取消船舶簽證條件下的內河海事安全監管探析

重慶朝天門海事處 譚禮輝

重慶交通大學交通運輸學院 楊富華 盛進路

船舶簽證是現有海事監管工作中至關重要的環節之一，內河船舶主體為私營和個體戶，船舶進出港需要在簽證窗口辦理簽證，完成必要的審核。為了追逐自身眼前的經濟利益，許多船舶經營者、操作者海事安全意識淡薄，甚至相關船舶操作技能都不熟練，安全生產存在嚴重問題，船舶不適航、超載、逃檢等問題普遍存在。在“簡政放權”的宏觀背景下，船舶簽證迎來了改革大趨勢，即取消船舶進出港的簽證制度，這也對內河海事安全監管模式改革提出了新的要求。文獻[1]基于長江航運特點，分析了船舶簽證在水上安全監管工作中的重要性，提出發揮海事監管責任和航運企業主體責任，積極應對監管模式改革的思路及相關建議；文獻[2]從船舶簽證行政行為的形成，闡述了其所承載的權利及義務，并提出了船舶簽證取消后的海事監管建議。目前船舶簽證取消后的海事安全監管還處于探索過渡期，加強內河海事安全監管是對人們的生命及財產安全負責，探尋新的監管模式是“以人為本”核心理念的重要體現，同時又是推進航運事業健康發展的重要一步。

一、取消船舶簽證所帶來的影響

隨著船舶簽證的取消，對于監管者來說沒有了“基礎控制閥門”，對于海事違法者來說多了“逃逸安全保障”。這使得違法船只特別是習慣性對抗管理、不服管理、對自身安全管理認識不清的船只，在“自由”而不受約束的條件下更加大膽肆意妄為，極易滋生違法行為，為海事安全埋下隱患，給海事安全監管帶來諸多的不便。

安全風險是由多方面的原因所造成，主要可以歸結為人-船-環境-管理體系。海事安全的主要影響因素是人為因素，主要表現在疲勞駕駛、船員不適任等方面；船舶因素主要包括船體結構、船舶保養、貨物積載等方面，如船舶技術性能不符合船舶的船級規范要求和不具備其航程所需的裝備以及燃料、物料、淡水及給養物品不足；環境因素主要是指外在條件如航道條件、氣象水文等，岔河口、大彎道的地方以及濃霧等是造成船舶碰撞的高危因素；管理體系是指航運企業通過制度化文件的形式，對公司船舶的安全及防污染進行制度化管理，管理體系完善與否、人員的執行力度等都是海事安全的影響因素。因此對于內河海事管理應該從以上幾方面綜合考慮，并著重海事安全監管。

1.船舶簽證的利弊分析

較完善的船舶簽證行業規范始于由交通運輸部頒發經修訂的《船舶簽證管理規則》，于2007年10月1日施行，首次明確了船舶簽證的多項事宜，如船舶簽證的性質、定義等。船舶進出港簽證是最直接、最基礎的海事監管手段，是對船舶的靜態管理，通過文書的形式對船舶適航性、船舶航次等信息進行把控，保障各種行政性事業收費的應征不漏，對海事部門宣傳水上交通法律法規及安全信息通報起到了積極作用，是多項海事監管途徑的有效載體，是對長期以來海事管理秩序的規范，同時通過分段簽證的手段可以達到控制特定河段特定時期的船舶流量的目的，對促進航運事業、從業者的生命財產安全及保障水域環境起到了積極的作用。但在市場經濟的發展中，其又顯示出了多方面的不適應、表現為對市場變化和管理需求的不適應，具體體現在：其一，在航運事業的發展中，船舶數量不斷上升，現場的船舶簽證窗口是一種被動的監管手段，船舶簽證是文書的形式，容易出現其造假等現象。其二，船舶進出港的簽證阻礙船舶正常出航時間，容易帶來經濟上的損失。同時，在流量較大的情況下船舶滯留時間的增大，為港口、碼頭帶來了較大的擁堵，容易產生一系列的安全隱患，對海事安全監管相當不利。其三，船舶進出港的時間不確定性使得簽證人員及相關管理人員需要投入大量的時間和精力，不僅耗費大量的人力資源，而且由于“誰簽證誰負責”的海事管理制度，也加大了一線工作人員的壓力。其四，在很多時候，一線執法人員擔任簽證與費收等多個角色，容易增加廉政風險，導致監管、檢查不到位。

