如何做到食品安全全程管控

整理、采訪 / 記者 凌燕

如何做到食品安全全程管控

整理、采訪 / 記者 凌燕

【題記】食品安全關乎民生，是非常重要的一個問題。近年來，雖然在各方共同努力下，食品安全工作取得了一定成效，但食品安全問題仍然易發多發。今年我國對2009年制定的《食品安全法》進行了修訂，加強了食品的全程監管。本刊這期“圓桌會議”欄目，圍繞食品安全標準、食品安全信息公開、食品安全追溯體系，以及食品安全應急管理等問題展開討論。

從立法層面上實施食品安全的管控

2009年制定的《食品安全法》在今年4月進行了修改，10月開始實施，這五年來，作為一部食品安全的專門法，在管控食品問題上是否起到了實質性的效果？

許謹（上海市食品藥品監督管理局黨委委員、副局長）：2009年的《食品安全法》從整體上來看是一部比較完備的法律體系。從它的立法理念、制度的設計上來說，都是比較先進的。當初立法的時候，是完全按照國際上對食品安全的鑒定和一些好的做法借鑒吸收到我們這部法律當中的。原來我們稱食品衛生，是針對生產加工過程當中以保證食品安全采取的一些條件和措施，在概念上只限于它的操作過程。而世界衛生組織對食品安全的定義實際上是一個全面的要求，不光是過程，是要從原料開始一直到過程都應該使消費者不受到傷害，是食品安全的概念。當時我們在對這兩個定義鑒定的時候取了一個折衷的定義，沿襲了一個食品衛生法當中對于衛生的一個定義。

食品無毒無害，這是食品安全的起碼條件，同時還有一個就是要有營養。因為人畢竟是一個有機體，有新陳代謝的要求，要提供身體機能必要的營養。不能對人體造成傷害，急性的、亞急性的、慢性的，都不能造成傷害，這是我們國家《食品安全法》的規定。在這部法律中，有一些制度也是吸收了國外的先進理念，比如說風險分析的理念，標準、召回和事故的處理等這些都是比較先進的理念。

那么，從實施效果來看呢，2009年實施《食品安全法》到現在以來，對我們食品安全的工作的確是有一個極大的促進作用。有這幾個情況來說明：第一個，可以說我們開始建立了食品安全風險監測體系，這個體系到現在為止全國有將近400萬的數據。2005年的時候，衛生部委托我們上海進行抽驗建立風險監測，當時只有450個數據。第二個，自從食品安全風險評估工作2009年《食品安全法》出臺以后，食品安全風險評估工作是從無到有。我們的風險分析有三個組成部分，一是風險監測，要對食品進行監測、分析和采樣；二是風險監測之后要對于采樣進行評估，并得到一個結果是不是對人體產生危害，如何來管控這種危害；三是對社會有一個風險交流，得到哪些產品能向社會發布，哪些產品要采取控制措施，哪些產品是對老百姓沒有傷害的，這些是大家比較關注的，我們必須要和大家說清楚。第三個就是，食品安全標準在清理、整合中越來越受到關注，在2009年之前，這個標準比較散，有行業標準、有部門標準，都在打架到底采用哪個標準。比如說瘦肉精，農業部有農業部的標準，衛生部有衛生部的標準，而且這兩個標準還不一樣。所以在《食品安全法》出臺的時候就要求把標準進行整合。到今年為止，我們大概整合了1000多個標準，但是這個標準還是遠遠不夠的。跟國際上發達國家比起來，跟歐盟、美國比起來，我們還是有差距的。所以這方面我們要進一步加強。第四個，我們可以看到，國家食品安全監管體制也有所改革，原來是分段管理，現在是從分段管理變成兩家為主，農產品這一塊種植養殖環節由農業部來管；從生產加工到流通消費一直到餐飲消費都是歸到食藥監來進行監管，其他的部門也有相應的職責，但主要是這兩個部門。

為什么這次要對2009年的《食品安全法》進行修訂？它存在哪些不足之處？

許謹（上海市食品藥品監督管理局黨委委員、副局長）：2009年的《食品安全法》包括體制建設存在著一些問題，對該法進行修訂，主要原因有幾個。一是，我們認為必須要以法律形式固定監管體制改革成果，來完善監管制度機制。按照國務院的有關文件要求規定，要建立統一權威的食品安全監管機構。從原來三個部門的分段監管組合成一個部門監管。全國人大幾次開會的時候都提出過，這個呼聲比較高。同時也考慮到食用農產品這一塊到底怎么來弄，因為原來有一個農產品質量安全檢測，又有一個食品安全法。農產品在進入流通環節以后，到了生產企業以后到底怎么管，到底算食品還是算食用農產品，這個一直有爭議。這一次還考慮到食品添加劑的問題，因為食品有大量的媒體曝光的事件。在食品添加劑的使用方面，我們一邊說食品添加劑有兩個問題“兩超一非”?！皟沙笔鞘称诽砑觿?，超范圍、超劑量使用，不該加的加了，不該加那么多的多加了?！耙环恰本褪欠鞘秤梦镔|把它添加到食品中，這實際上不是食品添加劑。大量食品添加劑的使用還是在生產環節、消費環節。

二是，要建立最嚴厲的懲處制度，發揮重點治亂威懾作用。人大代表、政協委員一直在說，這個要嚴懲。在食品安全形勢依然嚴峻，食品違法生產經營行為依然存在，食品安全事件一直時有發生的情況下，如何來提高法律的威懾力，怎么來建立一個嚴懲、重處的制度，在這方面也要做一些修訂的內容。當時2007年的時候國務院出臺了一條特別規定，這條特別規定是在原來的食品安全監管和一些其他的健康相關產品的基礎上有一個重懲嚴處的機制。為了把這個機制再延續下去，當時2009年《食品安全法》也做了一些調整，做了調整以后感覺到現在還不夠，因此在這次新修訂的過程當中要加強。

現在我們在食品安全問題上存在著一些不容忽視的問題，一個是由微生物引起的食源性疾病，這是食物中毒中的一個重中之重。最近搞社會綜合治理，也存在這個問題。哪些吃了不會倒下的，吃了倒下的就是食物中毒，這個工作從世界衛生組織的情況來看，是全世界關注的一個重點。從我們內部來說，我們從事食品安全工作、管理的同志來說這個工作還是非常重要的。

第二個是存在著化學性污染的問題，這個大家可能比較關注，農殘、獸殘、重金屬、天然毒素、有機污染物等。第三個是非食用物質的添加，這個也存在重要的問題。第四個還有食品摻假欺詐，這些犯罪行為都是我們目前比較關注的重要問題。

第三，我們認為必須要從立法的層面上來完善監管制度，解決當前食品安全管理存在的突出問題。這些監管制度有些是新情況新問題，有些老法規定沒有涉及的，在法律修訂的過程中取得了進一步完善。比如說我們進一步重點討論了全城網絡的問題，企業生產經營全過程的控制，原來我們總是說從源頭，從田頭到餐桌，這是一個大的全過程控制，實際上具體到某一個環節、某一個企業來說，也有一個全程控制的要求，它是有一個相對的概念在里面。生產企業從原料開始一直到他的生產架構，到最后產品的檢驗、倉儲、運輸等都應該是一個全過程的控制。還有網絡食品交易，這是一個新興食品經營業態，原來的《食品安全法》中對這一塊沒有設置監管，缺乏法律依據。還有就是保健食品、特殊醫學用途配方食品等特殊食品的監管缺乏法律制度保障。

