關于民族區域自治權的幾點思考

[摘要]從憲法等法律規定看，其明確了民族自治地方內漢族和散居少數民族不具有法定區域自治權利，導致在確定民族自治地方自治權利（權力）的最終歸屬（本源）主體上難以自治，由此反映出立憲（法）者意欲協調促進民族平等與加強地方治理之間的平衡，在實現和保障少數民族自治權利的同時，也為推進民族共治和優化地方治理保留了空間。

[關鍵詞]民族區域自治；自治權；民族共治；地方治理

[作者]王飛，貴州省社會科學院法律研究所副研究員。貴陽，550002

[中圖分類號]D921.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-454X（2014）05-0025-007

長期以來學界對民族區域自治權這一民族區域自治的核心保持了濃厚的研究興趣并取得了豐富的研究成果。美中不足的是，很少有論著探尋憲法等法律將民族自治地方內漢族和散居少數民族排除在“實行區域自治的民族”之外的立法意圖。這其實不但是一種不言自明的規定，而且實際上體現了立憲（法）者獨特的用意和立場。本文嘗試以此切入，以期拋磚引玉，為相關問題的深入探討提供參考。

一、憲法等法律不承認民族自治地方內漢族和散居少數民族具有區域自治權利

憲法等法律把民族自治地方內漢族和散居少數民族排除在“實行區域自治的民族”之外，否定了其具有區域自治權利。從立法使用“實行區域自治的民族”一語的歷史沿革看，1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）中沒有出現“實行區域自治的民族”的提法。1952年《民族區域自治實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》）中開始出現并2次使用了“實行區域自治的民族”。一是在民族自治地方人民政府機關組成人員上，規定“應以實行區域自治的民族人員為主要成分組成之；同時應包括自治區內適當數量的其他少數民族和漢族的人員”（第12條）。二是在民族自治地方自治機關的形式上，規定“依照實行區域自治的民族大多數人民及與人民有聯系的領袖人物的志愿”（第14條）。1954年《憲法》中1次使用了“實行區域自治的民族”，即在民族自治地方自治機關的形式上，明確“可以依照實行區域自治的民族大多數人民的意愿規定”（第67條）。1982年《憲法》（現行憲法，下文中凡前面沒有加年代的，都是指現行憲法）中3次使用了“實行區域自治的民族”。一是規定民族自治地方人大代表上必須有“實行區域自治的民族的代表”（第113條）。二是規定民族自治地方人大常委會中“應當有實行區域自治的民族的公民擔任主任或者副主任”（第113條）。三是規定民族自治地方政府行政首長“由實行區域自治的民族的公民擔任”（第114條）。1984年《民族區域自治法》（2001年修訂）中9次使用了“實行區域自治的民族”（修訂前為8次）。除了與現行憲法規定相同的3次使用外，還分別在政府的其他人員、自治機關的部門干部和工作人員、法院和檢察院的領導干部和工作人員、自治機關執行職務使用的語言等規定中6次使用了“實行區域自治的民族”（第16條、17條、18條、21條、22條、46條）。對此，一方面，如較早的時候就有學者所言，法律中關于“實行區域自治的民族”的提法是有特定含義的。另一方面，“實行區域自治的民族”一語的使用，確有解決自治機關組成和人員配備問題的考慮，但若將其深意僅限于此，則是不夠全面的。

