶籍人口原先的心理擔憂。

2.村民自治

通過政經分開厘清了本地戶籍居民與外來常住人口的利益邊界，為外來人員參與社區治理掃清了障礙。村委會也可以抽出精力全身心致力于發展村民自治。村民自治作為農村治理的最主要的機制和通道，要在社區治理中發揮作用，必須注重自治的廣泛性和社會性。外來人員作為事實上的社區居民成員希望參與到社區建設與治理中來，村委會要切實樹立開放、包容的理念和思維，主動把轄區內所有常住人口都納入到自治體系中來，堅持管好存量（村級集體經濟利益），用好增量（新增公共服務資源）的原則，組織群眾開展自治活動。

實踐中，有的地方在農村社區探索建立外來人員管理委員會或新村居民管理委員會，以實現“以外管外”、“以外治外”。這種思路仍然是狹隘、封閉的傳統管制思維在作怪，不值得提倡。相反，廣東將外來人口管理服務納入社區治理，發揮外來人員協商議事和社會參與的積極性，探索外來人員參選居委會的做法，效果倒是值得期待。

3.均衡服務

新二元結構本質上是社會分化引發的利益不均衡、不協調，而公共服務不均等是其特征表現。從各地既有的探索與實踐情況來看，基本公共服務均等化是破解新二元結構的關鍵抓手。上海必須要從改革發展穩定的全局和統籌城鄉發展、有序推進城鎮化的高度，切實轉變“重經濟建設，輕社會管理；重戶籍人口服務，輕外來人口服務”的思想觀念，主動為外來人口提供與城鎮居民同等質量的公共服務，積極推進包括流動人口在內的基本公共服務均等化。重點是在保障就業的基礎上，推進外來人口子女教育、居住、醫療、養老保險和精神文化生活等五項公共服務，實現住有所居、病有所醫、老有所養。實踐中要堅持市級統籌的基礎上，強化區縣政府的屬地管理責任，按照體現公平、優先照顧的原則，將流動人口納入當地公共服務體系。根據常住人口或服務人口配置當地公共服務機構、人員和經費，著力提高基層公共服務機構的服務能力。

4.社區建設

推進基本公共服務均等化最終任務是要落實到社區中來，對接并承載政府提供的公共服務，有效覆蓋常住外來人口，必須切實加強社區建設。從上海農村社區建設的發展情況看，多年來注重了農村社區規劃與村莊整體規劃，加快了農村社區服務中心建設，硬件建設成效顯著。接下來的任務是要從包括外來人口在內的農村居民實際需求出發，保障基本公共服務，拓展社區服務內涵，創新社區服務方式，全面提高農村居民生活質量。就軟件建設情況而言，近年來主要是圍繞外來人口服務管理健全了社區管理服務機制，強化了以基層黨組織領導的農村社區群眾自治機制建設和農村社區工作隊伍建設。從上海大都市發展的要求看，重點是要圍繞加強基層建設，著力培育和發展社會組織，創新社會治理，推動農村從傳統村落管理模式向新型社區管理模式轉變，進一步提升農村社區的現代化水平，使新型農村社區真正成為加強外來流動人口服務和管理的有效承載平臺。

5.社會融合

破解新二元結構帶來的矛盾及問題，上述幾方面都只是手段，而最終的目的是實現新老居民有效的社會融合，比較而言，這項任務也最艱巨。從政府層面入手，重點是推動戶籍制度改革，從根源上破除二元結構。但目前受制于城市政府對公共產品的供給能力總體相對不足等很多現實條件，還無法一步到位。只能由居住證制度到戶籍制度進行逐步推進，創造條件分次漸進實現流動人口城市社會融合。從基層農村社區層面，重點是要依托社區這個平臺扎實做好外來人員的服務管理工作，從他們最急需解決的問題入手，理解、尊重并切實關心他們的生活，創造條件有效保障其政治、經濟、文化權益，最大限度地激發社會活力，最大限度地增加和諧因素，努力促進外來人口與本地居民的社會融合。