這次《食品安全法》修訂的主要內容有哪些？

許謹（上海市食品藥品監督管理局黨委委員、副局長）：這次的修訂，采用了一個中修的方式，就是不改變原意，從原來的10章104條，增加到10章154條，修改條款70%。有些文字和表述都做了一些修訂，同時結合國情，不是完全追究法律本身完全意義上的高大上，這部法主要是考慮到它的可操作性和執行力的情況到底怎么樣，不能過于理想化。從這個修法的原則當中，也考慮到一個問題，就是我們將來食品安全的工作是實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治這么一個理念，將來這四大塊是我們工作的一個原則，基本上要朝這個方向來進行推進。我大概歸納了一下，有十二個方面的修改：第一，關于食安法的調整范圍。農產品這一塊將“食品流通”修改為“食品銷售”。第二，食品安全監管體制通過法律的形式予以固化，包括國務院食品安全委員會和國務院其他的一些監管部門，食藥監總局、衛計委、質檢總局和出入境、農業部等等這些職責方面都有了一個明確的規定。第三，地方政府在食品安全中承擔的責任和工作。這一次我們市商委會匯報的時候聽取市人大代表的意見，原來我們一直口頭上說地方政府對于食品安全的總責。人大代表提出這個太籠統了，到底什么是總責？按照《食品安全法》新修訂的要求就是對本行政區域食品安全監督管理工作負責，就改為負責不是負總責。第四，食用農產品的管理。明確到了生產和流通管理由食藥監按照食品來進行監管，對食用農產品的經營主體承擔相應的主體責任，在《食品安全法》中都進行了一些明確的規定。特別是對農藥這一塊，寫進了《食品安全法》里，這樣一來就跟我們的《農產品質量法》進行了一個有效銜接。這個法律當中特別是把劇毒、高毒、高殘留農藥的管理要求予以了明確，隨著我們國家經濟社會的發展，現在還有一個城鄉差異，將來在發展以后將逐步進行調整。但是現在明確了劇毒、高毒農藥不得用于瓜果、蔬菜、茶葉、中草藥材等國家規定的農作物。這四大類目前是不能用的。第五，社會的共治。在這一塊中有一些非常好的內容，包括協會、消費者、市民有獎舉報還有食品安全的信息發布都跟《消法》進行了一些銜接。

第六，食品生產經營者主體責任，這一章是放在了第四章分為四節，對于食品生產經營者的主體責任予以了明確，各個環節上都有一些要求。第七，轉基因食品標示管理，這一塊也是面臨了一個新的問題，轉基因食品。但是《食品安全法》這一次對于轉基因食品只有一個標識管理的要求，轉基因的食品前面是關于農業部的相關管理要求，對于食品進入生產加工流通環節以后才是對于標簽管理的要求。第八，關于網絡食品交易的問題，這個也是比較關注的一個事情，特別是對于網絡食品交易第三方平臺，如何來加強管理，新的《食品安全法》上有一些義務上面的要求。第九，特殊食品的管理，這是在這次新法修訂的過程當中專門作為一節來進行表述。原來沒有這個概念，這是新創立的一個概念，它主要包括三大類，保健食品、特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方食品。

保健食品，大家都知道有一個藍帽子，保健食品要通過注冊來進行管理。保健食品主要的問題是在生產加工過程中的違法添加藥物，還有就是在宣傳的過程當中夸大宣傳，特別是到社區騙取老年人的錢。這一塊也是需要進一步加強的。

特殊醫學用途配方食品，原來也是沒有的，以前有這個東西，大概全國批了有60個左右。以前是按照藥來批準的，主要是用于臨床，消化道病人的吸收不好就要在醫學上進行一些特殊用途的配方食品輔助于治療。南京解放軍總醫院在治療消化道方面很有成就，曾經有個病人，缺少正常人當中有的治療腸道的菌群，就沒辦法吸收和消化，到哪里都治不好，就缺這個東西，后來到南京解放軍總醫院之后就把正常的菌群種植進去，后來就在南京解放軍總醫院治療好了。像這類患者就需要這種東西，衛計委就將這個作為食品來管理。

嬰幼兒配方食品，實際上是一個限定性的概念，主要是用牛奶和豆激為原料的產品。嬰幼兒吃的其他的東西餅干和糖果都屬于這個概念。

第十，小作坊、食品攤販等監管。這塊按照《食品安全法》的要求做了一些調整，原來的老法是由省、自治區、直轄市、人大來進行制定。經過這幾年的實踐以后，由人大來進行制定可能會有一點難懲，所以這次就調整為由省、自治區、直轄市制定就可以了，等于是放寬了一個條件。第十一，快速檢測，我們食品安全中需要快速檢測來進行快速的判定，用數據來說話。原來我們的快速檢測只是做一個篩查使用，不合格的要送到實驗室再進行定量的分析，這樣來作為一個執法的依據?？焖贆z測的結果不能作為執法的依據，這次新的《食品安全法》對這個做了一個規定，如果采用國家規定的快速檢測方法進行抽檢的話，不合格可以作為行政處罰的依據。國家總局會在這一方面出一個目錄、方法做一個統一的要求。

第十二，加大了違法懲處力度，一是行政處罰的力度，二是突出了民事賠償責任，三是增加了行刑銜接規定。從行政處罰的力度來說，提高了罰款金額的貨值金額，包括最高罰款提高到了二十萬元。還有一些禁入限制，明確被吊銷許可證的食品生產經營者，自處罰決定作出之日起五年內不得申請食品生產經營許可。特別是對食品生產經營者在一年內累計三次因違反食安法規定受到責令停產停業、吊銷許可證以外處罰的，規定由執法部門責令停產停業、直至吊銷許可證。原來是鑒定情節嚴重為兩次以上，到底含不含兩次，問題又來了，兩次以上是不同的違法行為，還是兩個相同的違法行為，這些都很難鑒定。這次就很清楚，累計三次，只要不是責令停產停業、吊銷許可證以外，其他的行政處罰你有三次就可以吊證。這也加大了行政處罰力度，特別增加了對用非食品原料生產食品等嚴重違法行為，規定了行政拘留，可以采取一些拘留的措施。

從民事賠償責任上來說，包括網絡經營者和場地的主體，這些都有一個民事的賠償責任，在信用管理上也有一些要求。增加規定了行刑銜接，刑事優先。在10月1日開始跟公安的一個合作，只要發現涉嫌食品安全犯罪的我們都移送公安，建立互相通報，案件互相移送，共同來進行處理。

新《食品安全法》如何落地，上海要做哪些地方性的法規修訂？

許謹（上海市食品藥品監督管理局黨委委員、副局長）：我們目前最主要的一項工作可能就是對食品安全地方性法規的修訂。爭取明年通過市人大常委會的審議，然后出臺。

總的來說，要體現幾個方面的內容：一是要體現我們上海市的食品安全體制改革的成果。我們上海的體制還不一樣，區縣現在完成了“3+1”改革，實行了市場統一監管，這個工作要在我們地方立法當中予以確認。特別是在改革以后對基層都建立了基層的市場監管所，基層的市場監管所怎么來建立食品安全的監督管理，特別是一些許可的事項，這些可能要通過地方立法來予以授權。

二是要對《食品安全法》的相關制度需要進一步細化，從七個方面來細化：（1）主體生產責任人方面有一些細化的要求。（2）安全風險監測我們在去年體制改革的過程當中已經全部移交給了衛計委，這塊工作可能要進行調整。（3）網絡食品交易第三方平臺從大法的要求來說，可能比較粗，我們可能要有一個細化的進程來進行管理，特別是網上怎么來進行一個許可。（4）我們要建立食品安全責任保險制度。食品安全責任保險制度，我們原來2011年的地方立法已經先了國家的大法一步，我們當時寫了一個鼓勵搞保險，國家大法當中是沒有這一條。我們今年本來是說要一個食品安全的一個強制責任性，特別是一些高風險的食品生產經營企業中，能夠做到食品安全的強制責任性。結果大法又縮回去了，所以我想這里能不能在地方立法中打一個補丁。（5）食品生產經營者越來越多，應當建立食品安全自查制度，每年他們出一個自查報告，向社會公布。（6）嬰幼兒配方食品生產企業監管，因為是一個特殊食品，有一些細化的要求。特別是按照藥品的審批要求，讓他們建立一個良好生產規范要求建立與所生產食品相適應的生產質量管理體系。（7）市場退出食品處置，對一些召回、超過保質期、賣不出去等市場退出的食品的處置。怎么來采取補救、無害化處理、銷毀等措施，最近媒體也在曝光有一個企業進口的蝦過期了自己不敢賣，就委托第三方進行處理。結果第三方覺得這個進口蝦處理了就太可惜了，第三方就拿出去賣了，沒有做無害化處理、銷毀。這方面的規定要進行調整，在地方立法修訂工作中予以貫徹落實和進一步細化。