總的來說，雖然船舶大都配有AIS設備，但船舶簽證并不利于海事監管部門對船舶實際動態信息、船舶實際情況的把握，以致在船舶遇到問題時，海事管理相關部門不能及時發現或得到反饋，耽誤了其作出相關應急處理的時間，加大了救援及時性、準確性的難度。另一方面，作為海事職責的重要組成部分——水上人命救助，船舶進出港簽證發揮的作用有限。船舶簽證能給海事監管部門提供船舶的靜態信息，但不能給海事監管部門對船舶動態信息、船舶實際情況的把握提供很多幫助，相關的動態信息需要借助其他手段獲得，而簽證所能提供的靜態信息也有其他替代途徑可以獲得。

2.簽證取消后帶來的海事監管影響

船舶簽證的取消從發展的角度上講是機遇與挑戰，但同時也伴隨著許多亟待解決的問題，有利也有弊。船舶簽證的取消是一次管理結構的改革，使得原有的現場簽證窗口不復存在，取而代之的將是新的水上監管制度的建立，比如船舶報港制度，也就是在電子簽證的基礎上減少了審批環節，使得原有的船舶簽證申報閉環結構發生轉變，這對海事管理具有深遠的影響。

首先，船舶簽證制度的改革是權利與義務的改變，原有的簽證制度是“誰簽證誰負責”，即強調管理的主導性。而船舶簽證的取消則賦予了船舶、船員及船公司更多的自由空間，也肩負了更多的管理責任，這意味著將更加注重市場主體性及自發規范性。通過管理部門的引導及相關強制措施的支持來逐步規范航運市場的發展秩序，這是一個過渡期，也是一次發展機遇。其次，船舶簽證的取消是對管理資源的調整，在船舶簽證模式下，消耗了大量的人力資源，即增大了管理成本；一線執法人員通常身兼多職，又易出現監管不到位。船舶簽證的取消意味著人力資源的釋放，有利于管理結構的重塑及增強管理人員隊伍力量。將釋放的人力資源調配到各個管理部門，有利于執法部門對水上的安全監管。再者，對安全監管來說是化被動為主動，對違法犯罪更具威懾作用，更加有利于航運事業的健康發展。

船舶簽證的取消所帶來的安全監管問題主要有以下幾個[3]：其一，對船舶適航性的把控，如何檢查船舶適航、船員適任、適配等問題；其二，船舶信息提取，如何提取船舶的靜態信息及其相關情況；其三，船舶危險品申報問題；其四，權力下放后的船舶及船公司自管及其監督問題；其五，其他的安全監管問題，如對通航密度的監測等。

二、海事安全監督管理建議

1.海事安全強制手段建設

船舶簽證取消后，隨著相關權利與義務的轉變，勢必會從法律強制手段上規范航運管理秩序，建議完善現有法規。其一，在現有法律法規的基礎上，由各個地區海事管理機構根據實際情況明確船舶及船公司的相關義務與責任以及明確相關管理人員的權利和義務，監管職責明確，使得監管更加有效及準確。其二，完善船舶報告的管理行政閉環流程，實現船舶信息的動態提取，并完善相應的法規。其三，建立相應的獎懲措施，對于違法、違抗管理船只人員嚴懲不貸，從紀律上肅清違法操作、自由肆意思想。樹立法律權威意識及自身安全意識，從根本上威懾違法犯罪，用鐵的紀律嚴肅海事安全管理。

