陜西蓮湖：城管標準化執法預防職務犯罪

陜西省西安市蓮湖區人民檢察院

陜西蓮湖：城管標準化執法預防職務犯罪

陜西省西安市蓮湖區人民檢察院

中國政法大學終身教授應松年評價：蓮湖城管標準化執法和服務模式符合法律、法治的要求；理念先進，融執法和服務于一體，為全國城管執法提供了改革的模板，具有很強的復制性和借鑒意義。城鎮化是未來發展方向，各種問題將集中在城市，城市管理的事情會越來越多，越來越重要。城管職能不會弱化消失，反而會強化。顯然，城管部門如何在履行管理職責的同時預防職務犯罪的發生，也是一個有必要引起重視的課題。

蓮湖區城市管理綜合行政執法局在城市建設管理中堅持文明執法、為民服務理念，積極探索建立以執法、服務、隊伍管理、效能監察四大體系為架構，以指揮中心、案審中心、執行中心、服務中心、隊伍管理中心、效能監察中心為支撐的標準化執法和服務體系，塑造了行業良好形象，促進了區域經濟社會的健康發展。2009年以來，蓮湖區執法局共辦理案件3.8萬起，沒有發生一起暴力執法，沒有一起執法受到投訴，沒有發生一起職務犯罪案件。

對蓮湖區城管局的標準化執法調查分析，一定程度上也可以認為是對“把權力關進制度的籠子里”預防職務犯罪的實證。

一、標準化執法，實現執法行為規范化

標準化執法體系主要是針對執法不嚴、執法不公等問題，進一步規范執法程序和標準，通過建立檢查權、調查權、決定權、執行權“四權分立”的監督機制，使各個執法環節程序規范、相互制約，最大限度減少執法主體的隨意性。在具體運行中，依托指揮中心、案審中心、執行中心，設計督辦、審理、執行、反饋的工作流程，實現了執法規范、標準、透明。2009年以來，共辦理案件3.7萬余起、法院受理移交案件3630起，對150起案件通過公證進行證據保全，無一異議，實現了零暴力抗法、零執法投訴。指揮、案審、執行三個中心在標準化執法過程中定位明確，運行順暢。

指揮中心是樞紐。主要是通過巡查發現、檢查交辦、群眾投訴、輿情反映、媒體監督五種渠道采集案源線索，并根據城市管理相關法律法規以及違法行為的損害程度進行立案審核，將審核后的案件按照簡易程序和一般程序兩個渠道，明確案件的處置時限及標準，統一派遣交辦并跟蹤反饋。它包括案源采集、立案審核、案件督辦、投訴受理、輿情監測及處理、回復反饋等環節。

案審中心是關口。彈性執法、隨意執法，最容易讓相對人產生對抗情緒。比如，在對“無照擺攤”的行政處罰上，按照有關規定，可處五十元以上五百元以下罰款，上下相差10倍。蓮湖區城管局按照相關法律法規及行政處罰限定裁量權標準，對案件各個環節進行審核，并結合實際情況，分別適用“剛性標準”與“柔性標準”，最終確定并下達處罰決定。在具體審理過程中，對于簡易程序案件，承辦單位直接辦理，將處罰結果報案審中心備案；對于一般程序案件，通過三級審核、限定裁量處罰標準、下達處罰決定、審批有關強制措施四個環節，確保做到執法有據、程序規范、合法有效。

執行中心是保障。主要是對于案審中心下達的處罰決定，依法進行強制執行。對于符合處罰執行條件的相對人，中心通過執行“1+N綜合執法聯席會議制度”、“1+2整治與值守機制”、“1+3城管與公安、交警、公證聯合工作機制”，采取行政強制措施實施處罰。對于法定期限內拒不履行處罰義務，也不提起行政復議和行政訴訟的案件，即向城管巡回法庭申請強制執行，為城管行政執法提供了堅實保障。自2009年以來，法院受理城管移交的案件3630起。法院曾對150起案件通過公證進行證據保全，無一異議，實現了零暴力抗法、零執法投訴。

2011年年底，轄區內的某建筑工地，因遺撒建筑渣土以及未按規定安裝沖洗設備，造成揚塵污染。在接到群眾投訴后，蓮湖城管依法對該工地違規行為進行查處，但該工地施工方對下達的法律文書拒不接收。2012年4月，蓮湖城管按照標準化執法程序申請法院對此案進行強制執行。在司法強制力的震懾下，違規建筑工地繳納了罰款及滯納金10萬元。

二、標準化服務，實現城管執法便民惠民

標準化服務體系主要是以“執法為民”為宗旨，依托區城管執法服務中心，通過建立網格化服務、便民疏導、慈善救助、多元參與機制，為群眾提供力所能及的服務，實現在管理中融入服務，以服務促進管理的良性互動效果。

一是推行網格化模式，實現服務全覆蓋。將全區劃分為75個網格，每個網格確定1-2名執法責任人，在保持日常執法的同時，持續開展法規宣傳、違法預警、指導門前“三包”等服務工作，增進聯系，從源頭上預防違規行為發生。目前，15個網格的執法責任人，創新服務方式方法，通過市民觀察團、網民體驗團等形式，邀請150余名市民參與城市管理工作，贏得了群眾的認可和支持。

