現代預算權體系中的人民主體地位

摘要：在邁向現代預算也即公共預算、法治預算的進程中，我國對預算目的的認知已由片面強調實現國家職能、保障公權力行使逐步轉變為滿足公共需求、促進民眾權利的實現。正因為這種基本理念的轉變，預算權力格局不能再由公權力主體尤其是行政公權主體所統領。如何更好地彰顯人民在預算過程中的主體地位，如何在預算過程中切實體現和貫徹人民的利益與意愿，已成為我國預算權體系變革的方向。認真對待這種變革，我們應深刻體認和秉持“以人為本”、“人民主權”的基本理念，落實預算法治的立法保留原則、完善人大代表的預算審批權和監督權、明確民眾直接性的預算權利，這是夯實現代預算權體系中人民主體地位的基礎。

關鍵詞：現代預算；預算目的；預算權；人民主體地位；預算權利

中圖分類號：DF43文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.03.02

一、今昔預算目的之差異“古專制國無所謂豫算也，國家之財產，由一人任意揮霍，人民不得過問，不過有君主之私賬而已?！盵1]此為夙昔“家國一體”的專制國家“私財政”的生動寫照。降至近代，由于民權意識的覺醒和立憲制度之發達，統治者的收入和支出都應獲得被統治者的授權，始有預算之萌芽，預算成了“統治者向被統治者要求賦予關于收入、支出權限的申請書，一旦得到被統治者的一致認可，則成為賦予統治者必要的收支權限的授權書?！盵2]在預算制度逐步走向成熟、邁向現代的進程中，預算作為被統治者用以控制統治者財政收支的手段也經歷著兩種不同程度的發展階段。昔日第一階段的預算，以實現國家職能、保障公權力行使為目的，可稱之為“政府預算”；今日第二階段的預算，以滿足公共需求、促進民眾權利實現為目的，可名之為“公共預算”現代公共預算的職能作用，除了法律層面上的預算控制職能外，還包括經濟層面上的三大職能：一是配置職能，即提供公共產品；二是分配職能，即調節收入和財富的分配狀態；三是穩定職能，即包括充分就業、防止通貨膨脹和保持適度的經濟增長。因此，其對于滿足公共需求、促進民眾權利實現之作用關鍵而重大。（參見：理查德·A·馬斯格雷夫，佩吉·B·馬斯格雷夫.財政理論與實踐[M].鄧子基，鄧力平，譯.5版.北京：中國財政經濟出版社，2003：3-15.）。

唯其目的在于實現國家職能和保障公權力行使，故昔日預算制度之設計以重視維護公權力主體的過程主導性與利益支配性為導向，將預算僅視作政治國家管理公民社會之工具。我國1994年的舊《預算法》立法也深受此思想的影響，其立法宗旨采用了“強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控”的立法表述，對預算實質的認知帶有濃厚的國家計劃主義和權力主導色彩。正是受這種強烈的權力主義色彩的影響，為保障國家職能的實現和權力行使的效率，1994年我國通過的《預算法》在預算權的配置方面，極盡所能地強調行政權力主體在預算權體系中的核心地位，行政權力主體處于壟斷地位是整個預算權體系的真實寫照，最終在實踐中導致了預算權體系生態的非協調性發展——政府預算權高度集中缺乏制約、人大預算權極為羸弱難有作為、公眾預算權受到忽略地位渺小。

唯其目的在于滿足公共需求和促進民眾權利之實現，故今日預算制度之設計應以注重發揮權利主體的主觀能動性與公共選擇性為依歸，預算即緣此發展為公民社會治理政治國家之利器。在此思想指引下，在推進國家治理現代化的大背景下，2014年8月通過的我國新《預算法》對立法宗旨的認知出現了重大轉變與進步，明確提出要“規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度”，這一宗旨摒棄了權力主義的色彩，體現了對財政收支行為進行控制和監督的要求。