三是，我們考慮如何有效地把食品安全監管措施上升為法規的問題。包括：（1）建立本市食品追溯和質量標識體系，這也是劉主任幫我們制定的一個追溯管理辦法，10月1日在實施。我們也按照目錄管理的要求，在逐步地推進。（2）建立信用等級評定制度。按照大法的要求對食品生產企業要分級分類進行管理，這也是我們上海走在前列。但是我們原來在分級分類進行管理的時候，比較散，散在各個部門，現在整合以后怎么來統一規范要求，包括生產企業，特別是保健食品的生產企業、涉及的經營企業、餐飲企業怎么來把它整合起來。（3）建立食品安全違法行為記分管理制度，當時也是借鑒交警違法記分的管理要求。有些單位大錯誤不犯，小錯誤屢犯，屢教不改。所以我們采用這個積分管理，把屢犯的小錯誤累計起來，達到一定的程度以后進行培訓和考核要求。這也是我們作為行政處罰材料的依據。（4）建立食品安全管理人員培訓考核制度。我們也感覺到培訓考核制度是非常重要的。但是我們現在只做了餐飲，食品生產和流通兩個環節基本上已經做好了，所以這一次我們想通過地方立法來進一步完善。（5）建立食品安全知識宣傳普及長效機制。特別是中小學生對于食品安全知曉率的問題，我們要和教委來進行合作，看能不能放到中小學生的教材或課外的教材里面，還有納入國民素質教育進行檢查。（6）完善對“四小”食品經營者的監管，就是食品生產加工小作坊和食品攤販、小食品店、小餐飲店。我們原來也存在這問題，就是通過實踐經驗上升進一步完善地方立法。但是小食品店、小餐飲店我們原來是一個空白點，現在無證餐飲、油煙擾民是媒體關注的地方，這一塊通過地方立法來怎么解決是一個問題。（7）探索建立食品生產經營企業對供應商的考核制度，這個制度也是國際上比較通行的一個做法。我們現在藥品、醫療器械、生產企業只要出口到美國的，都會飛到我們國家進行現場核查，我們國家的藥品我們進口過來，也會派現場檢查員過去檢查。食品生產企業對他的供應商，上家供應商也要進行考核，當時富喜事件，麥當勞也對富喜進行過考察，這個考察的制度不錯，只是怎么來進行完善，這也是一個值得思考的問題。 （8）明確食品生產經營者對回收食品的管理要求，回收食品怎么來進行登記、銷毀，特別是禁止經過改換包裝等方式以其他形式進行再次銷售，這也是富喜事件為我們帶來的教訓。（9）臨近保質期食品管理制度，特別是在超市里面一些臨保食品怎么來管理也是空白。原來是靠我們幾家連鎖超市大家共同來簽訂一個信用承諾的協議，但是這個沒有法律的約束力，這個我們也將進一步的完善。（10）企業重要信息公示制度，企業要向社會公布你的原料供應商和自己的檢驗檢測的結果，這個在新加坡和臺灣都有這樣做，并且制度很完善。臺灣的中小學食堂都在自己的網站上公布中小學生的營養午餐都是誰提供的原料、檢驗結果怎么樣。

劉平（市政府法制辦副主任，市行政法制研究所所長）：我們從食品衛生到食品安全，這到底是個進步還是退步。如果是用法律界定，其實它本身就是一個問題。關于落實新《食品安全法》，上海提出了“五個最嚴”，但是其中最嚴的處罰、最嚴的責任可能嗎？很多的制度，落地都很難。怎樣落地，是一個必須要重點解決的問題。首先，關于行政管理體制的改革。我們現在在區縣這個層面已經不再有食品安全了，我們現在是市場綜合監管局。而食品跟藥品的專業要求非常高，跟一般的工商監管是不一樣的。所以現在到基層，這個專業的執法跟普通的執法是混在一起的。這個怎么做？這個體制到底是綜合一點好還是專業一點好？美國就一個FDA，它就是專業的，不是綜合的，關于這個體制，我們還沒有形成。如何從專業的角度，解決一個普通執法跟專業執法之間的關系，食品藥品就是首當其沖的。

另外，關于講到許可制度。所謂最嚴的準入，能不能最嚴？最嚴準入以后，就保證不出事了嗎？比如，企業準入了，其產品不是都會出問題的，可能是某一個產品出問題，所以涉及這類細節，該不該準入呢？

還有全程監管問題，這個全程監管是誰來監管呢？因為我們一講監管就是政府的責任，恰恰不是，設計一套全程監管的責任應該是企業的全程監管責任，因為設計的這一套機制、這一套程序，是讓其在生產過程中不會出事，一旦有問題，企業是能夠通過技術、程序發現的，如果要等到政府去發現的話，就已經是來不及了。所以許可制度還是事中受監管制度，這個問題在法律上要明晰，在實踐中才好落地。我認為，許可制度是必需的，但是核心的不是許可制度，而是事中事后怎么監管到位。

第三，關于社會共治。社會共治概念是對的，消費者本身也是監管的一個主體，但怎么落地？這些主體，包括媒體、消費者、行業協會、第三方機構、政府、企業這六個主體怎么形成合力，這需要大家形成一個共治的機制，因此，在這個方面我們在后面的研究中也會重點考慮。

第四，就是應急管理。應急管理是非常必要的，但是法律上目前其實還沒有解決一個問題，那就是，應急管理屬于什么法律制度？是行為強制嗎？如果是強制，而我們的行為強制法卻沒有具體的強制概念？所以在法律上，我們并沒有給政府太多的權力，都是發現應對法。而這個在國外行政法制上就是具體強制，沒有什么行為強制措施的，有行為強制執行。具體來說，關于食品安全，我們要的既是強制，給你權力，就不能等到有問題了，查出來之后再給你強制，應當是只要有可能發生問題的，只要存在可能的不確定因素，就可以限制自由，限制企業的行為，而這個在法律上是要賦予其權力的。而行政強制法制定的這個本意不是這個意思，就是要實行行為強制措施，行為強制執行必須要有法律的限制。所以這個法跟國外的行政強制法的本意是完全不一樣的，既是強制，就是說因為這種生命財產的需要，公共秩序的需要，沒有法律授權的就給予直接的強制權。但是事后是不承擔任何國家賠償的，可以補償，但是沒有賠償，政府沒有法律責任，所以食藥監局在這個過程中，法律應該給了特別強的權力，但目前在法理上并沒有這個權力，現在在處理突發事件上都是按照這個路子來，特定情況，給你權力，而不是限制你濫用權。但是，事實上應該是在常態情況下限制濫用權，在突發事件的緊急情況下，賦予特別的強制權，應該是這個概念。

第五，關于食品攤販。這是個管理的四大頑癥之一，我們其實也有些黔驢技窮。如果去研究印度等其他國家，我們會發現，食品攤販這個權力是憲法性權力，跟你行使的權力是平等的，它有個價值平衡的問題，所以我們一直在說的食品攤販要限制，其實是不對的。因為這是生存權，是人賴以生存的權利，如何能剝奪？但是這個理念我們目前也沒有，沒有去考慮這個憲法性權力的概念問題，這也是我們在食品安全管控問題上要開始充分考慮的問題。