2.信息化建設

其一，推進信息化手段利用，通過計算機信息技術、網絡技術、視頻監控技術的應用，加強船舶與船舶、船舶與岸基、岸基與指揮中心的信息交換，充分利用AIS系統及北斗定位系統對船舶動態信息的提取，配合船舶的報告制度，進一步完善船舶報告手段、報告方式的信息建設，實現對船舶的監控由靜態逐步轉向動態的轉變及二者的相結合，從而加強對一些重點船舶、重點水域、重點時間段的監控。在VTS、AIS、CCTV、手機網絡技術等的支撐下，擴大網絡覆蓋區域，采用信息化的管理手段對船舶進行監管，同時擴大網絡應急搜救技術，建設擁有信息技術的應急搜救團隊。通過信息技術監控船舶實時動態，為船舶的安全通航提供重要保障。其二，借鑒沿海成功經驗并根據可行性、科學性，研究適合內河管理的綜合信息共享平臺及其應用，逐步實現數據庫的統一及不同轄區或機構的數據共享，使得執法更具針對性、目的性。其三，建立船舶信息管理檔案，可按船舶誠信指標、守法指標等船舶的情況對船舶進行分類管理及跟蹤，為后續的監管提供必要的數據及檢查依據。其四，注重信息化建設中“互聯網+”的開發和應用，充分發揮信息建設在航運市場管理中的作用，實現互聯網技術與傳統監管模式的有效結合。

3.加強現場執法

其一，充分利用執法資源，加大各執法大隊的水上巡查力度，堅決打擊水上違法行為，可采取登船檢查、核查及報告等方式，尤其是對重點水域、重點時段、重點船舶進行重點檢查。其二，組建臨時港口或碼頭巡查專隊，通過“四不兩直”（不發通知、不打招呼、不聽匯報、不陪同接待，直奔基層、直插現場）的方式對現場進行核查，尤其是對重點船舶的檢查，如檢查船舶相關文書、船舶電子標簽等，并根據相關情況安排適當擴大的檢查科目，使違法犯罪無處遁形，有效提高監管效率。其三，采取聯動執法的方式進行監管，協調地方職能部門、水上公安局及港務管理職能部門參與聯合整治，使其不敢違法。

4.安全教育宣傳

安全文化既是一種安全理念，又是一種安全意識，只有船舶操作人員的安全意識得到提高，船舶人員才能自覺遵紀守法，明確安全問題對自身的影響，才能從根本上保證事故率的降低，實現由“要我安全”到“我要安全”的轉變。其一，加強自身隊伍建設，提升執法隊伍的綜合素質，樹立安全管理理念，執法是為了群眾生命財產安全，做到執法必嚴、明確自身的權利與義務，對違法犯罪絕不姑息。打造一支強力的內河“水上護衛隊”，積極開展水上安全應急搜救等訓練。其二，明確船公司的主體責任意識，督促船公司、船舶管理公司、船員等開展相關的安全教育，使其認識到自身安全利益遠大于經濟利益，避免鋌而走險，使其自覺遵守安全管理規程，并全面提升船舶操作人員的自身素質，自覺配合相關的管理活動，從而促進航運事業的良性發展。其三，通過網站等方式對違法、違規行為進行通報，普及安全知識，為涉水工作人員提供切實可行的精神文化產品，使其自覺意識到安全的重要性。其四，鼓勵船員俱樂部等行業協會的建立，通過行業渲染力推進海事安全文明建設，提升海事安全監管軟實力，促進航運健康安全發展。

5.推進管理模式優化

精簡管理部門職權，是從宏觀的角度改變職權不明、職權重疊、權責范圍不明等條塊分割式管理留下的問題[4]，真正做到以人為本，使服務的理念進入海事安全管理新常態。通過區域聯動建設，推進資源信息共建共享。根據實際情況可制定相應的臨時管理措施，在信息網絡的建設支撐下，探尋一條真正可持續發展、便民、惠民綜合管理長效機制，促進安全監管的不斷優化。

三、結語

綜上所述，通過相關建議為船舶取消簽證所帶來的安全監管問題提出相關對策。為了推進內河航運的健康發展，減少水上交通事故的發生，各級海事部門還需要不斷提高安全監管水平及服務水平。在新的時期應從人-船-環境-管理體系各方面進行評估，積極建設綜合信息及資源的共享，從監管主體和客體兩方面加強海事安全管理，堅持以人為本，切實做到便民、利民，促進航運健康發展。

[1]王茹軍.取消船舶簽證后加強水上安全監管工作的思考[J].中國水運,2014(9):28-29.

[2]姜建平.船舶簽證制度改革后的海事監管研究[J].中國海事,2014(9):40-41.

[3]桓兆平.取消船舶簽證帶來監管模式調整的20問[J].世界海運,2014(2):35-38.

[4]于喆.內河海事管理的安全管理[J].科技創新與應用,2014(24):271.