今昔預算基本目的之差異，必將改變預算權的本體屬性和價值追求。誠如施塔姆勒所言，“如果法的存在理由僅僅是作為一個統一社會的條件這一點，那么如果它根本偏離了為它設定的方向，它就會陷入一種致命的矛盾之中。因此可以認為，每個法律規則就其法律性和對其基本理念的真實性而言，都構成了一種通向正義的統一意志和傾向的要素?！盵3]依理應用到預算法上來，預算法的宗旨定位既已超越了保障國家職能和權力行使的階段，那么，即使舊預算法依然能在一定時間內發揮優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平的功能，預算權的配置格局也不能再偏安于用以維護權力主體權威的絕對性之一隅，而必須打破以行政權力主體為統領的預算權力格局。

現代法學朱大旗：現代預算權體系中的人民主體地位二、預算權力格局之轉變預算權力格局隨著預算認知理念的不同而發生相應轉變?；趯︻A算目的的新型認知，為了滿足公共需求與促進權利實現，預算權體系應展現出一種開放性的性格，吸納更多與預算利益密切相關的主體加盟[4]，只有通過不同利益主體或相互競爭主體之間的充分博弈，來形成一種多元化的利益平衡格局，才能充分提高預算治理的水平。按照我國《憲法》第2條第1款的規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，也就表明只有以人民為本位，實踐人民當家做主，才是國家治理的邏輯起點、行動議程及目標追求[5]。那么作為服務于公共需求與公民權利的預算法，應秉承預算治理的邏輯，通過高度尊重人民的主體性，實現人民的意志表達——有權要求國家對人民利益或公共意愿予以作為或者不作為。進言之，人民應是預算權體系中的最高主體，預算權的配置過程必須充分尊重人民的主體地位，人民所享有的不應是一種過于抽象與籠統而無法在預算法實踐中予以行使的權力，而應將人民的主體地位充分貫徹落實到預算權體系的每一個環節。概言之，廣大人民群眾不僅是預算權力產生的授權者和委托者，是預算權力結構的主導者和決策者，亦是預算權力運行的監督者和護航者。按照預算權力格局轉變之方向，以下擬從人民主體的視角對預算權進行系統的思考與整理，對預算權的本質予以適當詮釋。

第一，從預算權的產生目的來看，廣大人民群眾既是預算權的來源，也是預算權行使致力于服務的最終對象。從宏觀視角進行思考，“國家非為本身而存在，乃為執行某種受托之職務而存在”[6]，作為政治共同體之構建與運轉可擬制為一種隱喻性信托關系之上。信托是一種極具彈性的思想形式，正不斷擴張影響到政治體的所有組織結構。例如，通過一系列法律來組建的政府機構，它們所取得的任何財產、它們的土地和資金應該被視為“信托財產”。而且它們的政府權力也應該被視為是以信托的方式來持有的，政府權力是“被托付給他們的”，或者他們是“受托掌管”那些權力的。（參見：F·W·梅特蘭.國家、信托與法人[M].樊安，譯.北京：北京大學出版社，2008：160.）基于這種政治體的受托性，將其應用到公共財政理念上來，現代預算制度則是一種法定的公益信托和自益信托相混合的信托?，F代預算乃是委托人（人民）基于對國家的信任而讓渡部分私有財產集合成公共經濟資源（信托財產），受托人（政府）基于信托協議（憲法、預算法以及預算案等）管理、經營、使用以及分配這些公共經濟資源，以實現受益人（人民）的信托利益。概言之，預算權的產生目的歸根到底是要保障公共財政收入的來源者（委托人）暨公共財政支出的受益人——廣大人民群眾的財政信托利益最大化，保障人民大眾的公共財政福利和社會公共需要得到最大化、最優化的實現或滿足。參見：朱大旗.從國家預算的特質論我國《預算法》的修訂目的和原則[J].中國法學，2005，（1）：75-82；朱大旗.科學發展與我國《預算法》修訂應予特別關注的五大問題[J].政治與法律，2011，（9）：2-16；朱大旗.完善人大對政府預算全方位的審查監督制度[J].法學雜志，2014，（2）：13-22.endprint