在筆者看來，對民族自治地方各民族的指稱，由《共同綱領》中統稱“各民族”變成后來立法中分稱“實行區域自治的民族”和“其他少數民族和漢族”（《實施綱要》）、“其他居住在本行政區域內的民族”（《憲法》《民族區域自治法》），至少存在兩大用意：其一，在不忽視民族自治地方內其他民族的同時，突出“實行區域自治的民族”（自治民族）的區域自治權利（自治權利），強調在自治機關組成、干部和工作人員配備等方面要注意保障其權利。其二，把民族自治地方主體少數民族（聚居少數民族）明確為“實行區域自治的民族”，也就把民族自治地方內漢族和散居少數民族（即其他少數民族，下同）排除在“實行區域自治的民族”之外。這在明確漢族與散居少數民族不實行區域自治的同時，也在法律規定上否認了民族自治地方內漢族和散居少數民族的區域自治權利。這是因為：一、按照正常的邏輯思維和語義解讀，對民族自治地方內的各民族而言，只能是法律規定的“實行區域自治的民族”才具有法律確認的區域自治權利，而被排除在“實行區域自治的民族”之外的民族，就不是實行區域自治的民族，也就不具有法律確認的區域自治權利。由此，民族自治地方中被法律定位為與“實行區域自治的民族”相對的“其他少數民族和漢族”“其他居住在本行政區域內的民族”，因不屬于“實行區域自治的民族”，也就沒有法定的區域自治權利。如是，民族自治地方內漢族和散居少數民族并沒有因居住地因素而獲得憲法、民族區域自治法確認的區域自治權利。二、從最先使用“實行區域自治的民族”一語的《實施綱要》有關條文規定來看，既有間接不承認漢族和散居少數民族具有區域自治權利的內容表述，也有直接明確漢族不必實行區域自治的明文規定。前者如，第14條規定自治機關形式依照“實行區域自治的民族”志愿確定（1954年《憲法》第67條也有類似的規定）。這反映出，采用“實行區域自治的民族”一語的立憲（法）者，并不認為當地漢族和散居少數民族享有區域自治權利。否則，根據“實行區域自治的民族”意愿確定自治機關形式的規定，就是一件自相矛盾的事情。試想，如果立法者認為民族自治地方內漢族和散居少數民族與主體少數民族都具有區域自治權利的話，那么自治機關的形式也就應當根據民族自治地方內各民族共同意愿而非主體少數民族意愿確定才對。后者如，第5條明文規定“各民族自治區內的漢族聚居區的政權機關，采用全國一般的現行制度，無需實行區域自治”。這更是反映出，自民族區域自治法制構建初期起，立法者就已經明確民族自治地方內漢族同全國漢族一樣沒有必要實行區域自治。如此，既然都明確規定不實行區域自治，那民族自治地方內漢族也就沒有法定的區域自治權利。

二、憲法等法律在確定民族自治地方自治權利（權力）與確認其權利（權力）本源主體上未能做到自治

憲法等法律按照民族區域自治的設置初衷和實施需要，在確認主體少數民族的自治權利外，還以少數民族聚居的地方為構建起點，確定了關于民族自治地方的兩大自治權利（權力）。其一，《憲法》第4條第3款、《民族區域自治法》第2條第1款等條文內容，確認了民族自治地方的自治權利（少數民族聚居地方的區域自治權利）。其二，《憲法》第4條第3款、第116條至121條和《民族區域自治法》第3條第1款、第19條至45條等條文的規定，把自治權力授予民族自治地方的自治機關。此兩大自治權利（權力）的確定，都是針對民族自治地方而作出的，權限內容包括但不局限于落實和保障主體少數民族的自治權利。以自治機關的自治權力為例，可以從《憲法》第116條“有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點”、第117條“有管理地方財政的自治權”、第118條“自主地安排和管理地方性的經濟建設事業”、第119條“自主地管理本地方的教育、科學、文化、衛生、體育事業”、第120條“可以組織本地方維護社會治安的公安部隊”等有關表述中得到確證。此類立法表述，解釋了學界多數學者所共識的自治機關自治權不能由“實行區域自治的民族”獨享行使的根本原因，就在于針對民族自治地方而授予的自治機關自治權，并非完全是對應實行區域自治的主體少數民族自治權利而配置，其權限在滿足后者法定自治權利的同時，還大于后者權利訴求的應該范圍，也就不能完全歸屬于民族自治地方主體少數民族這類“實行區域自治的民族”。由此，通過對主體少數民族自治權利、民族自治地方自治權利以及自治機關自治權力的確定，憲法等法律建立起了民族區域自治相關權利（權力）的法治框架。