以社會共治理念推動食品安全的公眾參與

為什么食品安全要實行社會共治？

孫效敏（同濟大學法學院教授）：我認為，食品安全實際上第一個層次就是十八屆三中全會那里的“讓市場在資源配置中發揮決定性的作用”。在這里面，我們把食品分為“吃到你的食品”和“吃不到你的食品”。所以如果信息對稱，任何一個消費者絕對不會購買有毒有害的食品，不會拿自己的生命健康當兒戲的。但是，現在的問題是，食品安全信息不對稱，消費者和經營者之間存在著嚴重的不對稱，這樣，就必須要由政府來監管。為什么必須要由政府來監管？因為政府是人民的公仆，俸祿是納稅人之俸祿，所以納稅人的要求，政府去做是天經地義的。并且，在現實中消費者在同經營者“斗爭”的過程中，消費者往往由于信息不對稱而處于劣勢。如果消費者能解決的絕對不找政府，正是因為他解決不了一定要找政府，所以政府必須擔任起這個重任。

但是，政府實際上也擔不起這個重任。因為政府的編制有限，方案有限，經費有限，知識面有限等，因此，這是以有限的資源對待無限的監管對象，所以，監管一定會存在著漏洞，如果要讓監管承擔完全責任，是不現實的，也是不可行的。

所以，當前我國提出了社會共治，也就是說，除了食品商品經營者自己是第一責任之外，政府的監管存在一定問題，于是，引進了西方管理學的一個概念，叫“社會共治”。這個共治的概念是對的，但是引進的內容卻存在問題。我們談到共治，那么是誰來共治？主體是誰？管理學上認為，共治的主體是市民社會，但是在我國，市民社會是空洞的。所以，學者在研究國外理論的時候，就不能照搬。比如，上海市食藥局曾多次到美國考察，美國的食品安全監管體系，鎮政府和聯邦政府怎么劃分監管權限？這個問題有沒有做過考察。 所以，我認為，社會共治如果靠市民社會是絕對不符合中國實際的。

許瑾（上海市食品藥品監督管理局黨委委員、副局長）：食品安全管控上，社會共治是非常重要的?，F在，我們消費者要求的概念是，好不容易花錢買了一個食品，應該是沒有任何的安全問題的。但實際上食品做不到沒有風險，只不過是把這些問題、風險控制在人體可接受的的范圍里面，而且我們現在的社會基礎也完全做不到這一點，只能靠慢慢推進。另外，消費者也會籠統地將假冒偽劣的食品和真正的食品安全問題畫等號。實際上我們有時候從專業部門來說，食品安全的問題僅限于專業上的概念，是犯罪行為，不是食品安全問題。比如說青島的千價蝦，這根本不是食品安全問題，只不過是你花多少錢的問題。像這種問題，最多從食品角度，把市場監管局長給追責了。消費者在解決了基本的溫飽問題之后，對食品的要求也高了，維權意識也高了，這方面大家比較關注。那么在政府加大監管力度以后，原來有一些潛規則，沒有報道的問題，我們通過監管、通過查案辦案，向社會進行曝光。

怎樣才能讓公眾參與對食品安全的共治？

孫效敏（同濟大學法學院教授）：那么誰來參與社會共治？根據利益相關的理論，社會共治在食品安全這方面，可能有五個方面的內容：食品生產經營企業、政府監管部門、消費者、新聞媒體、行業協會，但是目前來說行業協會在我國不起作用，或者科學地說不起很大的作用，因此，所謂的社會共治的參與者最大的群體就是消費者。對于消費者來說，怎么才會去參與呢？除非今天我買到了一個發霉的面包，我吃下去之后食物中毒，或者我一吃下去之后發現這半個面包里面長毛，我才會去和銷售商討說法去。除此之外，老百姓是不會主動參與的。因此，這個參與就跟消費者的利益是息息相關的。這就說到了一個傭金舉報制度。這個制度，在我國已經推廣成功了，國家采納了。傭金舉報制度，說的是重賞之下必有勇士，我們獎勵消費者是皮毛，只能解決表面的問題，商標標識問題。更重要的是獎勵那些食品生產企業里面的有關人員，堡壘最容易從內部攻破，他們知道這刀背是從哪兒來的。那么，是不是可以考慮到根據他們行動處罰的比例提取一定比例給他們。為什么呢？因為他彌補了政府監管的不足。

我認為目前為止，最有效的辦法是新聞媒體。因為新聞媒體的曝光，符合人的心理——愛看負面的新聞。新聞媒體在報道負面東西的時候，本身就是在獲利，所以，我們要對媒體制約，要求媒體的報道是客觀、公正、真實、全面的。

許瑾（上海市食品藥品監督管理局黨委委員、副局長）：最主要還有一個就是我們的風險交流力度不夠，這一塊我們感覺到非常被動。你們媒體也經常說，每次都是媒體先進行曝光，我們再去干活。實際上這一塊從食品安全來講，就是一個社會共治的基本理念。我們也知道在國外，發達國家在管理的時候，企業是主體責任。廠長、經理、總經理首先要把自己的企業管好，總經理管不好；還有董事長，董事長管不好還有董事會；董事會管不好還有外面的股民會監督你們管好，這是它的一個體系。這個體系之外就應該是消費者、市民、媒體等。第三個層面才是政府、司法人員，應該是這么一個三角形的共同存在，所以要求社會共同監管。

食品安全全程監管的機制建設

食品安全需要從田頭到餐桌上實現這樣一個全程監管，這個過程我們在機制、技術層面上如何實現？

樊博（上海交通大學國際與公共事務學院教授）：大數據在農產品全程監管中應發揮作用。我在江蘇做的一個平臺項目，是一個農產品和食品的溯源系統，我以這個為實例來做一個分析。

從田頭到餐桌這樣一個概念，其實是貫穿了整個農產品種植的環節、生產的環節、流通的環節或者是銷售的全過程。在每個過程每個環節中，如果監管不到位或者是有一些管理漏洞的話都會產生食品安全的問題。所以，吃到我們嘴里的食品和糧食，要通過如此多的環節，進行整合性的管理的話，難度是特別大的。

從大數據這個角度，我們要做的事是什么，我認為，就是把剛才所經歷的從田間一直到餐桌的節點，用大數據的方式把它記錄在每一個平臺系統里。那么這個平臺系統一旦出來，農產品和食品一旦出來，我們自然會有一個二維碼印在食品上面，這也是大家熟知的一個溯源系統。那么掃描這個溯源系統，誰種的糧食，它經歷了幾次的灌溉、施肥、用的是什么農藥，在整個的生產環節、流通環節、銷售環節就會一目了然地放在這個信息庫里。這樣的話，我們再去倒著追究食品責任的話，就能很清晰地找到這樣一個問題。