第二，從預算權的結構設計來看，能夠充分發揮人民群眾的主觀能動性和公共選擇性應是最為理想的權力構造。根據人民與政府之間的聯動關系，“顯然能夠充分滿足社會所有要求的唯一政府是全體人民參加的政府；任何參加，即使是參加最小公共職務也是有益的……只有容許所有的人在國家主權中都有一份才是終究可以想望的?！盵7]因此，最佳的預算權力結構設計必須摒棄國家本位的狹隘視域，不能湮滅人民的主體地位和能動地位，國家也不能總是以人民的利益代表自居，進而以國家的利益滿足去覆蓋人民的利益表達。因此，預算權的結構設計需要高度重視人民主體身份的普遍適用，并對其核心要義進行明確表述和合理劃界。這也就要求，預算法應最大限度地增加人民預算權力（利）的具體表達，通過尊崇以人為本的思想，為人民主體在預算權主體的譜系中爭取到最大限度的選擇和決策空間邊沁也認為，“作為一般規則，在所有個人可能害及自身的場合，都應該給他們留下最大限度的選擇余地，因為他們自己才是自身利益的最好判斷者?！保▍⒁姡篔eremy Bentham. Theory of Legislation[M].2nd ed.London：Trubner & Co.，1876：63.），將人民主權落實為預算過程中的具體主觀權利?！熬唧w的權利不僅僅從抽象的法中獲得生命和力量，而且它也還抽象的法以生命和力量?！盵8]只有充分融合了人民主體地位的預算法才能獲得更強的生命力通過建設性地運用人類所有才能和能力來實現公共福利的目標，也是我們這個時代絕大多數人的愿望。（參見：博登海默.法理學：法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，2004：328-329.），客觀意義上的預算法與主觀意義上的權利之間才能呈現出一種相互促進、良性循環的關系。

