杭州港建德航區非現場執法工作探討

張衛東

【摘 要】 基于杭州港建德航區水上非現場執法工作情況，分析建德地方海事處因執法案由單一、視頻監控設施滯后、區域內一體化業務單一等問題，無法進一步開展水上非現場執法工作的情況。針對存在的問題，提出相關對策：加快數據傳遞，實現信息共享；加強GPS監管及維修服務；加大科技投入，完善硬件系統；與時俱進，提高執法人員素質；完善全省非現場執法異地處罰系統的建設。

【關鍵詞】 杭州港；建德航區；水上執法；非現場執法

0 引 言

水上非現場執法是實現水上交通執法科技進步的必然趨勢，是深入開展各航區“一體化”管理的重要內容，是創新社會化管理的著陸點和基礎。所謂水上非現場執法模式是指港航海事部門對利用視頻監控設備、射頻識別無線通信技術、全球定位系統、船舶綜合監管系統等信息化手段發現的或者現場查獲不宜當場處罰的水上交通違法行為，通過網絡技術和法制的保障，進行異地異時的調查、處理、執行的執法模式。該模式的應用是為了推進和深化“一體化”管理，以法治推進科學管理、創新社會管理目標的實現，即“執法一體化”。目前，杭州水上交通成為全國交通系統中最先跨入非現場執法模式的地區之一，為該模式在全國的普及起到了很好的示范作用。

1 水上非現場執法工作的開展

1.1設備保障

1.1.1 視頻監控

建德航區與杭州港航管理局指揮中心（以下簡稱局指揮中心）連接的視頻監控主要是提供重點水域、橋梁、渡口碼頭等區域的實時監控圖像，便于建德地方海事處有效監管三江（富春江、蘭江、新安江）流域通航情況。具體視頻監控安裝情況如下：

（1）目前，已連接到局指揮中心的視頻監控點有3個，且都能在局港航視頻監控平臺查詢實時監控圖像。

（2）2013年8月新安裝的視頻監控點有9個，視頻監控畫面已能直接與局指揮中心連接，但由于地方網絡帶寬不足，暫時無法查詢這9個點的實時監控圖像。

（3）杭州港航管理局信息中心已為建德地方海事處的新梅城所和大洋所安裝了GPS自動核查系統，該系統能自動對從海事所邊上通過的船舶進行GPS查詢識別，對已安裝GPS的船舶進行記錄。目前該系統硬件部分已安裝完畢，軟件正在測試中，在軟硬件完成調試后將正式投入使用。

1.1.2 GPS信息化

航區船舶GPS信息化是實施和推進“一體化”管理的前提，是落實節能減排的新方式，是實現水上交通管理從動態監管轉向靜態監管，由現場監管為主轉向以界面監管為主的模式轉變的物質基礎，也是實現水上非現場執法的重要手段之一。近幾年來，建德地方海事處結合杭州港“一體化”管理和誠信航區建設等工作，積極推進船舶安裝GPS終端推廣工作，加大對船舶GPS應用的宣傳，引導船戶按規定正確使用GPS并確保上線率，同時落實以下GPS的日常監管工作。

（1）對安裝GPS的誠信船舶，依據杭州航區誠信船舶管理辦法，實行船舶免?？亢投ㄆ诤炞C等制度，減少船舶的運營成本；對未安裝GPS的船舶，則不享受誠信船舶的各種優惠政策，應從政策層面引導行業安裝。目前，建德航區已基本完成了GPS的全安裝和覆蓋。

（2）確保在轄區內航行、作業的船舶GPS上線率不低于95%。通過現場管理、重點抽查、站所監管等方式，作為首站報港的管理所對前來報港簽證的船舶查驗GPS使用情況，作為船舶途經的管理所可通過系統與實船比對的方式抽查途經船舶GPS使用情況，確保GPS上線率。

（3）在GPS日常監管上，逐步形成長效管理機制。在局指揮中心的指導下，安排專人對局指揮中心交辦的指令進行及時查處并反饋，同時安排專人在建德地方海事處指揮分中心對轄區內船舶GPS上線率進行監管；對途經船舶軌跡及報港簽證流程進行核查，并對超過15天未確認的船舶進行重點跟蹤，對超過30天未確認的船舶進行查處；對違章船舶不得辦理定期簽證，同時對其進行誠信扣分等。通過對各系統界面監管信息的比對核查，結合現場檢查等方式，進一步深化和細化了界面監管具體內容，加強了對轄區船舶的有效監管，確保了監管的全覆蓋。

1.2 實踐中存在的問題

（1）2012年，建德地方海事處的非現場執法工作實現了零的突破，而且也有了質的提升。建德地方海事處對非現場執法工作的積極探索，進一步豐富了綜合執法內容，也為進一步推進和深化非現場執法工作奠定了基礎；但是，在執法過程中仍存在兩個方面的不足：一是執法案由較為單一，且執法程序較為簡易；二是原轄區視頻監控等設施相對滯后，無法實時查看監控圖像，圖像清晰度不夠，影響了非現場執法的進一步深化。