我在江蘇的這個項目，采用的就是“互聯網+”的模式?！盎ヂ摼W+”的模式是什么概念呢？我們把農村的土地轉到數據庫，組成農機數據庫、農資數據庫和加工流通企業的數據庫都整合在一起。比如說農戶要采集他種植信息的時候，希望他要填寫剛剛說的那些環節，種植的是什么種子、怎么施肥的、經歷多少次，這樣一件事情對于農民來講是一件很不愿意做的事情。對我們每個政府部門來講，農技、農資，大家都會想到這些。他們的數據庫都是一種條式的數據庫，那么這種條式的數據庫想把它打通做一個第三方的平臺，讓他們整合共享，這也是非常難的一件事情。所以我只能從管理的角度來做這個事情，我們采用的方式就是利益去驅動利益的導向，也就是說我們讓參與溯源的這樣一個環節，讓每個環節都獲利，只有在這個前提下他才愿意參與這個平臺。獲利的最終源頭在哪呢，買單的最后就是消費者了，消費者很愿意去買這樣一個農產品，一目了然就能看到從田頭到餐桌這樣所有的環節。所以這個是能賣上高價的，市場也是接受的。那么接受以后我們也會和農戶講明白，讓他記錄這樣一個信息，然后把固定的利益分到他那邊，他自然愿意參與這樣一個活動。所以這就是大數據的一個格局，為什么說這是大數據的格局呢？因為一粒糧食、一粒米，他累計了一個農資、農機層面的信息都有累加在一起的時候，每一粒米都有身份了，每一粒后面承載的后面就是一個龐大的數據。那么這么一個數據庫，我們要跳出一個溯源的一條線去看整個的農業生產的一個問題，就是我們讓每個主體都獲利了。那么經營主體和土地綁定在一起，誰種的什么地就一目了然地就能看到。那么對于政府部門來講，他的公共服務能夠菜單化了，那么他以往的種子、化肥，這種推薦都是面臨了一種信息不對稱的狀態，他和農民之間是沒有一個信息溝通渠道的?，F在有了這個web2.0的 信息技術以后，他就可以菜單式的推送這些東西，那么這樣的話政府公共服務的目標也實現了，能夠一站到底地推送這些東西。對農民來講他所有的操作都標準化了，他選用什么樣的種子、什么樣的肥料、怎么來耕種，包括技術方面的指導都可以承載到這個菜單里面，那么這樣的話農事操作就標準化了。

以往沒有這個系統的時候，農民在秋收的時候，真正的農村有時候農機都約不上?，F在我們有了這種訂單化，有了這種大數據的平臺，就可以預定這樣一種服務，這樣的話農民會感覺非常方便。最后就是產品營銷品牌化，有一個二維條碼放在上面，后面有一個承載這每一粒米的生命周期的所有信息，市場和消費者愿意買單。所以這樣，所有的主體都實現了一個共贏的模式，那在共贏模式下，我相信我們的安全監管，怎么樣去抽查哪個環節，當然這個需要政府管理監管。該以什么樣的抽查比例，什么樣的形式，這都需要一個很詳細的規定。只要有這樣一個全程溯源信息在，有這樣一個采集，以后這個事情我相信會好做多了。

現在大量的食品安全問題實際上還是存在很強烈的隱蔽性。比如說一個綠油油的蔬菜，表面是根本看不出來問題，它其實可能是小農戶自己生產重金屬超標的蔬菜，它和市場上長的一模一樣，現在就是用劣幣來驅除良幣的現象真得很多。但是如果讓每一個這樣的蔬菜、糧食都有了身份的話，那么這個事情就好辦了，做食品安全監管也不至于那樣費勁。

但是我們的問題在哪兒？我相信如果我們有這么一個聯動性的系統，跨部門整合的系統，不僅僅是解決這個問題，還有一個長效抑制的功能，那么這就是需要通過立法的形式把這種長效機制固化起來。比如說信息共享現在在各個部門中存在非常嚴重的問題，有沒有一個農產品信息共享的系統，能不能出臺這樣的一個條例，克制它來共享，每一個部門向其他部門提供它的信息，這是它應有的責任。如果這樣的話，我相信食品安全監管可能就會更省力一些。我們的做法當然是用績效考核的做法，因為這個系統不但是技術問題也是管理問題。設立一個績效考核的標準就是每一個部門提供一些信息，這是管理手段，這不是立法，現在是在維持這樣一個模型，但是我現在在想如果這個領導換掉的話，不采用這個管理措施的話，那這個系統就完了。那如果這是一種法律機制的話，這就會相應的維持一個長效機制，當然這都是一些技術的問題。

現在食品安全的監管效果到底怎么樣？如何來評價？

許謹（上海市食品藥品監督管理局黨委委員、副局長）：監管效果的評價就不再是你說好就好，你說不好就不好，這是有一個法律法規定下來的一個指標。我們現在經常用一句話來概括食品安全狀況的主要指標是：有序、可控、穩中向好的態勢。至于食品安全的指標，國際上沒有做一個統一的要求，它不像是衡量一個國家社會地區經濟發展的指標，不像衛生方面的指標，比如人均的期望壽命，任何一個地區國家都可以比較、嬰幼兒產婦的死亡率這些都能衡量一個國家的衛生水平。文化教育也有，婦女的識字率這個也是一個衡量的標準。但是食品安全一直沒有一個穩定的要求，經過這么多年我們上海的實踐，我們感覺到“兩高一低”可以是我們目前評價的主要指標，當然還有一些其他的指標。所謂第一高，就是食品安全風險監測的總體評價，這個是越高越好；第二高，就是市民對于食品安全的知曉率，這個也是越高越好；還有一低，就是集體性食物中毒報告發生率，這個是控制得越低越好。

我們曾做了一個安全風險檢測的調研，通過全市500個監測點，監測25大類食品，11964件，監測指標437項，獲得監測數據28萬項次，安全風險檢測的合格率情況是逐年上升，去年達到了96.7%。而且這500個監測點，我們也是在逐年增加。2005年的時候我們有50個監測點，現在十年過去了，做到了500個監測點。

關于市民食品安全的知曉率，我們請了第三方國家統計局上海城調隊從2005年開始一直到現在做統計，從2007 年77.2%上升到去年的80.4%。從整個調查的客觀性和科學性來說都是很不錯的，按照我們“十二五”規劃的要求，今年是“十二五”的最后一年，80分以上就可以了。但是我們對一些特殊的人群也在做這方面的調查，比如說中小學生對于食品安全的知曉率，去年是78.2%，這個沒達標，因為末期“十二五”的標準是80%，這個看樣子在今年是很難實現的。這個情況是我們沒有想到的，中小學生的知曉率還不如市民。所以，在市人大的幫助下我們跟教委一直在合作做這件事情，爭取今年能夠有一個快速的增長?！笆濉钡闹笜艘仙?，市民“十三五”里，我們討論是要達到85%，中小學生要達到90%，這個我們也在做推進。

上海集體性食物中毒報告發生率，也在逐年下降，去年發病率為0.53/10萬，這個連1/10萬都不到，已經比國際上的先進水平還低，同時也說明集體性食物中毒是可防可控的，只要你的措施有效還是可以的。去年我們只發生了三起，所以說，這個工作不是一直可控制的，他是沒有規律性的，從發達國家來說也不能完全消滅。上海食源性疾病監測情況來看，衛計委在和我們進行合作，衛計委專門有一個疾病監測的報告體系，從監測的情況來看，食源性疾病發病的時間呈現“W”型。細菌性的食物靠天吃飯，主要中毒在夏季、冬季較為高發，這個時間段就是我們防控的重點。我們今年高溫季節，所有的局領導帶隊到基層去做好夏秋季防控工作，當時正好加上體制改革，怕體制改革會影響到疾病的防控。這方面我們做了一些工作，但是從現在來說夏季、冬季病毒性的感染越來越多了；12月和1月以病毒性感染為主，7月至9月以細菌性感染為主。食品安全的追溯系統國外有什么經驗可以值得我們借鑒的呢？

阮贊林（華東理工大學法學院教授）：食品可追溯制通俗一點講，就是對食品從哪來到哪去的這樣一個概念。通過相應的技術手段，比如通過二維碼這樣一個手段，來發現這個食品從哪來的到哪去。那么這個制度從什么時候開始，基本理念是從哪里來的，實際上這個基本理念還是從全程監管來的。盡管我們說從某個環節，比如說從生產環節本身就是全程監管，那么我們這里講的全程監管，從宏觀上說，是從田頭到餐桌這樣的要求，這在歐盟、美國、日本等國家已經先后采取了全程監管的理念，形成了一個簡單的圖示，對從生產、加工、存儲到消費這個過程當中的信息進行了收集整理，最后形成一個數據庫，形成一個平臺，讓公眾從這里面找到這個食品是從哪里來和到哪去。