第三，從預算權的運行過程來看，它一方面要能傳達和滿足人民的利益需求，另一方面也離不開廣大人民群眾的監督、制約和保障。對于前者，在當前日益復雜與不可預測的動態預算環境下，預算權的運行將面對千千萬萬公民之間不同公共訴求的權利表達，主要是依賴和信任代議制民主的表達渠道通過代議制民主渠道雖然能在很大程度上傳達人民的公共訴求，但是由于公民政治麻木與政治冷漠的思想蔓延，以民意代表機構自居的代議制主體在公共資金支出的價值和見解方面可能會偏離公共善。代議制民主屬于一種“至善者”的統治，統治者是由民主選舉產生的精英集團，他們擁有智識出眾、機警狡詐、人脈廣博、魅力超凡等一系列品質，精英集團總是在公眾面前裝扮成“至善者”，但在價值和見解上脫離于一般公眾，代議制民主所崇尚的個人主義導致了公共善的失卻。（參見：理查德·A·波斯納.法律、實用主義與民主[M].凌斌，李國慶，譯.北京：中國政法大學出版社，2005：131.）那么預算權的運行是否始終能被看作是道德的、理性的、自由的人民主動選擇之結果，這已經成為代議制民主條件下預算權主體（包括議會與政府）越來越難以自信回應的話題。，但是為了防止代議制民主機制異化成政治精英獨占下的官僚性平臺公民“對政治的冷漠大大降低了普通選民的參政潛力，而一個強調能力和功效的精英型政治文化則加大了精英的影響力”。（參見：邁克爾·羅斯金，等.政治科學[M].林震，等，譯.6版.北京：華夏出版社，2001：138.），使得代議制民主條件下的預算權運行反而蛻化變質為一種反向控制人民利益表達的合法手段誠如?？轮?，“規訓‘造就個人。這是一種把個人既視為操練對象又視為操練工具的權力的特殊技術。這種權力不是那種因自己的淫威而自認為無所不能的得意揚揚的權力?！保▍⒁姡好仔獱枴じ？?規訓與懲罰：監獄的誕生[M].劉北成，楊遠嬰，譯.北京：生活·讀書·新知三聯書店，1999：193.）由于直接民主的限制性，使得人民只能形成對代議制民主（間接民主）的信任與依賴，人民的激情和想像也逐漸為形式合理性條件下代議制政治所“規訓”和“淹沒”，而在價值合理性方面，代議制體制卻變得僵化、官僚、冷血，甚至成為限制人民的“牢籠”與“枷鎖”。，那么還應設計和通過人民大眾直接的利益表達和權利參與機制，促使預算權的基礎逐漸從強權轉變為權利[9]。尤其是在現代社會公民利益需求不斷分化的情形下，為了緩和國家與人民之間可能存在的沖突與對抗，通過發揮人民大眾的直接預算權利來影響預算資源的配置過程，將有助于提高預算資源的配置效率，促進社會公共利益最大化目標的實現。對于后者，為確保預算最終目標的實現，現代民主法治國家一般都建立了比較全面和完善的預算監督法律體系。對于這個監督體系而言，除了傳統意義上停留于行政權力內部的預算監督（主要指財政部門對財政收支行為進行的專門監督）和司法機關的審判監督（主要指司法機關對預算違法、犯罪行為實施行政救濟權和犯罪處罰權）外，還應包括代議制主體的預算監督以及作為預算權最高主權者——人民大眾的社會監督，主要包括廣泛存在預算知情權、重大公共收支行為的決策權和聽證權、預算過程中的表達權、檢舉控告權等。概言之，無論是對人民公共訴求的傳達與滿足還是對人民作為預算監督最高主體的認可與尊重，都反映出預算權運行的合理范式應是使人民能夠自主地、忠誠地、清醒地判斷和履行治理與被治理的雙重角色，即使人民主體的結構要素在規范意義上正變得更加復雜，但這至少預示著現代預算權力格局將盡可能地朝著尊重人民主體地位的方向進行轉變。

三、人民主體地位的預算表達“國家，作為個人的合作性組織，必須反映他們的利益和關心的問題?！盵10]在現代預算的理念下，預算作為治理國家收支行為的基石，“以人為本”、“人民主權”應在整個預算治理中占據關鍵地位，而如何確立人民的主體性地位將是整個現代預算權體系構建的價值基礎和核心任務。在我國的政治民主生態條件下，這種主體性的充分表達必須充分保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，這是人民主體地位的民主保障。將其融入規范意義上預算權力（利）的表現樣態上來，人民主體地位的落實主要表現為3個層面：一是預算立法權屬于法律保留的事項，對于國家的預算行為（如預算編制行為、預算審批行為、預算執行行為、預算審計行為等）均應由立法機關通過正式法律的形式進行調整；二是以代議制民主為基礎的代表性預算權力，一切具體的預算收支活動都應當由具有直接民主正當性的代議制機構來授權，人民通過民主選舉人大代表，使其代為傳遞和表達自身的利益訴求以及對政府的公共財政收支管理活動進行監督；三是人民直接擁有的預算權利，“在預算的編制、審批、執行和監督過程中，公民個體或集體通過與預算權力主體的理性對話、協商溝通、推理辯論等，參與、影響甚至決定公共經濟資源的配置過程?！盵11]endprint