二是建立便民疏導機制，實現層級化管理。將全區道路劃分為42個嚴禁區、26個嚴控區、32個疏導區，進行層級化管理。按照“疏堵結合”的原則，將嚴禁區、嚴控區內出現的流動經營者，引導至疏導區的便民服務區和便民服務點，引入社會化管理公司進行規范管理。全區共建立7個便民服務區、30個便民服務點，納入管理700多戶經營者，既解決了流動經營者占道問題，又解決了部分特困群眾生計問題，方便了市民生活。

三是拓展慈善救助渠道，解決群眾生活困難。在蓮湖區慈善協會設立城管專項救助基金，發動城管執法隊員、轄區企業和社會各界人士募集善款。對符合條件的困難群眾，通過提供創業啟動資金、就業工具等措施，引導他們進入便民市場經營。對殘疾人、年齡較大、缺少生活來源的人群，幫助其購置經營工具，優先準許進入便民服務點經營，解決生計問題。去年，城管慈善救助基金籌得善款16.5萬元，救助困難服務對象210人。

四是整合管理服務資源，“一廳式”辦理便民事項。設立城管服務大廳，將政策法規咨詢、申請受理、門頭牌匾登記備案等5大類20余項服務全部納入。有針對性地設置10個窗口，規定窗口的受理事項、受理程序和辦理時限，滿足了群眾和行政相對人的需求。今年以來，城管服務大廳接待群眾咨詢、陳述申辯2000余人次，為140名符合條件的相對人減免處罰。

三、標準化隊伍管理，實現隊伍整體素質提升

標準化隊伍管理體系是依托隊伍管理中心，通過制定城管執法隊伍工作規范、行為規范、裝備規范等一系列制度，開展高頻次、高層次素質教育培訓，借助先進的科技力量，促進城管執法隊伍依法行政和服務群眾水平不斷提升。

一是用制度建設提高隊伍執行力。建立《中隊一日工作規范》、《辦公秩序5S管理標準》等制度，成立4支督導檢查分隊，切實抓好城管執法人員的日常管理，從制度上約束執法行為，進一步提升了執行力。區城管執法局女子中隊榮獲“全國三八紅旗集體”稱號，17人次分別獲得省、市勞動模范、中國好人、西安市十大人民滿意城管等榮譽。

二是用教育培訓提高隊伍綜合素質。把全區300余名“122”城市管理監督員組建成4支專項整治隊伍，進行軍事化集中管理。定期開展法律法規、業務技能培訓活動，推行文明執法“五步八位”工作法，不斷提高執法隊員的素質和能力。聘請西安外國語大學等高校的教授，開展文化大講堂等培訓13次，進行職業倦怠消除、團隊意識培養等互動式輔導，增強了執法隊伍的凝聚力和戰斗力。

三是用科技力量實現“智慧城管”。投入300余萬元，搭建了現場執法指揮、網上辦案、執法車輛GPS管理、渣土車管理、“野廣告”追呼、案件查詢以及流動經營者征信等7大科技信息平臺，為文明高效開展工作提供有力支撐。特別是今年初，現場執法指揮平臺配備了127臺執法記錄儀，確保每兩名隊員配備1臺，執法取證全面客觀，執法過程更加文明。

四、標準化效能監察，實現執法工作高效運轉

標準化效能監察體系是為了保證標準化執法和服務體系運行秩序，由效能監察中心履行檢查、考核等職能，對執法人員工作進行全過程監察，對違法行為進行追究，確保行政執法權力正確行使。今年以來，通過監督檢查和量化評價，發現并整改問題200余個，對19名違反隊伍管理規定的人員進行了處罰，為標準化執法和服務體系提供了堅強的紀律保障。

一是實施過程監察，進一步提高行政執法規范性。效能監察中心按照時間節點和標準要求，對每名執法人員的工作行為、工作效率進行監督檢查，及時發現和處置違規行為。同時，我們協調區檢察院在區城管執法局設立了預防職務犯罪工作站，監督執法行為，提高了行政執法規范性。

二是實施結果監察，確保行政執法案件無差錯。效能監察中心對全部案件的處理結果進行核查。對未達到標準的，由效能監察中心進行二次派遣，責令相關單位限時整改達標，并計入超時結案卷宗，考核時扣除相應的分數，以此保證案件辦理及時準確。今年以來，對未達標的17起案件進行了二次派遣，及時糾正錯誤，避免產生不良影響。

三是實施科學考核，充分調動執法人員積極性。嚴格執行《蓮湖區城管執法工作人員考核辦法》《蓮湖區城管執法局效能監察制度》，實行以有效案件辦理為主要依據的量化考核，有針對性地實施獎懲，促使每個執法人員的工作成效在案件的處理結果上得到體現，充分調動了執法人員的積極性。

蓮湖區城管執法工作探索建立以執法、服務、隊伍管理、效能監察四大體系為架構，以指揮中心、案審中心、執行中心、服務中心、隊伍管理中心、效能監察中心為支撐的標準化執法和服務體系，得到了社會的關注和群眾的認可，是解決“服務群眾最后一公里”的有益借鑒。