最早的可追溯制度，源于歐盟。當時是為了防止源于1985年出現的“瘋牛病”擴散，怎么來控制“瘋牛病”的蔓延。所以在1997年的時候，開始制定了這樣一種措施，具體講就是對牛從出生到到屠宰、到銷售的整個過程的一個控制。這個措施在我們國家實際上也有過試點，比如說在2003年，山東的農產品在工業鏈上面也有過追蹤追溯的實踐活動，后來在北京、上海等地也推出了“產品安全信息平臺”“肉品質量查詢系統”等食品追溯試點。

追溯系統在美國也是比較完整的一個系統，特別是美國的食品安全法出來以后，對制度的應用更加廣泛一些。為了比較直觀地了解這個可追溯系統，我舉一個特別的案例。比如有一個雞蛋，它有一個條形碼，雞蛋上的條形碼用一個識別儀就可以通過雞蛋上幾個數碼的解讀，找到這個蛋是在哪一年哪一天，在哪一個養雞場里面，這個養雞場里面第幾排的雞籠里面出來的雞蛋。這個可追溯制度的法律依據也就是基礎，我們可以看到，2003年山東已經出來了這個系統，可追溯系統這樣一個制度的發展是在2004年國務院《關于進一步加強食品安全工作的決定》提出建立農產品質量安全追溯制度。在2007年國務院辦公廳印發《國家食品藥品安全“十一五”規劃》，提出加強食品安全應用技術的研究，包括食品品種特征溯源技術、農產品質量安全溯源技術。2008年奧運會在北京召開的時候，以奧運食品安全追溯系統為契機，首都食品安全追溯系統進入新階段。在2010年國務院辦公廳印發《關于進一步加強乳品質量安全工作的通知》，提出完善乳品追溯制度。在2010年財政部和商務部聯合下發《關于肉類蔬菜流通追溯體系建設試點指導意見的通知》。在2011年國家質量監督檢驗檢疫總局著手研究乳制品安全追溯體系建設。在2012年國務院辦公廳印發《2012年食品安全重點工作安排》，提出推進肉類、酒類電子追溯體系建設。同年也有其他的相關部門，包括農業部通過《動物電子耳標試點方案》，力推RFID（射屏識別）在動物產品追溯體系中的應用。2014年6月 商務部發布《關于做好2014年商務系統食品安全工作的通知》，要求加快肉類蔬菜流通追溯體系建設進度。

到目前來看，法律層次比較高的有兩個法，一個是《農產品質量安全法》第24條，對可追溯系統的規則做了初步的規定，當然它不是直接用這個名詞，但對它的要求與我們現在提出的可追溯系統的建設制度要求是基本一致的。

還有一部法律就是我們剛剛開始試行的《食品安全法》第42條，專門規定了要建立一個可追溯的機制。所以這個法律依據還是非常明確的，而且一直在強調，在技術上要與現有的互聯網技術為基礎。

另外我們也去收集了一下目前已經在我們國內建立的一些可追溯的技術。比如中國產品技術監管網、國家的食品安全追溯平臺、農產品質量追溯系統、北京的食用農產品質量安全追溯系統、上海食用農產品流通安全追溯系統和食品安全監管、追溯與召回公共服務平臺，已經初步有這樣一些系統建立起來了。

雖然是一個獨立的可追溯系統，實際上是會涉及一系列的問題，從基本的制度安排上來看，要具備這三個條件，一個是要有專業化的監管機構，二是要用現代的信息技術，三要有嚴格的法律和制度建設。在具體的制度建設上面，有幾個問題需要進一步研究，比如追溯系統的主體到底是由誰來建設，這個我結合我們上海市相關的條例等等再做一個詳細的介紹。那么監管者的權利和義務的問題等等，那么另外一個也作為一個制度讓他發揮相應的效果，可能還有其他的相關的立法制度。要有協調，這些制度也包括追溯信息的內容以及標準，因為這個信息量實在太大，要有一個基本的標準底線。還有實行生產體現的評定制度、監管部門的信息審核制度，這些信息要不要進行審核。并且由誰來進行審核、還有食品市場的準則制度、食品安全質量的認證制度、食品召回制度、食品安全信息數據庫查詢制度等，這些制度都要互相的配合協調，才能使我們可追溯制度的效用才能正真的發揮出來。

在可追溯系統制度建設上，在法律上會涉及哪些問題，是否有相應的規定，在實際操作上存在哪些問題？

阮贊林（華東理工大學法學院教授）： 從制度的建設要求來看，可追溯制度本身涉及的法律問題第一個就是意識信息披露問題。信息披露主要是商業秘密的關系問題。因為有些企業這個貨是哪里來的、到哪去，作為一個商業渠道、商業秘密，是不是要公開，這是一個。第二個，責任以及歸責問題，責任規則問題就是追溯當中涉及的一些法律責任，就是信息不準確，對消費者或者是監管者產生一種誤導，那么這個時候應該由誰對這些由于信息不準確而產生的責任負相應的取證責任。我們上海對可追溯系統，在《上海市食品安全追溯管理辦法》其中第24條第2款做了一個規定，這個規定的管理辦法是非常好的。但是，在《上海市食品安全追溯管理辦法》其中第24條中講到關于責任的承擔問題，取證責任應該由誰來取證。如果由主張權利的一方來舉證的話，這個就很難，那么我們這里的辦案方式規定的就是采用的一種過錯罪，也就是故意放出虛假信息的，就可以追究他的責任。那么如果說要證明生產者、經營者上傳的信息是故意上傳的，那這個對于權利主張的人來講就非常麻煩，能力也不足。我們說對于民事侵權責任歸為三種，一種是過錯責任，一種是無過錯責任，再一個就是共性責任。那么在我的理解來說是無過錯責任保護的力度可能更大一點。第三，在法律上還會涉及商業利益和技術之間的關系問題，因為這里面有大量的技術性的要求。第四，就是進口食品，按照我們對追溯系統的要求，那些進口食品是不是都要有可追溯的標準。另外可追溯的技術系統是不是要完全一樣，是不是要按照不同的進口國家，他們自己的追溯系統的技術要求來設置我們國家配套的追溯系統，這個可能也是一個問題。第五，涉及不真實信息的責任，究竟由誰來承擔這個責任，因為這里涉及信息的輸入和信息的平臺還有信息的管理者，那么這些主體之間，責任應該由誰來承擔。

這是從總體上考慮的幾個問題，結合《上海市的食品安全信息追溯管理辦法》，至少有十個方面需要研究。

一是制度的價值。在這里我想提出的就是怎么管和怎么借，還有就是怎么用，那么我們在這個管理辦法當中選擇的價值目標是多價值目標的，最核心的價值目標究竟是什么。究竟是從管理者的視角還是從建設者的視角，還是從消費者的需求來做為我們這個管理辦法來研究重點。那么從我們這個管理辦法來看，是以監管者的視角來予以重點，后面還有相應的問題，會發生一些問題。

二是爭政策審查。這涉及的就是追溯制度效力及于本市情形下的競爭環境，我就在想會不會和競爭沖突上面發生問題。也就是說外地可能沒有農副產品也好，可能沒有按照可追溯系統技術來處理，那么我這個產品能不能進上海，上海傳達不能進，因為我們要有這個追溯標準。那么也會有人說你這個就是地方市場的壟斷，這是一個技術壁壘，從全國來看統一的市場之間會不會發生沖突。是不是需要從公平競爭的角度去考量，這個也是值得研究的問題。