（一）預算立法保留原則的落實

財政為庶政之母，預算是財政之基。財政預算乃是對國家具有特別重要作用的事項，是國家治理的基礎和重要支柱。為了限制行政以自有的力量恣意進行預算行為，任何預算行為都應以法律規定為依據，法律是預算行為的必要基礎，預算行為依附于預算法律而存在[12]。所謂預算法律系指由全國人民或其選出之代表組成立法機關，按照立法法和相關法律的規定，歷經預算法案的提出、審議、表決、公布等嚴格立法程序之后而生效的法律。預算立法的法律保留原則，不僅將行政主體的預算活動視為規范對象，同時還將立法主體自身的預算活動也納入拘束范圍。例如，為了防止立法主體權限的不當擴張，侵入行政主體的自主權限，從而違反權力分立的基本原則[13]，我國臺灣地區“憲法”第70條就規定：“立法院對于行政院所提預算案，不得為增加支出之提議?！?/p>

同時，許多國家甚至將預算立法的法律保留上升到憲法保留的地位，將預算法律的一些規則在憲法之中予以明確規定（如有關預算決算的規制、原則、程序的構架，關涉財政權基本體制的立法、行政、司法的權限劃分，中央與地方稅權劃分等），從而奠定了公共預算之不同主體的活動基礎。相關方面的具體分析，可參見一些學者對財政憲法或財政立憲的研究。（參見：葛克昌.稅法基本問題：財政憲法篇[M].北京：北京大學出版社，2004：61；朱孔武.財政立憲主義研究[M].北京：法律出版社，2006：98.）預算憲法保留原則的落定，起初主要體現為對歲入的控制（control of revenue）[15]，例如英國《自由大憲章》（1215年）第12條規定：“朕除下列3項稅金外，不得征收代役稅或貢金，唯全國公意所許可者，不在此限?！焙髞?，為避免人民的獨立財產權利遭到政府的非法侵犯或不當干預如果說政府之目的，在于力求把來自憲法所規定的各種稅收來源的收入最大化，倘若對收入的用途沒有約束，收入就變得等同于政府決策者的私人收入。（參見：布倫南，布坎南.憲政經濟學[M].馮克利，等，譯.北京：中國社會科學出版社，2004：31.），預算憲法保留也開始重視對財政支出的理性控制，在憲法中確立了預算支用的議會批準原則，例如英國《權利法案》（1689年）宣告：“未經議會同意，憑借國王特權而超越議會批準的或者可能批準的期限或者方式征稅以供國王之用，為非法?！?/p>

反觀我國預算立法保留原則之表現，雖然《立法法》第8條第6款和第9款已經明定稅收、財政的基本事項只能制定法律，對于尚未制定法律的，第9條授權國務院可對其中部分事項制定行政法規。然歸納我國預算立法的實際情形，《憲法》對預算基本規則的表達極為有限，除了一部基礎性的《預算法》之外，許多極為重要的預算法律仍處于缺失的狀況。比照日本財政立法的現狀，其先后制定了一系列財政預算方面的法律，如確保財政健全運營和實現公平公正課稅的《財務省設置法》、事關中央政府預算和財政基本問題的《財政法》（類同于我國的《預算法》）、有關國庫收支基本經營規則的《國庫法》、妥善管理中央政府債權的《關于中央政府債權管理等的法律》、管理中央所有的動產的《物品管理法》、謀求地方之間財源均衡化和強化地方政府治理獨立性的《地方交付稅法》、確保地方財政穩健運行和中央地方財政關系的《地方財政法》等。因此，針對目前我國預算立法仍比較落后的現狀，需要加大預算立法的步伐，亟待制定如財政基本法、財政轉移支付法、公債法等預算性法律。通過完善的預算立法體系來實現預算運行秩序的穩定性，才能使財政預算行為最終受到人民意志的規范、約束和監督。