從民族自治地方自治權利（權力）的直接來源看，這種權利（權力）架構比較容易得到解釋。在我國單一制中央集權的國家結構中，民族自治地方自治權利直接來自于憲法等法律的確認，自治機關自治權力直接來自于憲法等法律的授權。在這點上這類權利確認與權力授予是一致的。不過，從民族自治地方自治權利（權力）的最終歸屬（本源）看，這種權利（權力）架構則面臨一些闡釋困境。根據主權在民的一般理論，自治地方及機關本身都不是也無法成為其自治權利（權力）的最終來源。既然這類自治權利（權力）是針對民族自治地方而確定，并且權利（權力）內容也非僅限于主體少數民族自治權利的落實和保障，那就應當歸屬或者本源于當地各民族人民。民族自治地方內各民族人民（而非僅主體少數民族人民）集體通過代議制方式實施這些涉及整個民族自治地方（而非僅限主體少數民族）的自治權利（權力），并且相應的規范運行和實踐效果也是由民族自治地方內各民族人民（而非僅主體少數民族人民）承擔。這樣一來，也就意味著民族自治地方內各民族實際上都得到并享受了一定程度的區域自治權利。然而，正如前文所論，憲法等法律通過把民族自治地方內的民族劃分為“實行區域自治的民族”和“其他居住在本行政區域內的民族”兩類群體，僅確認了當地主體少數民族具有區域自治權利，而否認了當地漢族和散居少數民族具有區域自治權利（不影響普通公民權利），這就造成了法律確定的民族自治地方自治權利（權力）與法律確認的權利（權力）最終歸屬主體上的不對等。

三、憲法等法律在民族區域自治權利上的解證困境源于需要協調促進民族平等與加強地方治理之間的平衡

為什么民族自治地方內漢族和散居少數民族明明實際上也享受了一定程度的區域自治權利，但憲法等法律卻將其排除在“實行區域自治的民族”之外，不確認其具有區域自治權利呢？為什么憲法等法律在構建民族區域自治制度時要留下這種立法規定不夠自治的“硬傷”缺憾呢？作為國家的一項基本政治制度，民族區域自治是一種符合中國國情的、照顧特殊民族權利的制度安排；實行民族區域自治的出發點，是統籌兼顧少數民族權利的特殊保護與國家統一和民族團結。以筆者之見，前述憲法等法律規定的不夠自治，反映了立憲（法）者在促進民族平等與加強地方治理問題上的折衷立場，也在一定程度上反映了中國語境下的制度構建預期和國家治理傾向。在維護國家統一問題上，既要看到民族分裂會危及國家統一，又要看到地方割據也會危害國家統一。在鞏固民族團結問題上，既要注重不同民族之間的團結，也要重視民族內部之間的團結。我國的民族區域自治，也就需要做到促進民族平等與加強地方治理之間的平衡。