（2）2013年1―12月，建德航區非現場執法案件逾60起，超過了處罰總量的60%以上。這些非現場執法案件存在以下問題：所有案由均為船舶未按規定配備GPS或在航行中系統未處于正常使用狀態；處罰程序簡易，未能體現執法的多樣性和處罰的威懾力，所有案件的查處都是通過船舶動態管理系統對未有GPS信號的船舶進行處罰，沒能在轄區內嘗試異地執法、查處分離等其他非現場執法模式。

（3）建德航區水域相對封閉，區域內一體化業務相對單一。自2012年11月下游富春江船閘擴建改造工程正式開工以來，航行區域萎縮，運輸船舶無法下行至桐廬、富陽、杭州等水域。同時，建德水運市場存在不穩定性，航區船舶運輸主要依賴砂石資源，但隨著砂石資源枯竭和近年來因三江兩岸生態環境整治拆除大量貨運碼頭，船舶的經營狀況普遍不佳。目前在航船舶僅130艘左右，全航區停開或者開航次數較少的船舶為數不少，許多GPS終端由于船舶長時間停航導致停機，再加上故障壞損、欠費停機等情況，給GPS上線管理帶來一定的難度。從2013年浙江省內河船型標準化摸底調查情況來看，在建德航區內營運的小噸位船舶對安裝AIS等信息設備響應很低，不利于非現場執法的進一步開展。

2 建議與對策

2.1 加快數據傳遞，實現信息共享

杭州市港航管理局信息中心應加強與網絡運營商的溝通聯系，盡早開展寬帶更新招投標工作，切實提升各基層站所與局指揮控制中心之間、各基層站所與各基層站所之間、視頻監控系統與視頻監控平臺之間的網絡傳遞速度，充分實現以現代化科技為手段、以計算機網絡為依托、以對水上交通違法行為實時監測為主要內容的新執法模式。

2.2 加強GPS監管及維修服務

建議修改相關規定，要求在船舶航行、停泊、作業期間都必須時刻保持GPS正常開機，對流量費過期及GPS損害未及時修復的船舶，可以通過采取停止報港、誠信扣分等措施，要求其在一定期限內恢復GPS的正常使用。同時，明確GPS收費模式，定點、定人收費，可與GPS運營商建立流動維修點，定時、定點地在各航區輪流提供GPS使用咨詢及維修服務。

2.3 加大科技投入，完善硬件系統

繼續加大科技投入，完善各種監控資源，合理規劃和布局視頻監控，積極探索移動現場監管模式，在一定程度上彌補水上執法力量不足，避免執法人員忙于現場奔波勞頓，降低執法成本，節能增效，高效推進非現場執法模式，實現執法與科技信息化的完美結合。建議在疏浚工程船舶或此類移動作業現場安裝無線監控視頻。

2.4 與時俱進，提高執法人員素質

水上非現場執法是近年來杭州港適應社會發展要求、積極開拓執法新模式的進一步嘗試，也是對執法人員業務水平提出的新要求。提高執法人員素質水平，關鍵要從提高執法人員自身素質入手，有針對性地進行教育和培訓，培養一批熟練操作非現場執法業務流程的合格人員。加強現有執法人員水上法律法規和業務知識的學習，充分理解和掌握非現場執法所需的法律條文和業務知識，熟悉非現場執法的取證過程、執法流程、系統操作等；深刻領會非現場執法模式帶來的管理成本減少、工作效率提高、勞動強度降低的重要意義，使執法人員從會用、愛用，進而達到熟練用的程度。同時，規范管理制度，推行目標管理考評，將非現場執法納入崗位目標管理責任制，充分調動執法人員自覺運用非現場執法手段處罰違章的積極性，使非現場執法逐步成為水面交通管理的主要執法手段之一。

2.5 完善全省非現場執法異地處罰系統的建設

建德航區還未開展非現場執法異地處罰，而通過網絡技術和法制保障進行異地異時的調查、處理、執行等執法模式可以在很大程度上為管理對象節約處罰費用和時間成本。目前，建德航區錄入的違章船舶、違章數據無法與蘭溪水域港航海事部門實現船舶基礎數據和違章數據共享，彼此動態管理、處罰管理、綜合監管等界面監管系統各成體系，缺乏聯網執法聯動機制，依然在封閉地域范圍內進行傳統水上執法模式，非現場執法異地處罰無從談起；因此，應加快推進非現場執法工作，實現全省執法“一盤棋”乃至全國執法“一盤棋”的管理模式，建立統一的非現場執法異地處罰系統，實現各地交通違法數據的共享合用，從而提高打擊交通違法的力度，降低當事人的違法處理成本，真正體現執法為民。

3 結 語

建德航區非現場執法模式的開展，在取得一定成績的同時還存在許多可改進和完善的方面，需要在上級交通主管部門、港航海事部門、走在非現場執法工作前列的兄弟單位的指導和幫助下，依托當地政府和部門的支持和關注，針對建德航區水運的現狀和特點，不斷加強非現場執法隊伍建設，深入探尋有效的管理模式和管理方法，通過水上非現場執法模式，維護全航區水運市場和諧、有序發展。