（二）人大代表性預算權力的完善

預算立法保留所能制定的只是抽象意義或普遍意義上的法律規范，而對于具體預算收支事項、經費支用、權責劃分等仍需要通過代議制民主下的預算案來進行統籌安排和計劃。尤其是隨著現代政府公共職能的日漸擴張，導致財政收支規模日益擴大，在滿足人民公共訴求的過程中，國家甚至成為一國之內最大的消費者、資金擁有者與信用保持者，這就使得對財政的收入、支出以及管理成了受人民重視的領域“國家進行活動，需要龐大的經費，而這最后必須由國民來負擔。因此，財政的適當運營便成為國民關心的重大事項?！保▍⒁姡禾J部信喜.憲法[M].林來梵，等，譯.北京：北京大學出版社，2006：314.），代議制主體的預算權力成了人民對國家預算收支事項進行決定、控制、管理以及監督的重要手段與憑藉。

1.人大的預算審批權

“任何公用開支在未經國民代表同意的情況下不能確立?！盵15]政府必須向代議制主體提交有關政府財政的指導方針和活動內容的預算草案，由代議制主體來審查、決策以及批準財政預算草案中的具體事項，也即“歲入歲出均依巴力門法案行事”[16]，這是世界各國對于議會預算審批權的普遍規定。對比舊《預算法》，2014年我國新修訂的《預算法》在人大預算審批權的具體內容方面進行了一定程度的充實：第一，強化了人大的預算初步審查權（第22條、第44條）；第二，增加了基層人大代表應聽取選民和社會各界意見的規定（第45條）；第三，細化了預算編制草案的要求（第46條）；第四，明確了人大應重點審查的8項內容（第48條）；第五，列舉了預算執行的審查結果報告應包括的重點內容（第49條）；第六，確立了下達一般性轉移支付和專項轉移支付的時間要求（第52條）。

上述6個方面的規定，對于夯實人大預算審批權的基礎具有一定的積極作用，這也是新《預算法》修訂的亮點所在，但是依然存在一些可以繼續改進的空間：第一，第46條關于預算編制細化程度的規定，應在“編列”前增加“至少”二字，目前《預算法》規定的編列方法應是預算編制的最低要求，否則將有可能阻礙預算編制細化改革的進一步努力。第二，學界重點關注的人大預算修正權未能得到體現。預算修正權是指議會在審議預算草案的過程中，可以通過法定程序來增額或減額修正待審議的預算項目的權力，這應是議會當然享有的權力。由于我國人大預算審議的人力較為不足，應明定人大只有減額而無增額的權限。法國《憲法》第40條規定：“議會議員提出的建議案和修正案，如果通過結果將減少國家收入或者將新設或加重國家支出，即不予接受?！逼鋵嵨覈F行地方人大已積累了一些預算修正權的行使經驗，例如《廣東省預算審批監督條例》第14條對預算修正權的主體、程序、效力等都進行了明確規定，這些經驗未能上升到《預算法》的基本規定，《預算法》的繼續完善應對此予以適當吸收。第三，可以考慮建立分項審查與分項表決的預算審批制度。目前推行的是一攬子的預算審查與預算表決制度，如果人大代表只是對預算草案的某項內容不甚滿意而投了對整個預算草案的否決票，將可能造成整個預算草案被全盤否定的后果。倘若真的出現了預算草案被否決的現象，盡管新《預算法》對此進行了適當預防（第54條對預算年度開始后，預算草案批準前的支出安排進行了規定），但是這種否決終究會對這一年度內的預算支出效果或安排產生震蕩。因此，彌補這種預算審查與表決程序的不足，依然是我國《預算法》應予以認真對待的方面。endprint

2.人大的預算監督權

按照《各級人民代表大會常務委員會監督法》的規定，人大的預算監督是貫穿整個預算過程的權力，包括聽取和審議人民政府的專項工作報告、監督預算執行、審查和批準決算、聽取預算的執行情況報告、聽取和審議審計工作報告、詢問和質詢、特定問題調查等。主要功能在于及時糾正預算執行中可能出現的偏差，保證政府預算行為符合預算案的要求，維護預算案執行的穩定性、嚴肅性以及權威性等[17]。但是新《預算法》對人大預算監督職權、措施以及途徑的改進僅是寥寥數筆，許多地方人大已經積累的預算監督經驗未能被合理吸納到《預算法》的修訂過程中以《溫嶺市市級預算審查監督辦法》為例，不僅對預算執行的監督和預算調整的審查和批準進行了程序化、精細化的具體規定，而且對決算的審查和批準、預算決算公開監督的規定都極具可執行性和可操作性。，這不能不說是此次修法的遺憾。