民族區域自治是一種涵蓋民族自治要素和區域自治要素的共同體。從學理上講，民族自治，可以理解為少數民族自主管理本民族內部事務。區域自治，可以理解為轄有一定地域范圍的區域自主管理本地事務。民族區域自治是“民族自治和區域自治的正確結合”這一提法，可以說含有兩種意蘊：其一，強調民族區域自治既不是單純的民族自治，也不是單純的區域自治；其二，說明民族區域自治不是民族自治內容與區域自治內容的簡單相加或者概括合并，而是根據中國的歷史情況和現實國情適當糅合了民族自治和區域自治的一些內容（要素）。在形成民族區域自治整體上，民族自治要素和區域自治要素構成相互制約、密不可分的關系。民族自治要素是前提，區域自治要素是限定，離開任何一類要素，就不是我國所構建的民族區域自治。鑒此，一方面，在根源上，民族區域自治最初系從民族自治和區域自治吸納而構建是一種客觀事實，至于在堅持和完善民族區域自治制度的進程中，如何與時俱進地調整或增刪此二者的某些內容（要素）則是另外一回事。另一方面，在評價上，自構建之始，我國的民族區域自治就內含民族因素和區域因素，為應當統合整體出現的必須要求，我們不應該再將其分而視之（把作為一個整體而存在的民族區域自治割裂為民族自治和區域自治兩塊分開評價），凡是簡單地采用民族自治標準與區域自治標準之一或者二者共同去要求和衡量民族區域自治的做法都是不恰當的。在理解和探討民族區域自治權等相關問題時，不應當忽略其整體意義和統合價值而簡單套用民族自治標準或區域自治標準進行分析，而應當從維護國家統一、鞏固民族團結和照顧并保障少數民族權利這一制度設置初衷去理解和考察。

四、憲法等法律確定民族自治地方自治權利（權力），除了實現和保障主體少數民族自治權利外，還為推進民族共治創造條件

民族區域自治制度所體現的民族自治內容（要素）主要有：民族自治地方達到一定聚居數量規模的少數民族，集體享有憲法等法律確認的區域自治權利（管理本民族在本地的內部事務，而不是不考慮地域因素的管理本民族所有內部事務）等。由于歷史上形成的各民族大雜居、小聚居的居住特點，民族自治地方包括了一部分漢族和其他少數民族的居民區和城鎮，再加上事實上本民族在本地的內部事務，不但與本民族在本地的非內部事務難以完全明確區分，而且與包括漢族和其他少數民族事務在內的本地事務也無法完全區分等客觀因素，憲法等法律同時確定了民族自治地方的自治權利、自治機關的自治權力和主體少數民族的自治權利。這樣，“民族區域”不是“民族領土”的意義，而是指少數民族聚居達到一定規模的各民族雜居地區；“自治”不是主體少數民族管理本民族內部事務，而是民族自治地方按照法定權限管理本地包括民族關系在內的事務。民族區域自治的實行，在通過特殊保護少數民族權利不斷促進實質民族平等的同時，客觀上也為推進民族共治（人人共治）創造了條件。因為，盡管當時可能并非出于主觀的自覺認識，但是確認民族自治地方具有比主體少數民族自治權利范圍更大的自治權利，并將自治權力也授予由民族自治地方內各民族人民共同直接或者間接選舉組成的自治機關，而不是賦予主體少數民族，這種確權和授權行為本身實際上也為民族共治提供條件。

如果說我國最初選擇民族區域自治而沒有采取民族自治是因為客觀條件制約的話，那么后來的相關立法實踐則逐步凸顯了一些民族共治的主觀傾向。這體現在：其一，1954年《憲法》第3條、第54條將《共同綱領》第51條規定的“實行民族的區域自治”“建立各種民族自治機關”分別修改為“實行區域自治”“設立自治機關”。刪除其中兩處“民族”限定語并不是沒有考慮的，這鮮明地反映出制憲者不追求民族自治的理念，因此專門將容易引起民族自治混淆認識的表述刪改。其二，在自治機關的形式上，《憲法》第112條將1954年《憲法》第67條規定的“可以依照實行區域自治的民族大多數人民的意愿規定”刪除，并明確自治機關是人民代表大會和人民政府。在取消自治機關的形式由實行區域自治的民族意愿確定這一規定時，我國的民族自治地方設置工作尚未停止，此規定指導了此后的民族自治地方的設置工作。由于自治機關的形式并非當地主體少數民族的內部事務，這種統一規定實際上也體現了有關民族自治地方的事項不能僅由“實行區域自治的民族”決定的立法傾向。