三是平臺建設的主體。管理辦法中的第4條講到了政府的職責，那么我們說這個平臺到底是由政府來做，由政府來運行還是由政府來推動，還是由第三方來運行。為什么我要提出這個問題？這和現在的征信系統也一樣，因為現在也在討論這個征信系統到底是由政府來建，還是政府來推動，還是由社會來運行管理，存在這個問題。所以我想是不是能夠進一步研究這個問題，否則的話政府來管理，來建設來運行，政府的責任是很大的。將來會有收費的社會服務，那如果政府來運行的話，維護的成本也很高，所以怎么來做這個事情，也是值得討論的。

四是進口食品。在《上海市的食品安全信息追溯管理辦法》第9條當中提到，如果沒有追溯信息的食品，能不能進到上海的市場來，這就是剛才講的在大陸的其他地區沒有追溯信息的食品能不能進上海市場的問題。上海也一直在做“農超對接”的一些工作，我想在這里面也許會有一些問題。

五是關于虛假信息、變造信息、遺漏信息、錯誤信息下的責任問題。這個到底是由系統來負責還是由平臺負責，平臺有沒有審查政策性信息的義務和責任，這個職責是怎么來的。那么現在我們是在互聯網時代，包括P2P也有這個問題，就是平臺和借貸人他們之間責任怎么來劃分，如果我是追溯系統平臺的提供者，那么我有沒有對于信息的擔保責任，那么我是運行者又是管理者，那平臺可能要承擔相應的責任，怎么來承擔，這樣一個問題。

六是電子檔案?！渡虾Ｊ械氖称钒踩畔⒆匪莨芾磙k法》當中的第12條中提到的電子檔案的相關內容跟工商的登記信息，就工商部門的外部信息有些重合的，那么兩者如何來協調？

七是平臺的放權信息?！渡虾Ｊ械氖称钒踩畔⒆匪莨芾磙k法》當中的第18條，就是你傳進去以后，我是不是要給你審查一下，這個審查的工作量是非常大的。

八是現在可追溯系統當中仍然面臨著農業、商業和食藥監之間職業劃分的問題。根據我們上海市的可追溯管理辦法，在現有的政府管理部門的體制下，從系統本身的科學性來講，他和現有的管理體制之間可能還有著矛盾，如何來解決。維持在現有的政府監管部門的體制下，來設置這個管理辦法，還是跳出這個政府監管部門的體制，來設置這個可追溯性，信息管理的制度這個也是一個問題。

九是一個知情權問題，這也就是之前提到的商業秘密與知情權的關系。

十是具體審查的要求，這涉及《上海市的食品安全信息追溯管理辦法》第25條2、3項責任，有哪些管理職責、信息審查的標準是什么。這些問題，我認為都應當是在完善食品安全可追溯系統中需要考慮的法律方面上的重點問題。

如果發生了食品安全突發事故，怎樣做好食品安全的應急管理？

邱從乾（上海市食品藥品監督管理局執法總隊副總隊長）：平時我們可能會遇到一些諸如媒體曝光，或者是消費者舉報等情況，在我們的工作中可能是叫應急管理，或者突發事件，需要我們去處理。但是真正上升到國家的法律層面，或者說國家的一些規章制度來說，只有食品安全事故。那么這個食品安全事故指的是什么呢？食品安全事故指的是，食源性疾病，就是說源于食品的中毒，或者是食源性傳染病。還有食品污染事件，比如說三鹿奶粉的三聚氰氨這種問題是源于食品。對人體健康有危害或者是可能有危害的事故。特別是強調對人體健康有危害或者可能有危害，這個有危害也是經過一些論證，經過評估才能把它定義為一個食品安全事故。

食品安全事故的特征有五個方面：危害性、突發性、不確定性、公共性和專業性。食品安全事故為什么是不確定性。因為我們也有這種預警、監測，但是你說要預測到具體某一個點，具體某一天會不會發生食品安全事故，這個還是非常困難的。所以食品安全事故的應急管理概念，就是為了避免或者是減少食品安全事故的危害，采取的事前、事中、事后和所有事物的管理行為，包括預防、事件的識別、應急反應、應急決策、處理、善后以及應對的評估，這些應該說跟其他公共安全的管理也是相一致的。所以在這里我想說的就是我們食品安全事故的應急管理可能要與食品危機事件，還有一些其他的食品安全事件相區別。

應急管理的基本原則，是跟其他公共安全的應急管理基本一致的：快速反應、協同應對、以人為本、減少危害、科學評估、依法處置、預防為主。這幾句話實際上跟其他地區的很多應急預案是八九不離十的，這是基本原則。所以在我國，國家也是對食品安全事故進行了分級以及相應的標準。比如說食品的污染，什么是一級？食品污染流露到兩個省份或者是國外，造成了特別嚴重的健康損害后果的，這叫一級食品安全事故。比如說三鹿奶粉事件，它稱得上是一級的食品安全事故。而且應急是一級響應，由國家來統一指揮處理。二級就是說受污染食品流露到三個區、縣對人體造成了健康損害?；蛘哒f從食物中毒來說，一級食物中毒人次在100人以上并出現死亡病例；或者是10人以上死亡的，這是二級的。這些是市一級來響應，市一級級別，兩級響應。第三級的食品安全事故，從食物中毒來說是100人以上，或者是出現死亡病例的，這叫三級，這也是由市一級來響應。第四級是一起食物中毒，有99人以下，30人以上是四級響應，這是由區、縣層面來負責調查、處置，所以在國家層面上把食品安全事故進行了分級和響應標準。當然作為我們專業來說，我們更加關注的可能不是要等到30個人以上才來進行處理，30個人以下，大部分食物中毒，就必須要進行處理。

為什么國外報告會有很多病例？因為他們是2個人就上報了，或者他們的上報系統比較完善，我們國家只建了10人以上的上報系統。我們上海10年間，一共是146起，中毒是3800人，平均10萬人口1.81%個發病，應該是食物中毒的發現率呈明顯的下降趨勢，特別是近幾年來都保持在個位數的起數，這是具體食物中毒的情況。

應急管理的體系是什么？應急的管理體系，我們也是叫一案三制：應急預案、管理的法制、管理的體制。第一，應急的預案。從國家層面來說，應該是應急預案國家還是非常的完善，有政府層面整體的預案，還有專項的應急預案，還有部門的應急預案，還有基層，以及大型活動。新的《食品安全法》也要求食品生產經營單位建應急預案。所以我國從應急預案來說，應該達到了縱向到底、橫向到邊的覆蓋，還是比較完備的。這次上海市政府專門發布《上海市食品安全事故專項應急預案》。

第二，管理的法制。跟食品安全相關的，我們梳理了一下，一共有13個文件，最基本的是《突發事件應對法》《食品安全法》，還有一個專門的《國家食品安全事故應急預案》，以及更加專業的《流行病學調查》《食物中毒診斷》這些相關的食品安全事故管理的制法，包括調查的工作規范，非常完善。

第三，管理體制。目前上海市食品安全是市食藥監局加上17個區縣市場監管局，市場監管局有221個監管所這么一個體制。監管的體制跟食品安全事故的調查處置也是相當的，從我們調查的整體的管理體制來說，比如說我們見到一些通過幾種方式發現食品安全事故的一些輿情也好，或者舉報也好，有生產單位和醫療機構，這種作為食物中毒的法定報告，他是法定的報告單位。還有我們的監測預警輿情，相關部門的通報或是舉報。到我們食藥監局以后，會根據接報的信息進行等級的判斷。如果是一級，要逐級的往上報。如果是四級，就是區縣層面處理的。根據這個指揮調度，由事故調查組、危害控制組、醫療救助組、檢測評估組，這也是跟我們上海市其他的應急預案相類似的。這是整個管理的體制。