對于人大預算監督立法的具體落實：第一，應從源頭上貫徹預算全面性、完整性的原則，通過加快全口徑的預決算管理改革，將所有財政收支行為都納入預算監督的范圍，從而堅決杜絕游離于人大預算監督之外的“小金庫”存在。對此，可適當借鑒德國的立法經驗，《聯邦德國基本法》第110條第1款規定：“聯邦一切收支應編入預算案”，同時《德國聯邦和各州預算法律基本原則的法律》第8條和《德國聯邦預算法》第11條都對完整性和統一性原則予以了明確。即“每個預算年度均應編制預算案。預算案應當包括以下各項內容：該預算年度的所有預期收入；該預算年度所有預計應給付的支出；該預算年度所有預計必須的債務授權”。第二，應在執行過程中充分尊重人大批準后預算案的效力，強化預算案的拘束力和執行力，必須堅決消除預算調整比較隨意的現象。針對新《預算法》中對預算調整方面的規定，既要將凡是偏離人大審議通過的預算案的收支變化都納入預算調整的范圍，又要對預算調整的具體表現形式進行明列和細化，合理規定不同類型的預算調整情形，還須從可控性的層面對預算調整的依據、程序、控制主體都予以嚴格的規定[18]。第三，應從體制上建立強大的預算審計體系，只有對各部門、各單位的決算進行嚴格審計，并對各個預算執行主體的合法性程度和績效性高低作出一份準確公正的評估報告，人大才能依此報告去有效行使其決算的監督權。但是，這一切的關鍵都取決于審計機關應擁有強大的審計能力和獨立的主體地位，尤其是審計機關不應對被審計的行政主體存在隸屬性。對此，應改變我國審計機關向政府負責的模式，可行的做法是建立隸屬于人大的審計體制。

（三）民眾直接性預算權利的明確

為提高預算治理的水平和尊重人民的主體地位，除了依賴人大代表性預算權力的行使，還可以通過個人或集體直接行使的預算權利，來實現對預算資源的使用、預算項目的選擇以及預算管理的參與等?？傮w歸納我國新《預算法》對人民預算權利的規定，除了第14條強調預算信息應及時向社會公開、第45條提到“縣、市、區、鎮等基層人大在審查預算草案前應當聽取選民和社會各界的意見”以及第91條明確了公民、法人或者其他組織的檢舉和控告權利之外，其他直接性預算權利并未得到更多體現。當然上述規定已是新《預算法》所取得的可喜進步，但是整體上對于預算運行中的民眾權利表達，立法者仍持比較保守和謹慎的態度。在《預算法》繼續完善的進程中，只有真正使民眾直接性預算權利成為一種制度性的存在，而非一種抽象的權利宣言，才能充分夯實公共預算過程的群眾基礎、民主基礎。

在整個預算權利體系中，保障人民在預算決策、預算執行以及績效評估中的預算參與權無疑是預算權利的核心所在。無論是預算知情權、表達權還是預算聽證權、監督權，都必須依歸或依附于人民預算參與權利的存在，這些權利同時也是預算參與權充分行使的保障。正因為人民直接參與的重要性，許多國家在憲法中明確規定和保障了公民的參與權，例如葡萄牙共和國《憲法》（1976）第48條第1款規定：“所有公民都有權直接或通過自由選舉產生的代表參與政治生活和國家公共事務的管理”；“所有公民均有權要求國家及其他公共實體如實報告其活動，并有權要求政府及其他機關報告公共事務的管理?！蔽覈稇椃ā返?條第3款即“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。也在一定程度上反映出我國公民可以擁有直接參與的預算權利。