民族區域自治是在尊重和保障少數民族自治權利與堅持民族平等、團結和共同繁榮原則的基礎上構建的。因此，一方面，國家通過傾斜政策和特殊制度保護少數民族的有關權利，以推動形式上的民族平等向實質性的民族平等行進，這在一定時期內既是必要的也是應該的。憲法等法律出于國家政治需要和少數民族權利保護等因素的考量，確認并保障少數民族哪類自治權利作為適應情勢發展的舉措，這是可以理解并應當肯定的。另一方面，隨著時代的發展變遷，在堅持和完善民族區域自治制度過程中，需要不斷契合現代法治國家的發展方向，不斷朝現代國家所必需的統一和共治邁進。這是因為：一個合法的多民族的現代國家，既是一個人人共治的國家，也是一個民族共治的國家。在現代國家和公民社會條件下，民族政治生活的現實方向和理性觀念，應是基于對國家公權力的維護和對公民政治權利的保障，實行各民族團結“共治”而不是各民族分別“自治”。作為國家公民，少數民族成員與其他公民一樣追求的是生活的改善和權利的保障，當欠發展的少數民族達到或接近較先進民族的水平，或者具備了可持續的自我發展能力，就應該全面實行法律上的平等，此時少數民族的自治權利也就不應當再是一種需要特別強調的制度安排。鑒于民族區域自治制度為我們徹底解決民族問題創造了條件，預留下了空間和時間，使我們有機會逐漸構建一個超民族性的公民化的國家。要結合改革開放的現代化進程，在保障少數民族權利和鞏固民族團結基礎上，采用漸進的、引導的方式，推動多民族文化的和諧發展和民族的自然融合，提高少數民族的政治參與能力和參與水平，促進民族共治、人人共治的不斷實現。

五、憲法等法律不承認民族自治地方內漢族和散居少數民族區域自治權利，除了有效構建民族區域自治制度外，還為探索地方治理預留空間

民族區域自治制度所體現的區域自治內容（要素）有：少數民族聚居的地方設立自治機關，并按照憲法等法律授予的自治權限管理本地相應事務等。前文談到，此舉是為了更好地實現和保障民族自治地方的自治權利及主體少數民族的自治權利。對此種制度設計，立憲（法）者的態度自始存在著內在的張力：一方面，需要通過賦權民族自治地方來制度化保障少數民族自治權利的實現。另一方面，基于我國幾千年來中央與地方關系的歷史情況，在治理地方問題上不可不慎重。地方勢力坐大，形成尾大不掉，也是歷史上造成國家混亂的主要因素之一。尤其是舊中國時期軍閥割據、國家面臨分崩離析的慘痛教訓，促使立憲（法）者擔心實行地方自治式的民族區域自治一旦失去控制，很有可能會導致中華民族解體和國家分裂。因此，既要防止民族分裂的風險，也要防范地方割據的滋生。立憲（法）者在吸納區域自治要素時對地方自治模式保持了謹慎的態度，也就采取了下述處理策略：確立民族區域自治的國家基本政治制度的地位，把民族自治地方的治理作為一種有中國特色的特殊地方治理模式，避免民族區域自治演變成地方自治。這樣，民族區域自治制度設計所注重的是，通過保障中央的統一領導來維護國家統一、鞏固民族團結，并以此為基礎采用與一般地方不同的“特殊政策”和“靈活措施”來扶持民族自治地方的發展、保障少數民族的合法權益。