第四，管理機制。管理機制事前來說，有預警、監測、演練，事中的一些機制，有調查處置、快速檢測、技術信息支持，事后有總結評估，這是一些機制。

上海市的應急管理機制有哪些？

邱從乾（上海市食品藥品監督管理局執法總隊副總隊長）：第一，輿情監測和預警的機制。 12332，這是全國統一的食品安全熱線，接受食品安全投訴舉報的信息。包括散發性食物中毒、集體性食物中毒，這是一個渠道。另一個，輿情監測，這是依托我們一個專門的系統，專門對網絡的媒體，把它發布的信息進行實時的監測。像今年以來，我們一共有258期輿情快報，有867條先后對一些重要的輿情進行了重點監測，比如華爾道夫酒店的牛肉，鄭文琪龍蝦店的中毒等。我們專門有一個系統，這個系統分為熱點，還有廣大部門的輿情、網絡的輿情、新聞的輿情，這是一個監測，會定時，監測好了會根據篩選，重要的會直接發到管理監督人員的手上。

三是區級性食物中毒的預警，這是2008年我們局跟市氣象局聯合開發的基于氣象條件對續接性的食物中毒的預警系統。通過分析歷年的食物中毒，以溫濕度等氣象因素的相互關系建立的數學模型，是自動的，也說是智能化的判定食物中毒。三天中是高、是中還是低，也會把這個信息提前發到高風險的餐飲單位和監管部門。這當然是一種探索，不見得100%預警到哪一家會發生事故，達不到這個程度。只不過是根據未來三天的溫濕度，還有歷史上食物中毒的發生規律進行了數學模型的模擬。

第二，風險監測的機制。上海有非常系統的風險監測。它可以對七個方面進行監測。一個是評估社會狀況食品安全的水平，當然也是為應急工作提供了一個提前發現的機制。比方說，監測到特別是海產品殼類有了毒素，那我們發布一些預警。這個時候赤潮發生了，可能有些殼類有毒，要提醒消費者怎么樣，這也是一種風險監測給我們帶來的應急收獲。

第二個是食源性監測，這一塊目前仍然是由衛紀委的疾病預防控制中心來做，所以這一塊我們的監測還是兩個部門在做，他是負責食源性疾病的監測。他這個也是非常有效，他監測的（結果），為我們的應急、儲備工作或者決策提供非常好的一些幫助，包括一些缺課。他會建立一些哨點醫院，對腹瀉病例進行一些檢測，究竟是病毒還是哪一種致病菌，學生缺課，腹瀉藥，藥店有這么一個哨點，7～8月份發現腹瀉藥是銷售高峰。

第三個是應急演練，應急演練每年都會進行食物中毒應急演練，當然更大規模的是市安辦也會聯合組織相關部門，農委、質監、工商、出入境、公安、新聞部門一起做食物中毒應急處置的綜合演練。當然我們也做過現場處置和桌面推演相結合，再加上多媒體視頻連線的綜合應急演練。比如是我們局專門有一個應急指揮中心，在這個指揮中心上有具備視頻會議及應急指揮的功能，這是我們當時的演練，就是說指揮中心的一個場面。這是我們現場點上的演練，比如在做一些調查，在做一些檢測。當然，我們還會模擬新聞采訪或者新聞發布，鍛煉一線的人員。

第四個是快速檢測的技術，快速檢測技術也是我們局十幾年來大力（推動），走在全國的前列，我們局一共有80多項快速檢測。但是主要用在食物中毒篩查判斷，第一時間篩查判斷、快速檢測非常重要，所以對一些重金屬、老鼠藥、非食用物質、亞硝酸鹽等等這一些東西是非常迫切，因為知道它是什么類型的。一方面是為了搶救病人，另外一方面是為了查處違法行為，這是非常重要的。比方說上海前年發生一起亞硝酸鹽事件，一家三口中毒，我們接報以后馬上到現場，用硝酸鹽快速檢測，結果是亞硝酸鹽，為醫院提供了這個信息，醫院用特效藥“美蘭”進行治療，為救治疾病贏得了時間。當然，為追求它的下落，追根溯源也是有好處的。

第五個是為了應急，我們專門有科技支撐，有食品安全應急決策指揮系統，這是我們局的整個指揮系統的界面，有應急職守、應急處置、應急支援、檢測預警、輔助預測，當然遇重大活動，有的時候也安排了應急的工作。這是應急指揮決策系統的，一個是圍繞突發事件的應急處置。還有一個日常管理的決策分析，還有事先應急處置，在統一的平臺下綜合應用各類數據。比方說我們這個系統里面還可以實時的同步開展流行病學調查和分析，假如同一時間有幾十個病人發生食物中毒，那要速度快、有時間，我們利用這個系統進行個案調查，一個一個病人調查好，信息輸入到這個系統，那么就能實時同步很快的出來，比如說在流行病學通知上所說的三界分布：時間、年齡、性別、臨床表現，進行快速的（分析）。還能實行自動的判定，你這個發病跟飲食是不是有關系的，這是很專業的，我們也把它做到系統里面。另外還有輔助的支持系統，哪家造事單位，我們也可以直接通過系統調他的一些監管檔案。比如說他歷史以來的監督檢查情況、抽樣情況，有沒有不合格這些情況，還可以調閱他的食品溯源。所以今天談論的這個食品溯源，上海為什么要大力推進食品的溯源。一方面我覺得是責任，第二方面也是為了應急，有非常大的幫助。打個比方，應急系統做好以后，如果哪個地方查到一批豬肉里面瘦肉精超標，那我們如果通過溯源系統，一下可以快速鎖定它的來源和去向，這就為我們事件的控制起到非常好的作用。因為我們局率先進入餐飲，所以餐飲這一塊的溯源也非常完善，當時在立法的時候，法制辦的張老師也看過我們餐飲的溯源系統，就是它的一些癥狀，溯源產品的登記，都能在溯源系統上調閱。當然，主要是征詢以上一些飯店。

第六個是輔助支持系統就是視頻監控，這也是我們局自主開發的，利用無線3G的，這是移動看的，不像馬路上那些有線的，交警能看。我們遇到突發事件，可以隨時把這個探頭帶過去。帶過去以后，你比如說調查現場也好，那就可以把現場的東西傳輸過來。比如說我們指揮中心的調度，我們就可以從屏幕上看到這個情況?，F場的實時傳輸，雖然企業裝的探頭，沒有跟我們連上，那我們可以帶移動的攝像頭過去，還有一些視頻會商等情況。當然，這一塊還是3G，希望將來再升級，能夠變成4G。我們局又在考慮用像交警一樣的全程記錄儀，又能夠錄音，又能夠視頻的，能夠集成到這個更好，這個探頭照到哪個地方就是哪個地方，可以實時傳播，那就更好。

第七個是應急協作機制，上海市食品藥品監督管理局9月份剛剛和其他幾個省市一起簽訂了《長江經濟帶應急協作區域的框架協議》。建立了經濟帶這幾個省市的風險檢測預警信息交流，包括互通、重大突發事件的信息，制定區域間的突發事件應急聯動機制，系統開展事件的處置，提升區域間的應急處置。積極推進應急機構，應急隊伍的交流培訓，實時資源共享，還有應急聯合演練。因為上海70%是外來食品，特別是周邊食品，如果我們跟他有一個協作機制的話那是非常好的，這是第七個機制。就是我們局主要圍繞應急幾大機制，當然其他還有，比如信息發布機制等這些都有。

因此，在食品安全的應急管理上，上海市將注重三個方面，第一完善管理機制，第二提高應急能力，第三提升技術能力。包括預警監測能力，還有溯源，我覺得溯源建好以后對應急管理特別有好處，包括食品會商，信息通報、應急裝備也很重要，還有一些快速監測，可能將來會更進一步的拓展，為我們的應急起到更好的效果。