為了具體厘定我國預算權利行使的空間，需要加快預算參與程序規則的制定?！皡⑴c程序為提高計劃和預算提供了重要的潛力……促進開放、共同的參與機制對保護參與程序的好處是十分重要的……有效的參與應當在預算計劃、建立和批準程序中?！盵19]具體而言，預算編制和預算審批的參與程序構建，應能充分反映公民的分配意愿，要使每個參與者都能自由表達其偏好，同時政府應避免在參與程序與預算編制之間建立起直接、機械的聯系，應避開來自特定利益集團和游說集團的過度干擾；預算執行的參與以公開為前提，以公民有權對違法預算執行行為提起異議和訴訟為保障，才能防止預算執行權的濫用；在預算績效評估階段，應通過問卷調查、民意調查、民主訪談等方式使公民能真實反映預算執行的效果，從而獲得更為客觀與科學的預算績效評估結果。

對于預算參與權的建構方向，一些學者提出了公民參與的階梯理論。依據該理論，預算參與只有達到合作、授權、公民控制的3個階段，才能稱得上是公民預算權利的真正體現。有學者研究公民參與的階梯理論，提出公民參與的程度依次分為：操縱（manipulation）、引導（therapy）、告知（informing）、咨詢（consultation）、勸解（placation）、合作（partnership）、授權（delegated power）、公眾控制（citizen control）8層檔次，參與只有達到合作、授權、公民控制的3個階段才能稱得上是公民權利的真正體現。（參見：Sherry R. Arnstein. A Ladder of Citizen Participation[J].Journal of the American Institute of Planners，1969，35（4）：216-224.）按照這種發展邏輯，目前我國地方的參與式預算試點改革，例如浙江溫嶺的預算民主懇談例如，《溫嶺市市級預算審查監督辦法》第3條第2款規定：“市人大常委會初審預算草案前，應當組織開展部門預算民主懇談、組織召開預算征詢懇談會，引導公民參與預算方案編制討論，實行參與式預算；年中審議預算執行情況前，可以組織開展民主懇談，全面了解預算執行情況?！?，大致處于一個合作的階段。如何能在立足于現有參與式預算改革的基礎上，進一步推進公民預算參與權利的穩步上升，并將這些改革經驗落實為基本的預算法律規定，這是地方參與式預算改革的法治意義所在。待經過較長時期的改革周期，如果預算權利能接近公民控制的階段，那么很可能將形成一種強大的預算民主力量去“倒逼”建立在代議制民主基礎上預算權力的規范構建，最終將形成一個合理有序的預算權力（利）格局。因此，我國預算權體系的完善應適當吸收一些成熟的地方預算改革經驗，逐步擴大預算直接民主的制度內容，這樣將有利于我國現代預算制度的成熟和發展。MLendprint

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Abstract： In the process of marching toward modern budget which is also public budgeting and budgeting of rule of law， the cognition to the purpose of budget has gradually been shifting from unilaterally emphasizing the function of state and safeguarding the exercise of public authority to satisfying the public demand and facilitating the realization of peoples right. On the basis of this transformation in the fundamental perception of budget， the system of power in budgeting should no longer be dominated by public power especially by the administrative authorities. How to reflect the dominant position of the general public in budgeting affairs and how to implement the will and interests of the people become the direction of our reform in budgeting system. We should always treat this reform seriously， realizing and practicing the notion of “peopleoriented” and “popular sovereignty” deeply， committing the principle of legislation reservation in budgeting， improving and perfecting the budgeting power of approval and supervision which belongs to NPC representatives， clarifyng the peoples direct rights towards budgeting affairs， all above are the foundation of consolidating the major status of people within modern budget power and rights system.

Key Words： modern budget； purpose of budget； budget power and rights； the peoples principal position； budgeting rightendprint