立法上對地方自治的這種立場，在憲法、民族區域自治法的有關條文規定中有比較明顯的體現。其一，現行《憲法》第4條第3款、《民族區域自治法》第2條第1款明文規定的是“各少數民族聚居的地方實行區域自治”，而不是“各少數民族聚居的地方實行自治”。從語義學和邏輯學角度來看，我們不能忽視這兩句話中“實行區域自治”與“實行自治”的巨大差別。強調“各少數民族聚居的地方”實行的是“區域自治”而不是“自治”，這意味著憲法所規定的“區域自治”具有獨特的中國語境含義。如果沒有“區域”一詞作限定，那“各少數民族聚居的地方實行自治”就是一種很明顯的授權“地方自治”的表達。然而有意寫上“區域”來加以限定，也就足以說明立憲（法）者認為，民族區域自治不是地方自治，而是一種特殊的地方治理模式。因此，盡管“區域自治”這個詞組里可能也含有一些地方自治的內容要素，但其不是“地方自治”，也不應該被視為等同于“地方自治”的含義來解讀和使用（從這個角度講，將民族自治地方的區域自治權利簡稱為民族自治地方的自治權利，其實并不是特別嚴謹）。民族區域自治是“民族自治”與“區域自治”而不是與“地方自治”的有機結合。其二，《憲法》第3條第4款是整部憲法唯一提到中央與地方權限劃分的條文，從其立法原意看，顯然并不追求地方擁有明確自治權限的那種地方自治模式。這正如學者們評述那樣，我國的地方行政區域只是國家在地方的分治區，不具有獨立的法律地位。我國不屬于地方自治類型。如是，可以說立憲者在制定憲法時對地方自治模式采取了暫不采納的保留態度。

這樣看來，不承認民族自治地方內漢族和散居少數民族區域自治權利，至少可能包含以下兩種考慮：其一，有效構建民族區域自治制度。如果確認漢族的區域自治權利，會否決“（少數）民族自治”要素這一前提條件，影響其制度宗旨和民族內部團結（在漢族內造成權利不平等）。如果確認民族自治地方散居少數民族的區域自治權利，會突破“（聚居）區域自治”要素這一界定依據，影響其制度效果。從這點看，其實不承認散居少數民族區域自治權利并非立憲（法）者的主觀所愿，而是達不到“聚居”這一客觀條件所致，聚居人數太少，難以也沒必要實行民族區域自治。也正是因為聚居少數民族擁有了法定區域自治權利，造成了與散居少數民族權利保障的差異，理論界和實務界都在廣泛呼吁要加強散居少數民族平等權利保障立法。其二，防止民族區域自治變成（民族）地方自治。不承認民族自治地方內全部人員（所有民族）的區域自治權利，也就是從國家的角度不認可民族自治地方搞地方自治。如果既確定民族自治地方的區域自治權利（權力），又確認當地各民族人民都享有區域自治權利，這就跟搞（民族）地方自治（除自治權限差異外）沒有太大差別了，也就會偏離民族區域自治不是區域自治更不是地方自治的制度創設立場。地方自治究竟適不適合，這是另外一個值得深入研究的話題。在構建民族區域自治上，至少立憲（法）者是堅持給予“特殊優惠”的有限權力，而不欲采用地方自治來處理民族自治地方與中央的關系，并通過看起來有些不夠自治的立法折衷來貫徹了這種立場?；蛘咭部梢赃@樣表述，根據現行的制度安排，“阻止”民族區域自治演變成地方自治，也可能包含了一種為找到更好的央地關系模式提供時間緩沖的期望。

六、結語

憲法等法律不承認民族自治地方內漢族和散居少數民族具有區域自治權利，致使闡釋民族自治地方自治權利（權力）的本源主體時面臨難以自圓其說的境況。深究其因，源于立憲（法）者根據國情需要平衡處理促進民族平等與強化地方治理，在盡量實現和保障少數民族權利的同時，也努力避免民族區域自治變成（民族）地方自治。由此，學界在民族區域自治權等相關問題的探討上，有必要關照立憲（法）者的這一立場和本意，不宜將民族區域自治這個整體分解為“民族自治”與“區域自治”，并套用“民族自治”和“區域自治”甚至地方自治的標準去評判。畢竟，我國民族自治地方的面積幾乎占整個國土總面積的三分之二。如果不顧現實狀況和國情史實，一味地強調民族自治與地方分權，從長遠來看對國家的發展是會有阻礙的。

[責任編輯：黃仲盈]